地方蓝色经济区法制探索范文

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1长三角经济区法制制度建设的管理模式

通过近几年的实践和探索，目前长三角的法制制度建设主要有以下两种：行政契约制度和磋商沟通制度。行政契约制度的缔结主体，是长三角地区的行政机关，即省、市人民政府或职能部门，是一种对等性行政契约；缔结形式是行政首长联席会议，包括长三角16个市的市长联席会议、经协委（办）主任联席会议和职能部门行政首长联席会议。长三角的行政契约包括两个层次：长三角16个市人民政府之间的行政契约和江浙沪两省一市及16个市有关职能部门之间的行政契约，具体形式表现为“宣言”、意见（向）书或“协议”，如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《关于以筹办“世博会”为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见》等。长三角行政协议在内容上充分体现了求同存异和互信互让，只载明近期能够实现的一体化事项所达成的共识，往往是一种努力的方向和所需要采取的措施。行政契约制度以尊重各方意愿为前提而达成共识，对长三角经济的一体化和法制的协调起到了很好的作用，已成为其他区域法制协调的榜样。长三角地区的磋商沟通机制是指江、浙、沪两省一市常务副省（市）长之间直接进行磋商和对话从而达成共识的法制协调机制。2001年5月，这一机制在杭州得到启动，会议专门探讨了在产业转移、结构调整和区域性基础设施建设等方面的合作；2002年4月，第二次磋商会议又在江苏扬州召开，江浙沪两省一市的常务副省（市）长之间的磋商沟通机制初步形成。这是长三角地区最高级别的法制协调机制。长三角地区的沟通制度是指各地区国家机关之间互通信息，各成员方基于经济一体化的共同目的，自觉、积极地实现联动或采取一致措施的法律协调机制。除了上述两种模式以外，最近还出现了中央国家机关直接协调长三角经济发展的实例，即交通部牵头制定了《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》。该纲要打破了区域、体制、行业界限，进行跨省市的资源整合，强调与周边地区的衔接；公路水路协调，同时综合考虑航空、铁路网络体系；注重提升服务水平和现代化管理。

2加强政府法制制度建设，充分发挥政府

在蓝色经济区发展中的协调作用山东半岛蓝色经济区是一个跨行政的经济区，其主体区包括山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣、沾化两个沿海县所属陆域，山东省其他地区作为规划联动区。山东半岛蓝色经济区内地区经济发展不平衡仍是制约蓝色经济区健康持续发展的重要问题。尤其是青岛、烟台、威海沿海发达地区与沂源、沂蒙山区等内陆地区在社会经济发展和人民生活水平方面都存在一定的差距。为了保障山东半岛蓝色经济区的协调发展，政府必须基于市场机制原则，在保证市场积极功能充分发挥的前提下，应用法律手段和经济手段干预区域的经济活动，力求在各方的利益互动中，实现平等、合作、共赢，坚决杜绝依靠行政能力侵占其他地区的利益来满足本地区的需要；引导蓝色经济区内各级政府通过座谈、协商和讨论，达成一致意见后，以区域协定的形式作为各利益主体共同遵守的行为准则。

2．1加强政府法制建设，用法制制度保障经济区的经济发展

首先，需要依法规范政府的决策。建立一个良好的法制机制，并赋予法律责任制度，保证政府决策和规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性。各级政府在各项工作中，要变人治为法治，改变过去行政长官意志色彩明显的状态，逐步将各项工作纳入法制化轨道，做到依法行政。其次，主动接受监督。加强对政府的监督，真正做到主动、及时地将行政运行过程和结果公开透明，让社会和公众真正获得知情权、参与权、监督权和评议权等权利。最后，加强政府运转机制的创新。政府必须在法律规范的前提下，以转变政府职能、提高行政效率为重点，加快运转机制创新，使政府的职能更加适应于公众的需求，及时回应公众的需求，真正做到依法办公，为公众服务。

2．2充分发挥政府的协调功能，实现蓝色经济区经济的互补和共赢

建立山东半岛蓝色经济区，要充分发挥市场机制，但政府的宏观调控至关重要。国外现代市场经济的发展经验，也充分证明政府的协调干预是非常重要的因素。例如，“二战”后的日本，为了促进北海道地区的发展，于1950年制定了《北海道开发法》，并于1956年正式成立北海道开发金融公库，翌年又制定了《东北地区开发促进法》《东北开发株式会社法》和《北海道东北开发公库法》，以推进东北地区的发展。美国为了促进田纳西河流域的发展，1933年通过了《麻梭浅滩和田纳西流域发展法》，并同时建立“田纳西流域管理局”，专职负责该区的综合开发；为了解决经济区域各个利益主体相关者在合作过程中的利益冲突，各州政府之间还签订了具有约束力的双边或多边法律协定或行政协定［1］。此外，基于山东半岛蓝色经济区的发展优势和特点，政府还肩负着协调海陆关系的重任，尤其是要建立和完善海洋法制体系。要围绕加快海洋开发，强化海洋管理，促进海洋保护的目标，推进相关海洋管理立法工作，加大海洋执法力度，构建适合山东蓝色经济区开发需要的海洋法制环境，提高依法治海水平。尤其要重点推进法规空白领域的地方性立法工作，加强配套制度、配套措施、实施细则和工作规程等制度的制定与检查落实。完善海域管理和海洋保护、港口管理、渔业管理、海岸带管理、海洋灾害防治、海岛开发与保护等法规体系建设，形成更加完备的海洋综合管理法律制度，实现依法治海，把海洋资源开发和管理活动真正纳入法制化轨道。按照国家海洋相关法律法规规定，加快研究制订或修订完善《山东省海岸带管理办法》《山东省岸线、滩涂开发利用管理规定》《山东省海域使用管理办法》《山东省海洋环境保护办法》《山东省无居民海岛保护与利用规定》及《山东省海洋预报和海洋灾害预警报管理办法》等相关海洋管理法规，形成一套完善的地方涉海管理法律法规体系，以指导各级地方政府的海洋管理。

