行政法的生命价值范文

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一、基本理论介绍

平衡论学派创立于我国90年代初期，90年代中后期开始在行政法学界占据主导地位。平衡论由北京大学罗豪才教授倡导并不断使之完善。平衡论着眼于公民权利与行政权力这一宪政或行政法的基本矛盾，相比管理论是一种进步。平衡论学派主张行政法是平衡行政主体与相对人的权利义务关系，兼顾公共利益和个人利益，既要保障行政权不侵犯公民个人权利，又要保障行政主体顺利管理社会这一目的的实现。实现从权力与权利的分配到司法救济的“动态平衡”。但是平衡是法律的基本社会功能，因为，法律就是社会各种利益的平衡器，就这个意义而言，平衡很难说是行政法的基本功能，至少不是行政法特有的功能。应该说，平衡论中既要保障公民权利又要保障行政权的顺利实施这一目的是完全正确的。但是问题是，行政法作为协调政府权力与个人利益的法律到处充满了公权力与私权利的激烈碰撞。

而且，公权力的背后是一套国家暴力机关，私权利的背后是一套法律文本，行政主体与行政相对人是处于管理与服从的地位。这二者平衡从何说起呢？我认为，只有坚持控权论才能做到这种平衡，才能实现平衡论的目的。控权论是由权力的本质属性决定的，权力意味在一种社会关系哪怕是遇到反对也能贯彻自己意念的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。同时权力还具有扩张的本性。平衡论恰恰就是漠视了行政权的本质属性，这种模式是由于对权力认识的无知、对历史缺乏反思和对现实生活中私权利不断受到行政机关强暴的视而不见造成的。坚持平衡论只会重新走向实质上的管理论。这当然对我国行政法学的是极为不利的，也是极不负责任的。从另一个方面来说，“现代社会中的行政体系都有明显的层级性，此层级性的行政体制被不少学者称为科层制”“现代社会中，科层制与社会的分离状态却是明显的，主要表现是科层的利益与社会利益不一致。……科层的各个层次之间的联系比科层整体与社会之间的联系还要密切。……服从科层的独立利益、独立意志比服从社会的独立意志还重要”。现代科层制容易形成行政体系的利益集团。且在现代科层之中，作出决策的主题是与社会事态最远的主体，而离社会事态最近、了解社会事态状况的主题却没有决策权”。而控权论的贯彻则可能会改变行政体系的内部结构和其内部的权力摩擦而提高行政效率。

二、我们为什么需要控权论及中国现状

我坚持控权论并不是因为它源于西方，而是它源于人性的反思和对权力的警惕。我们不仅需要在行政法的内容上限制行政机关的权力，而且在司法审查上能够限制行政权的扩张及滥用。而行政权控制的难处就在于普通的政治国家的强大而市民社会的弱小，我们的情况更为危险。

（一）行政自由裁量权难以控制。在二战以前，“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。在当时，行政机关的权力是极其弱小的，行政机关是没有什么自由裁量权的。“行政机关决定的给予私人的制裁，必须得到立法机关的授权，授权的方式是控制行政行为的规则”。司法机关的作用就是确保行政机关没有超越或歪曲这些授权。二战后，罗斯福改变了原来自由放任的经济政策开始推行新经济政策，国会通过一系列带有概括性很强的法案授予行政机关许多权力，行政权开始全面管制工业企业。福利国家也使现代国家“把制定旨在促使人民可以作为自己的权利来要求这种付给的方针政策，自觉当作国家的使命。……今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，在行政活动领域越来越占了更大的地位”。……再经一、二次大战，福利国家、保护国家、助民行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论渐被介绍，行政职能遂呈几何级数之增繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求日益迫切……”立法机关面对如此众多的事也无能为力，只能通过概括性条款授权给行政机关根据具体情况自由裁量。行政自由的裁量权在我们国家泛滥成灾。立法上的概括性和不可操作性倒为行政机关留下较大的解释空间。司法机关只能审查行政机关的具体行政行为的合法性，对其合理性一般是不进行审查的，除非行政机关的具体行政行为将会导致极为不公正的后果。而且，我国司法目前的地位及状况，也没有对行政机关的权力进行控制的欲望，这点一上与西方国家相去甚远。

