公共财政视角下的财政分权制度范文

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《中南财经政法大学学报》2014年第三期

一、我国财政分权体制现状与存在的问题

我国1994年开始建立并延续至今的以分税制为主要内容的财政分权管理体制,提升了中央地方的理财积极性和体现中央适当集中财力的意图等方面取得了显著成效,可以看到通过这一制度设计理顺了中央与地方财权、事权,初步形成了财权与事权相匹配的机制.但同时我们又看到,财税体制改革与行政体制改革未统一配套推进,加之我国地域广阔、各地域经济水平各不相同等原因,导致了我国财税体制改革缺乏系统的配套制度,特别是在2006年免征农业税后,基层财政的实际可用财力进一步减小,导致基层财政运转更加困难,造成各级政府间财权、财力与事权不匹配的问题更加突出,集中表现在:

(一)中央与地方事权与支出责任划分不清晰1．事权划分缺乏明确的法律依据.财政分权理论首先解释了为什么我们需要地方政府?从上面的分析我们可以看到,正因为地方政府在对本地区民众的资源配置方面比中央政府具有更高的效率,所以地方政府的存在有其必要性,地方政府通过自身对信息掌握的优势,能够有的放矢地提供本地区公共资源和服务.以上分析形成了政府职权划分的理论依据.而问题在于,目前我们国家有关地方财政体制的事权划分缺乏明确的法律或法规规定,在内容上,现有的事权划分也是没有明确细致的规定,无论从法律层次还是约束力方面都不高,虽然在宪法中对相关事项进行了规定,但规定的条文仅限于原则性规定,没有实质的可实施性规定[1].这一切导致了事权和财权在中央与地方之间划分的模糊性,降低了资源配置的效率,造成各级政府对事权内容理解模糊,因而导致各级政府间事权交叉或未能安排完整的事权体系等情况.2．事权与支出责任界定不规范,中央与地方事权错配.目前,我国各级政府的事权大体上是这样进行划分的:“主要从两个层级划分,中央政府和地方政府.地方政府主要负责该地区的公共服务,社会政务以及经济发展;中央政府主要承担全国范围政治事务,提供国内公共品以及调节地区与地区间的经济结构.”虽然在条例中进行了这样的规定,但显而易见的是,这样的规定在实际中却表现出很多不明晰的情况.中央拥有绝对的分配权力,但中央往往是不如地方政府更清楚基层情况,虽然对地方规定了各种职责,但中央的绝对权力造就了中央对本身应当承担的事权却不做明确的规定,这样一来就导致下级履行从属上级的过多的事权,下级承担了过多理应由上级承担的财权[2].这就加剧了事权交叉、支出责任划分不清的问题,加剧了县乡财政困难,在一定程度上阻碍了基本公共服务均等化的进程.在目前的地方财政体制中,地方政府(市、县、乡镇)实质上被要求提供大部分公共产品和服务,例如,地方政府提供了应当由中央政府提供的对下岗工人收入保障和事业培训的服务.不仅如此,地方政府还提供了失业救济金,城市低保以及地区性养老金.除此之外,地方政府还承担了自己所要承担的公共服务开支,如基础教育,环境卫生,社会稳定安全等巨大开支.以义务教育为例,2009年地方教育经费总计约12931亿元,其中预算内义务教育事业费达到约5735亿元,而当年中央政府教育经费总额仅为1569亿元.也就是说,地方投入的中小学的财政性拨款以及对贫困学生(处于义务教育阶段)的资助和其他优秀奖学金额,完全超过了中央所投入的经费总额.这也说明了,在这一公共品(义务教育)的支出上,地方政府承担了本应由中央政府承担的责任,而从本质上来说,像义务教育这种能够产生正外部效应且超出了地方管辖的公共品理应由中央政府承担.

