法院制度改革范文

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1.司法活动多方受制。这主要表现为司法权力的行使受到种种不当干预，难以充分独立的行使。

2.功能发挥有限。尽管立法赋予了法院权力制约功能，但实际上发挥得不甚理想。在*年10月行政诉讼法正式实行后，行政案件并没有如想像的那样大幅上升。同样，现代型法院所具备的公共政策制定功能在我国几乎没有，偶有法院试图通过判决来促使某一公共政策的形成，结果却可能适得其反。实际上，尽管学术界与大众对法院功能的看法尤其理念正发生重大变化，但立法者与司法决策者的观念却并不简单如此。当然，不能不看到法院社会干预功能的大幅扩张，但比较起来，即便如此，也没有成为社会纠纷最主要、最权威的解决者。“司法最终裁判”的原则还未根本树立。

3.依法审判的异化。这主要表现在法律遵守的选择性上。由于在法律上和事实上法官都有相当自由裁量权，因而在遇到主客观种种因素合力作用致使法官依法办案得付出很大的成本时，法官总是倾向于直接或间接、公开或隐蔽地“虚置”法律而依政策或环境考虑，作出“非法式”处理结论。

4.程序制度化尚未真正确立。程序法虽然已普遍制定，但存在诸多问题。其一，非法化的现象相当普遍化。换言之，相当一部分诉讼行为尤其是国家司法机关的活动没有纳入或仅是为法律所简单规范，如刑事侦查领域的一些问题。其二，程序的柔性化。违反程序法制的行为大量存在且缺乏相应制裁措施，即或有制裁措施，要么处罚不重，要么难以实际贯彻。在刑事诉讼中，公诉侦查中刑讯逼供现象严重，但官方统计数据表明，每年以犯罪论处者不过数百件。同样，在民事诉讼中，争抢管辖权的现象亦存在。尽管如此，法律亦没有对违反者予以何种处置的明确规定。由此，违法行为大量存在。

5.职业化程度不高。时至今日，具备大专以上文化水平（主要是法律）者已占有大多数。但尽管如此，多数法官所受教育并不是系统的、正规的和高层次的，正规法律院校本科生以上者在法院仅占少数。高中毕业生、复转军人、社会招干进入法院者占大多数。这些人员大都边干边学，学有所偏，很难认为其具有职业法官的高水准、高素质。所以，中国法院内设的审委会定案制一直被视为具有合理性。不仅如此，司法所独有的法律方法、技巧的价值亦未获得普遍认同。虽然，审判案件需要专门知识已成共识，但这种处理方式和知识的独特价值却并未普遍关注。相反，大量引进非法律资历人员，短期培训即上岗操作表明法官职业的专业知识并非被看做高度复杂。所以，在今天的法院系统里，虽然法官们都在同一个场所里共事，但彼此无法沟通的情形并不鲜见。至于法律职业的共同观念，无论律师、检察官还是法官都没有普遍树立。对对方职业的伙伴性及相互交流尤其是法官交流并未成为普遍趋势。

三、继续现代化：中国法院制度改革的难题与立场

关于中国法院制度现代化的前景，必须指出两点：一是中国未来法院的进一步现代化有着良好的社会基础，社会整体上的现代化进展为作为上层建筑的法律制度现代化铺平了道路，使法院制度改革成为内生于社会物质生活条件变化的渐进式改革，制度变迁的稳妥性和成功率都大为增加；二是法院制度继续现代化的困难或许要超过我们今天的想像。从社会层面观察，社会现代化进程的反复性、艰难性使法院制度改革既不可能一蹴而就，又使多方受制于社会经济、政治、文化、历史条件。从法院自身角度出发，法院要承受来自社会的强大压力，继续现代化的社会有着相互冲突的需要和规则，法院要在这些规则和需要之间进行周旋和做出积极的回应，既不能拒斥衍生于社会主流意识形态的需要和规则，又不能不顾及社会公正。所以，继续现代化进程中的法院必须直面更多的要求，做出更多的允诺。

