预防旱涝灾害的法制研究范文

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人类必须建立对自然的新认识，树立新的价值观。人类要善待和尊重自然，尊重地球上的一切生命物种，尊重自然生态的和谐稳定，人类应该过一种有利于环境保护和生态平衡的生活，应该遵循公正补偿、分配公正、比例性原则、最小伤害原则。就水资源而言，以前人们认为水是用之不尽，取之不竭的，现在我们必须转变认识，在解决洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化三大问题时，要注意综合治理、统一管理，实现水资源的可持续发展。有学者曾提出转变对水资源的认识：从防止水对人类的侵害转变为在防止水对人类侵害的同时，要特别注意防止人类对水的侵害；从重点对水资源进行开发、利用、治理，转变为在对水资源开发、利用、治理的同时，特别强调对水资源的配置、节约和保护；在农业用水方面，从灌溉土地转变为浇灌作物，积极发展有压灌溉，实施高效用水；水资源是一种自然之物，要使水成为一种商品；注重对水资源的统一配置、统一调度、统一管理。

一、我国旱涝灾害的现状

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，尤其是旱涝灾害破坏严重。一是洪涝灾害是我国千百年来的心腹大患。二是旱灾司空见惯，损失惨重。我国西、北部常年干旱少雨，严重缺水，黄河是晴雨表。自1972年黄河出现断流，其后断流时间不断延长。我国最大的内陆河新疆塔里木河主河道已缩短300公里。更令人担忧的是，这些水旱灾害时而并存，时而交替发生，并日趋严重。2012年，我国南方地区出现两次强降水过程，甘肃等北方局部地区遭受了强降雨袭击，福建闽江、江西赣江、抚河、修水等30余条河流发生了超警洪水。暴雨洪水造成福建、江西、甘肃等10省（区、市）519万人受灾，直接经济损失43亿元。今年以来，全国洪涝灾害损失总体偏重，主要统计指标除倒塌房屋偏少近6成外，其余受灾指标较2000年以来同期值偏多2—8成。

二、我国在抗旱防涝法制方面存在的问题

我国在抗旱防涝法制方面，已经取得了一定的成绩，但是也存在一些问题。农业旱涝作为一种自然灾害，从灾害学角度分析，应以防灾、减灾和救灾为主；从灾害的成因分析，应加强对水资源的管理，制定节水等法律。

（一）应对干旱的法律以行政法规为主，缺少法律层面的防灾减灾法国务院于2009年制定的《中华人民共和国抗旱条例》，是专门应对干旱的法规，规定了旱灾的预防、抗旱救灾、灾后恢复和法律责任，较系统地规定了完善的防灾减灾和救灾措施，但它是一部部门规章，法律效力较低，其他法律如《水法》、《水污染法》、《森林法》、《水土保持法》、《气象法》等只是原则性地规定了一些防治干旱的内容，不具有可操作性，实施较困难。

（二）从立法的内容看，救灾法律多于防灾法律，重事后救济，轻灾前预防应对干旱灾害重在预防，然而我国的大部分法律重在灾害发生后的救济，对灾前预防的规定较少，例如《自然灾害救助条例》、《国家自然灾害救助应急预案》、《军队参加抢险救灾条例》、《人工影响天气管理条例》等法律制度都是注重灾后的救济，轻视灾前的预防。

（三）救灾主体单一，以政府为主导，使政府往往不堪重负我国的救灾主体单一，且以政府为主导。这样使得民众在面对自然灾害时只是被动接受方，人们事事等政府，事事依赖政府。政府努力到什么程度，危机就处理到什么程度，在这种情况下，政府往往不堪重负。比如在《中华人民共和国抗旱条例》中规定：国家防汛抗旱总指挥部负责组织、领导全国的抗旱工作。国务院水行政主管部门负责全国抗旱的指导、监督、管理工作，承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作。国家防汛抗旱总指挥部的其他成员单位按照各自职责，负责有关抗旱工作，都是以政府为主导的防灾救灾。灾情出现后，政府成立临时指挥部或办公室，通过行政手段调动各方面资源，全社会动员，搞人海战术，尽管这种方式收效快、效益高，但是背后付出的代价是巨大的。

（四）灾后救济以政府拨款为主，没有充分发挥市场的作用不管是在《农业法》还是在《自然灾害救助条例》中都规定了对农业灾害的救济制度，都是由政府拨款进行救济。农业灾害对农村的损害很大，如果处理不当将严重危害我国的社会稳定，因此有进行救助的必要。我国是社会主义市场经济，应该充分发挥市场的作用，建立农业保险制度,灾后救济不应包揽在政府身上，要鼓励企业和个人提高风险意识，利用社会化的安全措施进行自我保护，鼓励社会更多地采取商业化、市场化的避险措施。