(二)地方税体系不健全,地方政府缺乏主体税种从两个层面来看我国目前的分税制财政体制:第一层面为中央与省级政府之间,在这个层面上我国明确地划分两者之间的税收收入分配制度,同时取消了之前的包干式和讨价还价的财政体制.可以看出,在这个层面上可以说建立了一个相对明确和稳定的财政收入分配机制;第二个层面为省级政府及其以下层级政府之间,省级政府会根据实际情况自主决定对下级政府财政收入的分配额,并且在划分时,本级政府侵占下级政府税收收入的情况也较为普遍,造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中.目前在我国现行的税收体系中,中央与地方税的划分极其不合理,主要体现为,中央地方税依据收入高低来划分归属权,而不是按照其税收特点来划分,收入高或潜力大的税种成为中央与地方共享税[3].很明显,这种税收划分体制不符合科学的分税制特点,其必然结果将是地方中央税收体系的不合理,地方财政收入减少的同时中央政府财力增加,进一步削弱了地方政府提供公共物品的能力.1．地方税体系缺乏有效的主体税种.1994年的分税制改革一大不足是,改革后留给地方政府的是一些零散、潜在税收能力较差的税种,没有强劲支撑的主体税种.相反,中央却获得了税额较大的税收收入.随后的改革,又将企业所得税和个人所得税划入了共享税,而应当由地方征收的诸如农牧业税等被取消了,再加上一些其他的零星税种都未开征,地方政府缺少税收收入.划归地方的税种中,除了营业税、企业所得税和个人所得税较为稳定外,其余大都是税源零星、征管难度高的小税种.而且企税和个税在税法中规定为共享税,其由地方政府享受的部分很少,决定了这两个税种也不能成为保证地方财政收入的主体税种.随着增值税的进一步完善以及“营改增”试点的进一步扩围,必然会导致地方主体税种收入减少,同时会对地方财力产生相当程度的冲击.不同于国外税制比较完善的国家,目前我国缺乏一个完备的税收体系,对地方政府而言,其收入规模很小,不能够完全保证地方支出的需要.2．税种划分与税制结构不合理.就现有状况来看,我国现行的税收结构也是不合理的,再加上近年来“营改增”的实施,地方政府的税收收入增长空间极为有限.地方政府独享的是一些规模不大,收入来源少且不稳定的小税种,即使有收入效应强大税种,如企业所得税和个人所得税,也是由地方跟中央政府共享的.一些看似是地方税的税种,其实质仍属于共享税,如营业税、城建税、企业所得税、资源税等.3．地方缺乏税收立法权.我国的税收制度与国外相比还有一个缺陷,即我国所有税种的立法权都归于中央政府,地方政府无立法权.除立法权外,中央决定和颁布几乎所有地方政府税收的法律制定权、减免权、解释权等等.而地方只具备极为有限的税收权力,比如一些具体征收办法和补充措施等,这在一定意义上减弱了地方政府进行税收管理的主动性[4].

(三)政府间财政层级过多我国是地方政府层级最多的国家.目前我们国家有五级财政体制,由底层到高层分别为:乡(民族乡、镇)、县(自治县、县级市)、市(地区、自治州)、省(自治区、直辖市)、中央.这样就形成了四级财政关系.层级的过于复杂,导致我们国家政府各层级间职责划分混乱,相互间职权重复的情况很多.职权的不明确,势必造成各级政府不能够明确各自的职责所在,同时也会给地方政府间税收收入的准确划分带来不便.一是政府事权界定容易产生重复,形成一级预算双重乃至多重领导,层层向上集中、层层对下截流,降低了效率.二是各级政府之间职责和权限划分不清,上级政府越位行事,职责转嫁,侵蚀了下级政府的权限,各级政府的职责范围仍旧不明晰,导致各级政府之间的责任权难以明确化.比如教育经费的支出责任逐级划分,越往基层可支配财力越薄弱,教育支出的负担比例越重;三是过多的行政层级,一方面不利于政府职能的改变、事权的有效界定;另一方面使得行政管理费用过高.四是由于过多地政府层级在各级政府之间形成委托—关系.根据委托理论,的层次越多,成本越高,并且会加剧信息的失真和不对称.容易产生道德风险,在上级政府对下级政府监督松懈的情况下,下级政府就可能通过隐瞒地方财政收入或夸大财政支出的方法,使中央财政减免上缴和递增补助.并且,由于制度的软化,规则在各级政府之间的博弈之中不断被修改,造成了不稳定的制度环境,经济效率不断下降.五是造成基层财政的困难.1994的分税制改革过渡色彩浓重,合理化程度和规范性都不高.近些年来中央政府的财政收入稳步提高,但省以下地方各级政府间存在着许多复杂的收入“共享”与“讨价还价”;有些地区依旧实现之前的包干制税收体制;企业所得税改革后,其税收收入的分享依旧按照企业的行政归属来划分.地方财政不足问题更加严重,很难保证基础教育、农村公共卫生建设的完善[5].

