许可证照类案件的处理范文

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《中国卫生法制杂志》2014年第四期

一、旧许可证照在新法颁布后的有效性问题

在法律更新的初始阶段，旧许可证照是否有效是监督员需要首先明确的问题。一般情况下，法律的更新并不必然导致旧许可证随之失效。在现实生活中难免出现两种情形：第一，法律更新部分并不涉及许可内容的变化，故也不涉及许可证照的变化。第二，法律更新部分涉及到许可内容的变化，但因行政许可之基本原则“信赖保护原则”的存在，旧版许可证亦会经法律特别规定在其有效存续期间继续有效，不受新法颁布的影响。以餐饮卫生领域为例，在2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》实施前，对餐饮业管理遵照《食品卫生法》之规定，餐饮服务单位必须取得“食品卫生许可证”方可从事经营。《食品安全法》实施后，因职能转换改由食品药品监督管理部门为拟从事餐饮服务的申请人发放“餐饮服务许可证”。此前已经取得的“食品卫生许可证”的，按照《食品安全法》的配套文件———《餐饮服务许可管理办法》（2010年5月1日实施）第四十二条：“餐饮服务提供者在本办法施行前已经取得《食品卫生许可证》的，该许可证在有效期内继续有效”的规定处理。鉴于“食品卫生许可证”的有效期限为4年，故自2009年5月31日至2013年5月30日之间，餐饮服务市场中会出现“食品卫生许可证”与“餐饮服务许可证”并存的状况。又如《公共场所卫生管理条例》及1987年、1991年出台的《公共场所卫生管理条例实施细则》均未规定公共场所卫生许可证的有效期限，为此有的地方颁发的卫生许可证没有注明该证的有效期限，大多数省市将两年的复核期限作为许可证的有效期限。2011年修改后的《公共场所卫生管理条例实施细则》将公共场所卫生许可证的有效期限定为四年，由此在比较长的一段时间内，会出现载明不同有效期限版本的公共场所卫生许可证并存的状况。因此，在法律更新的初始阶段，即使法律法规的更新涉及到相应许可证发放问题，往往会因法律的特别规定，使旧许可证照在一定期限内仍然有效。

二、对持旧证照执法对象适用法律时应注意的问题

执法实践表明，卫生监督员在面对使用旧许可证照的执法对象时，一旦该许可证上所体现的内容涉及到新旧法律的不同点时，监督员则容易出现适用法律错误的问题。这种错误往往体现在监督员受到旧许可证照信息的误导，受到惯性思维的影响，忽视新旧法律对当事人同一行为在法律评价上的区别。以餐饮卫生类执法为例，在“食品卫生许可证”与“餐饮服务许可证”并行有效期间，执法人员在执法中发现一餐饮服务单位所持的“食品卫生许可证”上许可经营范围为主食、热菜加工，而该饭店实际上还经营烧烤。执法人员遂认定当事人从事烧烤的行为超越了主食和热菜加工的许可经营范围，认为应依照《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十七条第（一）项的规定，对“擅自改变餐饮服务经营地址、许可类别、备注项目的”进行行政处罚。在上述案例中，执法人员即在处理旧卫生许可证照时，忽略了新旧法律对当事人同一行为的不同评判，从而造成了法律适用错误。对于当事人从事许可经营范围之外的烧烤活动这一行为，新旧两个法律的法律评价是截然不同的。在《食品卫生法》有效期间，《食品卫生法》第四十条和《食品卫生行政处罚办法》第十一条第三款第（一）项均将上述行为认定为应当进行行政处罚的违法行为。然而，《食品安全法》和《餐饮服务食品安全监督管理办法》出台后，却不再就此种行为进行规制。仅对“擅自改变餐饮服务经营地址、许可类别、备注项目”这几种行为设置了罚则，这几项内容均在新许可证照———“餐饮服务许可证”上有所体现。而根据《卫生部关于贯彻落实〈食品卫生许可证管理办法〉加强食品卫生许可管理工作的通知》以及《餐饮服务许可审查规范》（国食药监食［2010］236号文）、《天津市餐饮服务许可管理办法实施细则》等文件的要求，《餐饮服务食品安全监督管理办法》中所提及的“许可类别”和“备注项目”与“食品卫生许可证”上的“许可范围”不仅措辞有所差异，法律意义也是完全不同。“许可类别”指依据餐饮服务单位的规模和性质所进行的分类，共分为五大类：特大型餐馆、中型餐馆、小型餐馆、建筑工地食堂、集体用餐配送单位；“备注项目”处则为需要特别备注的项目，例如是否为工地食堂等。而“许可范围”指许可的经营范围，例如主食、热菜加工、烧烤等。执法人员将超越“食品卫生许可证”上的“许可范围”开展经营活动这一行为也归为《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十七条第（一）项进行处罚，为典型的对法律进行扩大解释———将法律中规定“擅自改变餐饮服务经营地址、许可类别、备注项目”扩大解释为“擅自改变餐饮服务经营地址、许可类别、备注项目和‘许可范围’”。而这种扩大解释为无权解释，没有法律依据。由此可见，监督员在面对持旧许可证的执法对象时，应特别注意。首先应明确新旧许可证在内容、格式上的变化。其次，应明确旧许可证所载的内容是否为新旧法律区别评价的对象。最后，适用法律时，切忌任凭主观推断，任意对法律进行无权解释。

作者：王蕊单位：天津市卫生监督所法制稽查（许可）处