但是，必须看到在法治领域，由于我们今天的法律文化（注：“法律文化”包含了法律本身、法律运转的方式以及历史上形成大量存在于现今社会之中且根深蒂固的对法律本质、法律制度结构与运转方式的态度。）进步是过去时代培育的文化的延伸，而我们过去的法文化与现代文明之间有诸多抵牾，所以，中国法院制度现代化可以凭借的自身文化资源极其有限，而且未来中国法院进一步现代化所直接面对的社会整体现代化背景错综复杂，这直接决定了未来中国法院制度现代化的复杂性和艰难性。

（一）中国法院制度改革的难题

1.乡土性中国社会的存在影响了现代法治的生成和法院的现代转型。迄今为止的中国社会在某种意义上仍是一个费孝通意义上的乡土社会，这一方面是因为工业化程度不高，农耕文化对民众生活方式有着不可忽略的影响，另一方面是因为乡土社会具有结构、组织、形式的稳定性和影响的广泛性。在乡土社会中，个人的生活圈子狭小、人与人之间关系密切，这本身就是对主体行为的一种强有力的制约，要求人们遵守契约，不构成对他人的侵犯，而对违反乡土性规范者，社会可以对之施加惩罚。所以，乡土社会本身表现出一种对“外来”的现代法治和现代纠纷处理机构（法院）的抵触如排斥情绪。虽然由现代法治及其所衍生的新秩序对乡土社会的固有秩序有强劲的冲击，但出于解决“城市问题”而确立的法律制度可能会给乡土社会带来诸多的不便，现代法院机制可能会带来打破生活和谐、纠纷解决不彻底或低效率的弊端，因此，以现代法治取代乡土规范、以现代法院解决乡土社会纠纷这种在理论上成立的命题在实际生活中的推进却是极其缓慢的。尽管如此，我们必须承认，乡土社会的秩序存在着缺陷，必定有种种不公平的现象，所以，有必要延伸法院的触须，坚定我们对中国法院进行现代化改造的决心。而在确定了现代化目标的前提下，未来的法院现代化建设必须要注意中国乡土社会的特质，以使我们有迎接困难的思想准确，使我们的改革措施更具针对性。

2.激进式法院制度改革的思路有待适度修正。中国的现代化是中华民族在生死存亡关头为救亡图存而做出的自我选择，它没有更多的时间来尝试内生式、渐进型的现代化路径。所以，中国的法治现代化过程也就蕴涵着一定程度的外发式、激进型的特点。“变法”是自清朝末年以来一直缠绕在仁人志士心中的一个复杂情结。但是，强调通过“变”来建设法治本身不是没有任何问题。任何法治建设的规划都不可能穷尽一个社会中法律活动的全部信息或知识，所以我们不可能仅仅依据我们心目中的理想模式或现有的理论来规划、建立一个能有效运作的现代法治[5].法院制度的变革也是如此。未来中国社会中现代法院制度的形成及其运作需要大量具体的、具有中国地方性特色的知识，所以我们不能完全借鉴西方经验，不能完全以较为急切的心情来构造一个与今天的模式相差很大的法院体系。

未来的中国法院应尽可能地在承认既往合理的规范、秩序、机制的基础上采取内生式、渐进型的改革方略。当然，这样说丝毫不意味着我们完全反对对域外法律制度的有限移植和“政府推进型”法治变革方略。域外的现代法院制度因国家不同而各有其特色，各种法院的制度构造利弊互见，且自有一套功能要件相配合，有鉴于此，我们应本着审慎和务实的态度来学习域外，因为“法制西化过程中的拟似现象和空转现象说明，制度改革得以成功的前提是尽可能填补理想与现实条件之间的沟壑”[6].当代中国在很大程度上是（尽管不完全是）一种自上而下推进的改革，所以中国的法治建设亦应该有不同于域外的进路，所以承认政府运用强制力规制经济和社会是有现实意义的。采取一种与渐进型转型相区别的“政府推进型”法院制度现代化模式并非毫无合理性。只是我们以前多少有些过分地强调了这种改革路径，而在度的把握上失衡。