(四)转移支付制度不完善改革开放以来,我们国家的经济水平得到了快速的发展,但伴随着经济发展的快速增长,随之也产生了诸多问题,其中最突出的是各地区经济发展水平不平衡.而目前阶段来说,想要保证各地区财力均等化,协调好各地区间的公共财力水平的有效方法即政府间的转移支付.当前我国转移支付制度,其支付标准是相对比较公开透明科学的,其转移手段主要为一般性转移支付,同时以专项转移支付以及税收返还作为辅助和补充手段.经过多年来的发展,转移支付手段虽然日渐成熟,但也存在了诸多问题,难以保证地方政府特别是基层政府“财力与事权匹配”,下面从四个方面来阐明其问题所在:1．一般转移支付.一般性转移支付是我国转移支付的首要手段,在过去几年的发展中,一般性转移支付的增长速度快于转移支付总额的增速.直至2011年底,一般转移支付数额占整个转移支付体系的45􀆰8％.但是转移支付虽然增长了,但却不能满足基层的财政保障,部分基层政府收支矛盾突出,对于提升当前各地公共服务的均等化水平的作业仍有待增强.2．专项转移支付.专项转移支付主要存在以下两个问题:一是对支付对象标准缺乏科学的标准.专项转移支付应当涉及一些需要鼓励或扶持的行业,确保与一般性转移支付在科目上不要有太多的重复.但就目前的状况来看专项转移涉及各行各业,没有明确标准;二是专项资金使用效率低下.专项转移支付与一般性转移支付在总量上基本持平,2011年达16566亿元,占中央转移支付总额的41􀆰4％.但对该笔资金的使用缺乏严格的制度保证,导致专款他用、滥用,资金使用不公开透明等情况屡屡发生,影响地方政府对转移财力的统筹使用.3．税收返还.税收返还制度有违公平,已不再具备其存在的合理性,应当取消.税收返还的制度背景是为了当初能够顺利实行分税制而提出的.而就目前的情况来看,税收返还制度的存在将拉大地区间的贫富差距,因为税收高的地区,其所获得的税收返还也必然会多,而往往高税收地区又是经济发达地区.这样就违背了政府转移支付的初衷.4．法制不健全.转移支付相关法律制度不健全.目前,我们国家还没有一部完整的有关转移支付的法律,并对转移支付的原则、程序、分配方法和标准作出具体要求,立法上的缺失降低了转移支付运作的规范性和科学性.

二、完善我国财政分权体制的原则

从上面的分析我们看到,我国财政分权体制主要存在两方面的问题,即中央与地方事权与财权划分不清以及分税制财政体制与转移支付手段不够完善.而解决以上两个问题,就需要充分发挥财政体制的激励相容与约束作用,通过完善我国的财政分权体制来使得公共资源在各级政府间得到有效的配置.那么如何才能正确地完善和深化我国分级财政管理体制改革呢?笔者提出以下三点原则:

(一)事权与财权相对称原则即按照“公共职责决定公共权限与公共财力”的逻辑关系,进一步协调好各级政府间的财政税收预算体制的内容.主要从三个方面来完善,首先,需按照市场经济内在需求,明确政府职责,其次,按照公共职责收益范围及各级政府效率来划分各级政府职责,最后,应当根据各级政府职责的任务量,合理分配财力.具体来说,政府的存在是为了弥补市场的不足,所以首先应当了解市场缺陷,然后有的放矢地赋予政府相应的公共职权.但由于各级各地区政府对本级本地区居民的了解程度是有差异的,为了更好地发挥各级政府效率,应当明晰各级政府应当承担的公共职能.最后再给各级政府划分合理的财权.

(二)分税制制度的持续性原则一项制度能否产生深远的影响,关键在于这项制度安排是否持续稳定.而我国分税制实施以来,因缺乏完善独立的法律体系,中央政府调整税权,减免税种的随意性变加大,从而不能够充分调动起地方公共理财的主动性和积极性.从国外的税制管理来看,都有一套完善的法律体系来确保中央与地方税收的稳定性与独立性,因而我国有必要进一步完善现有税收法律体系.

(三)转移支付制度的透明合理和相对稳定性原则转移支付是否有效,最关键在于资金是否真正落到实处.因为缺乏一个公开透明的转移支付披露制度,导致各级政府在资金使用过程中,产生诸多不合理的私用他用现象.同时在转移支付结构方面,专项资金因很难确立统一标准,应当逐步降低,同时提升一般性转移支付比例,确保资金使用的公正公平.

三、完善我国财政分权体制的政策建议

2012年«政府工作报告»提出:“要推进财税体制改革,理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系,更好地调动中央和地方两个积极性”,其中财权、事权和财力的关系是中央与地方政府关系中最为重要的因素.完善我国财政分权体制,需要系统地设计行政体制与税收体制改革,兼顾两者,统筹推进.具体要从下面的五个方面来落实:

(一)合理界定各级政府的事权,进一步明确各级政府的公共支出责任何为合理的事权?在评判各级政府事权之前,我们首先要了解市场的功能,政府做到只有当市场不能解决,需要通过公共服务才能解决时才介入,否则应当由市场自己解决.此外,我们对事权种类进行划分,对其合理的划分能够帮助我们建立公平有效的事权分配制度.本文从地域范围对事权进行划分:第一类其受益范围为全国性的公共产品,如社会公共保障,义务教育等等;第二类为受益范围仅限地区内的公共产品,如地区性的植被病虫预防,地区性的疾病防治等等;第三类为前两者的交叉组合,即不能完全划分为全国性或地区性的公共品.如大型水利、交通、电网项目等等.对公共品种类划分后,我们能够很清晰地看到,对于第一类公共品,其事权应当主要由中央政府承担;第二类公共品,应当主要由地方政府承担,而最后一类应该由中央和省级政府共同负责.而对于一些市级,乡镇社区一级的公共服务,如社区服务等,其事权应当由省级划分给下级政府.通过这样的事权划分制度,能够规范地分配给不同层级政府准确的事权.