（二）行政立法权的复兴。立法权属于由人民产生的议会，行政立法权缺乏应有的合理性。“针对私人行为的强制性控制必须由立法机关予以授权，并且，根据禁止授予立法权原理，立法机关必须颁布规则、标准、目标或某个‘可理解的规则’以指导行政权力的行使”。但是立法机关面对现代社会越来越专业、越来越繁荣且多变的社会感到力不从心。混乱的社会秩序和产权界定还等着一部部法律的出台。行政机关正好弥补了立法机关的无能，行政立法的灵活性及行政机关庞大的网络机构也为适应多变的社会进行立法而不断深入的调查。但是行政机关毕竟不是民选的议会。人们担心大量的行政立法使行政机关变得难以控制，司法审查也会因为缺乏具体规则指引而无法控制行政机关的权力。行政立法权在我国的状况同样令人担忧。更为重要的是，能够认识到大量行政立法危害的人还不占多数。在我国，最高一级的行政立法是由国务院制定的行政法规，效率仅次于法律。其次便是更繁多的部门规章和地方性政府规章。这些不同效力层次的行政立法构成我国法律体系的绝大部分。行政立法过程中参与的非民主性、社会中的声音很难被行政立法者所知悉以及行政机关自身利益牵扯等问题将是我国行政法要研究的问题。

（三）市民社会与政治国家的对比关系。市民社会与政治国家的对比关系看似与行政法的控权论没有关系。其实，若是没有强大的市民社会的支持，私权利是难以面对强大的公权力的，甚至行政法的控权论也是一句空话。强大的市民社会也为行政权力回归社会做好了铺垫。市民社会与政治国家的矛盾与发展，构成了西方法治发展的基本脉络。同时，西方法治的分殊趋同及当代走向和东方国家法治进程同样深孕于国家与市民社会多样而又趋同的辩证发展中。只有强大的市民社会，才有可能对抗强大的政治国家，才能使行政权得到更好的限制，才能使公民个人利益得到更好的维护。只有让社会掌握更多的财富，市民社会才能得到独立且健康的成长。在我国，市民社会发展的历史极其短暂。先天不足后天失调是中国早期市民社会的真实写照。只有市场经济条件下，人们对市民社会的呼声才越来越高。社会不能控制大部分所有权也是中国市民社会发展迟缓的一个重要原因。培育和发展中国的市民社会还必须发展市场经济、形成多元利益格局和国家政治上的松绑。

（四）特殊的历史与特定的现实，中国历史能给我们提供的法治的养分极其贫乏。同样，在历史上，对权力的控制的呼声也极其弱小。中国现在的法治类型属于“追赶型”，其主要特征是：属于“后发型”法治，即从时间上看，它相对于西方法治发达国家是一种相对滞后的“现代法治”；属于“外生型”法治即我国现代法治要素基本上不是在国内生长而成的，这种法治的特点就是需要政府的积极推动作用，同时由于中国的市场经济处于初级阶段，需要政府强有力的手以调配社会资源，建立各种与市场经济相适应的社会制度。它完全不同于英国那种“自发型”的法治。“追赶型”的法治强调构建多于经验的积累，多为政府主导型法治，行政权一般都十分强大。

三、总结

从清末立宪革命到社会主义的市场经济，中国已经走上法治不归路如何摆脱法治的。“工具论”主义，追求现代法治的真谛，是摆在所有法学学者面前一个不能回避的问题。作为社会主义新型法治，其基本精义是“治者先受治于法”而我国法治的重点和难点也就在于行政权过大而且受到的制约较少而且其局面一时难以改变。作为法治的重要一面，行政法治负有更大的使命。如何摆脱历史传统加之于我们的权力至上观念和“工具论”的法治观念，推行人民主权新观念是行政法学一个不可忽视的问题。作为行政法的基本理论的不断完善，才能对我国行政法治有积极意义，控权论无疑是最好的选择。只有在行政法中不断地贯彻控权论，培育中国的市民社会，提高司法机关在国家权力体系及社会中的地位，提高立法的民主程度，完善立法程序，控权才不会是一句空话，中国法治的春天才会尽早到来，一个和谐的社会才能建立起来。

作者：文晓鹏刘鉴单位：西南政法大学法学院刑法专业博士研究生光山县人民法院刑二庭庭长