3.培植公众对法院的认同与信任感很艰难。在被公众所认可、接受并信任、尊重和服从这一点上，未来的中国法院从理论上讲应该比今天做得更好。但是，这又谈何容易。这一问题与伯尔曼所说的法律信仰有关。一项法律（制度）要获得完全的效力，就必须使人们相信法律（制度）是他们自己的，而要使人们相信和信仰法律，法律则必须具有神圣性和权威性。法律如同宗教一样具有四种要素：仪式、传统、权威和普遍性。这四种要素赋予法律价值以神圣性，并且因此而强化了民众的法律情感。[7]（P39）法律的神圣性与民众的虔诚情感从法律的制定到实施都是由一整套庄重威严的仪式及法律自身所体现的主体情感与社会正义为纽带的，这一纽带的某一链条环节一旦出现扭曲或断裂，公众对法律的信仰即可能被削弱甚至丧失。在我国当前的法院制度中，由于法院的财政经费靠行政部门拨给，人事受制于同级或上一级党委，一些重大或有争议案件的最终决定权接受权威机关的“协调”，加上法官的职业法律教育程度偏低，现实生活中判决难以执行等，人们通过法律谋求社会正义的愿望的实现受到阻碍，从而导致了法律信仰精神的失落。在这一点上，培根的话是值得我们三思的：“一次不公正的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决把水源败坏了。”[8]

要在法院制度继续现代化的过程中唤起民众对司法应有的客观、公正、公平精神的崇高信念和信仰之激情，一方面应增强法院的独立化程度，强调法院的司法救济功能，另一方面还需强调法律仪式尤其是司法审判仪式的重要性。法律仪式主要强调的是立法、执法、司法程序的严格性与严谨性，它是公众信仰法律的重要的外在条件。忽视司法的外在表现形式如法官袍服、法庭布置、表达敬畏的辞令等，就会使法律本身无法唤起人们对他的内心激情。严格的法律仪式使法官本人，也使所有其他参与审判过程的人都强迫自己的个性依从于法律程序的要求。于是，法律正义的崇高信念包括公平、正义、客观、一致等都被戏剧化了[7]（P38）。在我国长期以来的司法运作中，并无重视审判活动的仪式化的传统，这对未来法院的继续现代化是不利的。但是，法院运作仪式的增强也不是说到就能做到的。我国自20世纪30年代边区政府时期以来，在司法审判过程中一直倡导走群众路线，要求审判人员走出衙门，与群众打成一片。我们在很长时间里连“法官”这个令人肃然起敬的称谓也弃而不用了。到50年代末期，司法的平民化更是演化为一种不可逆转的趋势。这些做法所引发的难题在何时和何种程度上被现代化的中国法院所克服，是需要我们的信心和耐力的。

（二）未来中国法院制度现代化的立场

1.进一步通过改革、尤其通过以下几个方面的改革，建构比较完整的与国际接轨的独立审判机制。

（1）外部独立的加强。应当明确法官独立的基本含义是法官除法律、事实之外，不应考虑、不应受到任何干预。如果来自人大的个案监督超越了立法机关的固有职能，变成直接或间接代行审判权，那么，它就违背了现代政治制度设立的一般原理-立法只就普通问题做出抽象适用的规则。同样，来自行政机关的干预，同国家机构相分离的设计方针有矛盾，也会因此而影响司法的固有特征-与政治适当间隔以保证中立形象。此外，来自社会的干预一般都是利益干预，且不具备超越法院的地位与权威（在法理与立法上），其介入更是无法无据。