(二)简化政府和财政的管理级次目前我们国家的行政体制层级过多,而行政体制层级的过于复杂将直接阻碍财政体制的合理构建.所以为了保证我国财政体制改革的顺利进行,应当同时配套以合理的行政体制改革.其中首先要做的是,应当缩减我国的行政层级,这样做有两大好处,首先降低了行政成本,减弱了个政府层级间的隔阂,在此基础之上,可以看到,能够极大地提升政府的行政效率.以此为政府提供低成本高效率的公共服务奠定了基础.2009年6月我国给出了“省直管县”改革的具体时间规划,规划指出除民族自治区外在全国推进此项改革,总体目标在2012年底前完成.现阶段应当按照三级的基本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则[6],探索科学的行政区域范围,务必要确保找到一条稳步推进该规划的有效方式,逐步形成市县、省以及中央的三级体制,让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用.主要体现在以下两个方面:一方面,面对落后地区基层存在的财力不足问题,省级政府应当解决财力不足的问题;另一方面,要促进省内公平化基本公共服务.省级政府要重点把注意力集中在增强公共服务能力上,要在全面考虑本地居民、环境因素、经济水平等因素下,加大教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域的投入.

(三)建立和健全合理、制度化的财政转移支付制度体系第一,稳步撤销税收返还制度.第二,构建更加合理的一般性转移支付.第三,建立规范化的专项转移支付标准[7].下面分别对以上三点内容作详细阐述.一是改革开放以来,我国经济水平得到不断提升,当初刚实行分税制时面对的诸多阻力因素,目前正逐渐消失.所以现在阶段应当推出相应过渡政策,逐步取消税收返还,构建公平的转移支付体系.二是通过两个步骤来构建合理的一般性转移支付.首先需要将现有的15项支付内容合整为1项.在此基础之上,需要有科学的资金分配方式,这要求一定的统计调查,核算出准确的一般性转移支付规模和数量,提高资金的利用效率.最后要体现出一般性转移支付的均衡财力作用,即加大对贫困以及少数民族地区的支付力度,建立县级基本财政保障机制,努力提高基层政府提供公共服务的保障能力.三是一方面建立明确的规章制度,规范各级政府主管的责任,让各级政府明确自身的职责所在.另一方面要逐步加强对专项转移支付资金的绩效审计力度,重点关注专项资金在使用过程中的经济性、效率性,确保资金使用效益最大化.做到以上三点,能够有效地提高公共资源的利用效率,推动地区间公平均衡协调的发展,为构建更加有效合理的转移支付制度打下坚实的基础.

(四)健全地方税收体系我国的财政与税收情况与西方国家有所不同,我国是以流转税为主体,且税源分布不平衡,地方税收体系也刚开始形成,因此,不可照搬西方国家的做法[8],而应按照适当集中、合理分权的原则,中央政府应逐步下放给地方政府税收管理权限,下放权限应当具备以下原则,下放给地方政府的税种管理权限应当不影响整个宏观经济的发展,不应当影响地区外经济的发展,不应当影响中央税收基础等等;中央只负责集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权以及税目税率调整权等[9],同时将财产行为类税收作为地方税体系得重要组成部分,进一步增强地方尤其是中西部地区自主安排使用收入的权力,增强地方政府增强财政资金管理的积极性,保证地方财政收入的稳定性和可持续性.

(五)启动地方政府发债机制,扩大地方政府自行发债试点范围十八大提出的城镇化发展目标的实现对公共财政制度体系提出了更高的要求,在政府间责任划分、公共服务供给等方面对公共财政提出了新的挑战,需要进一步增强地方政府拥有的财力,而发行地方政府债券是增加政府财政收入的规范化、市场化的渠道[10],也是未来我国地方政府融资机制的发展方向.通过发行地方债券能够有效增加地方财政可支配资金总量,从而有效增强其提供基本公共服务的能力.建议在上海、浙江、广东、深圳四地启动地方政府自行发债试点的基础上,继续扩大试点范围,将其他财政实力较强的省市纳入进来,同时在«预算法»中明确规定,在地方政府遵照“量入为出”原则的前提下,允许其自行发行地方债,有效缓解当前地方政府的财政困难.

作者：曹朴单位：中央财经大学财政学院