3构建蓝色经济区法制协调机制

国内外实践证明，任何经济区域的构建都离不开法律法规及相关政策的导向和保障。就具体实施层面上讲，包括立法、执法和司法三者的互动协调，即在维护国家法制统一的原则下，通过政府合作、统一规则实现法治协作。

3．1立法协调机制

山东半岛蓝色经济区立法属于区域立法，虽然本质上属于地方立法的范畴，与一般的地方立法不同的是，其立法主体具有复合性且更强调合作与协调。基于海陆统筹原则进行立法，充分调动各城市的积极性和主动性，为蓝色经济区的深入发展提供法制保障。立法保障应该通过区域协调性立法实现“交通同网、市场同体、环境同治、产业联动、信息共享”的蓝色经济区新局面。

（1）重视地方立法合作中的公众参与，调动区域内各方主体的积极性。“一般而言，立法过程中公众参与具有两个基本特点：其一是自愿性，无论是以何种形式，公众都是在自愿的基础上积极主动参与的；其二是选择性，公众可以选择不同的对象参与，也可以选择不同的形式与途径参与”［2］。建设蓝色经济区，应重视区域内不同的社会主体，无论是国家机关、社会组织还是普通的民众，只要蓝色经济区的建设与发展涉及其利益或兴趣，那么都可以通过座谈会、论证会、听证会等形式表达自己的利益诉求，或者陈述自己的见解与建议。

（2）构建和完善区域立法协调机制。“这些协调机制既可以是有关立法主体设计或构建的，也可以是在区域立法实践过程中所形成的非正式的惯例或制度”。具体而言，可以通过以下形式：①针对区域立法活动本身，进行的过程性协调机制。它又包括主体性的协调机制，如成立常设立法协调机构，从体制上保证各自行政区的局部利益完全服从于经济区的整体经济和法制利益；建立立法协调会议制度，定期召开联席会议机制，沟通信息，经过平等协商，表决形成协调立法的决议，再由各市的立法机关按照各自的立法权限、立法程序制定、修改、完善或废止与蓝色经济区相冲突的法律条款；通过区域立法论证机制进行内容性协调；建立共同委托起草机制进行程序性协调等。②通过立法信息交流制度，进行体系性协调机制。具体而言，就是区域性法律文件同宪法、法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章之间的协调。各市的立法机关应向蓝色经济区的立法委员会进行备案，及时向其通报各自的立法信息，并允许其他各市立法机关进行查阅、建议。③现实性协调机制，此类机制主要是协调区域立法同区域发展的现实需要。它又包括法律修改、立法解释和法律评估等具体的机制。

3．2执法协调机制

执法保障应该建立核心区联动执法机制，包括建立行政执法联动工作领导小组、建立定期召开的行政执法联席会议制度及建立行政执法信息共享机制，尤其应重点关注知识产权、劳动、海洋科技和环境保护等方面的执法。

（1）缔结行政合同，确立执法协调框架。执法协调是由蓝色经济区各行政市的人民政府或其职能部门，缔结需要协调事项的法律行政合同。缔结有关行政主体权限范围内需要协调的执法事项等问题，不能违反所有法律，不能违背社会公共利益。公开并及时通报执法信息，促进执法协调。执法机关在执法中遇到涉及与蓝色经济区其他地域密切相关的事项时，在不泄露国家机密、商业秘密和个人隐私的前提下，公开执法信息、及时向外地有关执法机构通报执法信息，增强执法的透明度，规范行政行为，提高执法水平［3］。

（2）建立和完善海洋执法协调体系，创新协调机制。按照统一部署，一体化管理的要求，将隶属于沿海各级海洋与渔业行政主管部门的海洋监察、渔政管理、渔港监督等行政执法机构合并，组建综合的海洋执法机构，形成统一的综合执法体制。明确海洋、港航、环保等涉海主管部门的权责范围，严格按照相关法律法规规定，理顺各涉海管理部门间的职责关系，并建立有效的合作与协调机制，组建共同执法队伍，形成海洋执法合力，定期组织开展海上联合执法，维护海上安全和海洋生产、海洋交通、海域使用管理的良好秩序。同时，还要加强军地共建，维护海防安全。

3．3司法协调机制

司法保障应妥善审理经济、涉外海商事、海洋科技、环境保护和海洋旅游等案件，增强司法服务的主动性，建立审理服务新机制，为蓝色经济区建设创造良好的司法环境。

（1）加强司法协作。由蓝色经济区各市的中级人民法院共同制定指导性的、在蓝色经济区内各法院相互间进行司法协助的可操作的规则，下发给本辖区内的各级法院参照执行，并加强监督。

（2）推进司法改革。在改革和完善审判和执行机制、审判组织与审判机构、司法审判与司法政务管理、人事制度、法院监督制度、法院体制等方面，应研究和把握司法客观规律，结合蓝色经济区城市群法制协调的实际需要，积极探索可行的改革途径，积累经验，推进司法改革。同时建立海上执法协调机制、海上执法信息通报和案件移交制度，开展海上联合执法行动，提高对海上综合案件的处置能力。

作者：王景通单位：中南财经政法大学法学院