（2）内部独立的加强。应该肯定，中国法院独立不只是整体对外独立，法官还拥有独立于内的权力。但是，长期以来法院内设的党组、审委会、院庭长都以不同形式干预具体案件的审判。目前，审委会定案制度成为法院内部干预具体案件的主要形式，而院庭长不通过分案、文书签发等形式对法院审判给予影响。尽管不少法院对一般案件的审判权力已下放给合议庭或独任庭，但重大疑难案件的审判权力仍由审委会把关。显然，从保障司法独立的角度、从保障现代审判制度顺畅运作的角度出发，都有必要加强内部独立，赋予合议庭以独立审判权力。

（3）独立审判保障机制的确立。法院的人事权、财政权都受到地方各级党政部门的控制。大至整个法院运作经费、福利、工资待遇，小至法官的充当、提拔都由上述部门决策或制约，且这些权力或影响的施加在实践中往往是无机、随意的，法官缺乏长期任职和充足的物资待遇，法院整体运作也不具备强有力的持久且不受外界牵制的支撑条件。所以，尽管立法上给予一定独立，且明确允许的干预甚少，但考虑到种种实际因素，法官作出决策自难避免干扰。所以，应将司法直属中央，将政府决定法院财政改为全国人大决定财政，且人大应提供充足财政经费，以避免因财政问题而受制于各方尤其是政府。法院的人事权也应交由全国人大及其常委会决定，且应明确规定法官任职的终身制、不可撤换制。即或撤换，都应依构成犯罪或身体健康状况为条件，否则应交由专门设立的有法官和各界人士参加的纪律惩戒法院（委员会）依司法性质的程序来决定。

2.法院功能的扩展和干预面的拓宽也是未来中国法院制度变革的一个方向，其表现大致如下：

其一，社会干预的扩大与加深。20年来，随着中国社会的发展与转型，社会关系由典型的“熟人社会”转向“陌生人社会”，矛盾与冲突日益增多，大量的纠纷都需要解决，且在传统纠纷解决体系和社会治理方式趋于失效之际，不少案件涌向法院。这自然意味着法院作用范围的扩大。复杂的社会问题、政治问题都可转化为法律问题，并随时间逐渐降温，经由理性程序使当事人的思维趋于理性化，即使败诉也不至于采取极端行动。司法这一独特的将问题处理“正当化”的作用为其他方式尤其行政方法所不能比拟。所以，将尽可能多的适宜用司法方式处理的纠纷处理权赋予法院，能获得非常积极的效果。“司法最终解决”原则应当成为设计中国纠纷解决体系与社会治理模式的重要准则。法院应成为纠纷解决体系中最为权威、最为主要的机构，相应其他司法机关包括公安、检察机关的体制性地位应予审视与反思。

其二，权力制约功能的真正发挥与切实加强。一方面，已为立法所确立的对行政机关的制约功能要真正发挥，改变目前的行政审判数量甚少的局面。另一方面，法院对地方政权机关的制约功能似应考虑，以保障统一的市场经济体系的孕育与发展。而从政治制度的基本原理考虑，司法对立法活动依据宪法进行审查（当然也可专设宪法法院），可以探讨。

其三，公共政策功能的建立与发挥。在政治领域中，中国法院长期被视做统治集团决策的执行工具，尤其用以巩固统治集团对敌对者的打击。至于内部的权力制约以及决策事宜未被赋予法院。因而法院只是一个重要但地位相对边缘化的机构。然而，从中国社会发展趋势看，既然权力制约都属必要，那么法院在解决各种纠纷时，当遇到立法与行政所未涉及或涉及甚少的事宜，显然不能拒绝审判。相反，基于法律与事实考虑做出自己的判断，应是法院职责。由此，法院事实上可以而且应该通过审判案件包括新类型案件形成判断，参与公共事宜的决策。