（五）农业旱涝法制体系过于分散，实施涉及多个部门，协调困难我国《农业法》的实施主要是农业行政主管部门，《水法》的实施主要是水利行政部门，《水污染防治法》的实施主要是环保部门，《气象法》的实施主要是气象部门，《自然灾害救助条例》的实施主要是民政部门。从实施主体看较为混乱，部门利益纷争，难以统一协调，没有统一、权威的协调机构。要有效应对干旱灾害，需要在防灾减灾救灾系统下进行统一的指挥调度和治理。

三、生态文明视野下旱涝法制的构建

（一）在防灾减灾层面，制定《防灾减灾法》在防灾减灾层面，应当制定一部《防灾减灾法》，目的在于建立一个完备的、和谐有序的防灾减灾法律体系，在《防灾减灾法》的指导下,各种防灾减灾法律法规走向高度的逻辑一致与体系和谐。可以说，《防灾减灾法》的确立对保障人民群众的生命、财产有特别重大的现实意义。制定《防灾减灾法》，是实现依法治国方略的需要，是尽快恢复灾区正常生活与生产的需要，是进一步提高全社会防灾减灾能力的需要。

（二）在救灾层面，制定《农业保险法》目前我国没有专门的《农业保险法》，在《农业法》中也只是规定了农业保险的自愿投保和多主体经营原则，没有更加细致的规定，在《保险法》中只是提出“农业保险由法律、行政法规另行规定”。而在国外，如日本有《农业灾害补偿法》、美国有《联邦农作物保险法》等专门的农业保险法。我国农业人口占全国人口的一半以上，农业自然灾害每年都对我国造成巨大的经济损失，我国急需制定一部《农业保险法》来规范农业保险市场，切实维护农民的利益，把党中央连续九年的中央一号文件关注“三农”的精神落到实处。在进行农业保险立法时，应从国家层面制订《农业保险法》，加强对农业的保障，减少自然灾害对农民造成的损失，实现农业风险的社会化，以保障农民利益的最大化。国务院的《农业保险条例（征求意见稿）》在一些内容上有许多的亮点，在我国制定《农业保险法》时可以借鉴。

（三）设立国家旱灾理事会和国家干旱预防办公室，协调各种法律法规的执行目前我国负责抗旱的机构是国家防汛抗旱总指挥部，根据国务院2008年机构改革方案，国家防汛抗旱总指挥部具体工作由水利部承担。按照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国抗旱条例》和国务院“三定方案”的规定，国家防汛抗旱总指挥部在国务院领导下，负责领导组织全国的防汛抗旱工作。总指挥一般是由国务院副总理担任，副总指挥由水利部部长担任。根据2008年国务院办公厅关于《水利部主要职责内设机构和人员编制规定》，设置国家防汛抗旱总指挥部办公室，主要职责是组织、协调、指导、监督全国防汛抗旱等工作，名为国家防汛抗旱指挥部，实际上的任务都交由水利部去完成。设立了抗旱一处和抗旱二处，负责全国的抗旱工作。把抗旱工作分为南北两个区域进行管理，这样不利于全国的统一管理和协调水资源的调度。我国应借鉴美国的做法，成立国家旱灾委员会和国家干旱预防办公室，作为常设机构。委员会设在国务院内,成员包括水利部部长、国防部部长、农业部部长等相关部门的行政首长在内的委员会。干旱预防办公室直接对委员会，主要职责是对委员会实施本法提供援助,委员会由国务院常务会议选举产生。

总而言之，把法律体系看作一个系统，就应将应对旱涝灾害贯穿在立法、执法和司法的过程中。在立法方面，为了有效地应对灾害造成的损失，我国进行了大量的针对农业旱涝的立法。例如，为了合理弥补农民遭受的损失，国务院法制办公布了《农业保险条例（征求意见稿）》，这意味着我国农业保险立法迈出关键步伐，政策性农业保险难题有望破解，旱涝造成的损失分担会更公正公平。在执法方面，负有行政职责的执法人员，应认真负责地执行法律规定的义务，预防灾害的发生。例如，工作人员认真落实班坝责任制，加大巡堤查水力度，密切注视河堤雨情、水情、工情变化，积极做好各项防御洪水的准备，同时进一步加强对雨季堤防工程的管理，切实做好雨前防范，雨中顺水、排水和雨后及时巡查修复等工作。在司法方面，在旱涝灾害地区的灾民案件上，应以减免诉讼费用为主，照顾好灾区人们的生活生产。

作者：李坤辉韩文政单位：山东师范大学法学院