关于中国未来的现代化法院功能的拓展，有两点需要特别予以说明：（1）功能扩展的限度。法院的首要目标是哈耶克所说的矫治“抽象秩序”中出现的种类繁多的紊乱[9].在这个意义上似乎可以说中国法院功能的扩展是大有可为的。但是，法院功能的扩展又必须受到很多限制。法律的抽象性决定了规则应当具有普遍适用的特性，这种针对多数人而设立的抽象性规则是现代法院开展司法活动所依凭的。在社会冲突发生之时，法官必须要找到一项本应指导人们在某一特殊性情况下所期待的规则从而做出裁决。虽然在极少数情形下需要法官创造规则来处理一件没有任何既定的法律能够适用的争端，但是法官颁布的规则必须要建立起一项能够适用于无数潜在案件的原则，并且还必须同建立在某一规则系统基础之上的现行行动秩序相一致。在这个意义上，法院之矫治抽象秩序混乱的功能又受到了限制。（2）功能扩展的过程与目的的区分。社会发展的取得需要扩展法院的功能，以实现政府当局所需要的秩序（功利目标）和公众所认同的正义（公正目标）。但是，必须明确，法官在个案中的功能扩张追求与国家整体上的功能扩张追求有所不同，前者是极其有限或者应是不露声色的。法官只想知道人们的行动是否符合既定的规则，虽然其有可能喜欢某一特殊的结果更甚于另一特殊的结果，但他的判决必须要与规则相符，惟其如此，法律规则系统以及由此而来的抽象行动秩序的维持才有可能。在这一点上，我们以往是做得不够的。比如在民事经济审判中，同情弱者的内心信念使许多法官过分关注个案判决所产生的影响，个案处理中的法官个人过多地分担了理应由国家整体上才具有的综观全局的功能扩张角色，这对推进中国法院制度的现代化进程乃至法治的最终生成都是危险的。

3.树立程序意识，明确民主政治就是程序政治，程序具有实体法所不能替代的重要功能与价值，从而建构公正、合理的程序法，明确并追究违反程序的行为，应当成为未来法院制度的方向。在现代社会的法院体系中，任何法官即使道德上无可挑剔，同时具有高度的责任心和超过一般人的知识能力，他也无力完全凭自己的经验、知识和智慧明察秋毫地解决现代社会中的复杂案件，甚至会好心办坏事。在这种情况上，在法院体系中强调司法人员必须根据一系列程序和规则来确定和分配责任。这些程序和规则在一个意义上是对国家司法权力的制约，即防止权力滥用和出现错误，这是现代法治的基本意蕴；在另一个意义上是对法院权力运作的引导和支持，是司法权力正当化和合理化的一个机制和过程。伯尔曼曾经指出，法律不只是一整套规则，它是在进行立法、判决、执法和立约的活生生的人，它是分配权利与义务，并据以解决纷争，创造合作关系的活生生的程序[7]（P38）。所以，必须加强程序法制和程序意识。

4.司法的职业化应当完成。法律推理的独特性应当认可为司法工作不同于其他活动尤其是立法、行政活动的标志。这给现代社会中的法官提出了较高的要求，他必须是富有技巧、能够理解社会政策和掌握亚里士多德意义上的实践理性知识的人。法官应当从规范文本出发却又并不完全受制于文本，其在尊重各种论据的等级顺序的基础上通过能动活动揭示法律各文的语言争议，从而形成一系列司法规则。这样一种案件处理方式，与其说是审理和裁决，不如说是一种调整，即精心设计和及时修正那些为实现法律目的所需要的政策的过程。基于这种司法的技艺性和独特性，无论法官、检察官还是律师、法学家都应当成为具有一体化色彩的职业集团成员，彼此应当交流包括人员交流，相反，没有掌握这种独特技术的人士不能进入这一集团，也不允许担任法官。法律知识与经验应当成为担任法官必不可少的重要条件与标准。惟有如此，司法之品质方能维持，司法形象也才能树立。