农民集体的现实困惑与改革范文

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《政法论丛杂志》2015年第五期

一、农民集体的本质属性

(一)农民集体:令人困惑的概念

农民集体在我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等多部法律法规中均有出现，但是农民集体的法律内涵究竟为何仍旧是令人充满困惑。在民法的概念体系中并无与集体直接划等号的概念。［1］农民集体的法律含义与集体所有权主体制度具有紧密关联。根据现有法律规范的规定，集体所有权包括农民集体所有权和城镇集体所有权。从逻辑上讲，农民集体所有权的主体就是农民集体，但是这种循环解释所得出的结论对于农民集体法律内涵的确定并没有实质意义。根据学者的调研，现实生活中农民对于农村承包地的所有权主体存在着模糊认知，模糊认知乃至困惑首先来源于法律对农民集体内涵界定的不清晰。“传统民法上及《民法通则》中关于主体的规定只有自然人(公民)和法人的概念，而没有‘集体’一词，集体作为主体到底是自然人还是法人，人们不得而知。”也有学者认为，“集体”一词不是传统法律用语但也不是不可捉摸的抽象概念，而是一种公有制性质的组织体，即具有独立法律地位的集体经济组织。农民集体与农村集体经济组织是相关概念，但是二者之间的关系似乎也不明朗。现行高层次的法律文本中多次提到农村集体经济组织或集体经济组织，但是均没有对农村集体经济组织的概念给予界定。而且对农村集体经济组织给出明确含义的多是一些地方性法规，如《广东省农村集体经济组织管理规定》、《湖北省农村集体经济组织管理办法》等。

我国农村集体经济组织的产生可追溯到上世纪50年代，历经“互助组———初级合作社———高级合作社———”四个阶段，其主要特征是土地私有制逐步向集体所有制过渡。上个世纪50年代，在化运动与“”运动中确立了“三级所有，队为基础”的农村集体资产管理体制，十一届三中全会后，随着“政社合一”的体制的解体，逐步构建起了乡(镇)政府、村级自治组织和村内集体经济组织。在立法和司法实践中，农民集体和农村集体经济组织这两个概念的使用并不规范，甚至经常存在着对二者不严格区分的做法，如习惯上将农民集体成员资格的认定称为集体经济组织成员资格的认定，事实上我国多数地区的农村社区并无农村集体经济组织的存在，何谓集体经济组织成员?因为在取消以后，全国各地的集体经济组织并没有相应建立起来。我国在农村集体经济组织的建设方面还存在较大欠缺，大约62%地区的农村无任何组织形式或组织形式极不完善，没有开展或很少开展集体经济活动，集体经济力量十分单薄，也不能提供什么社会化服务，农民的经济活动基本上处于放任状态中。另如，将司法实践中侵犯农民集体成员权益的纠纷都称为侵犯集体经济组织成员权益的纠纷，最高人民法院《民事案件案由规定》也采用了该种称呼，该规定将所有侵犯集体成员权益的纠纷都放在“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”案由之下。可见，农民集体和农村集体组织的使用存在诸多不规范、不严谨之处。虽然农村集体经济组织在我国很多地区并没有建立起独立的组织形态，但是现行法律文本却视其为现实存在。但事实上，二者并非同一范畴，农民集体是一个独立的民事主体，农村集体经济组织是农民集体行使权利的代表人，由于农民集体的虚幻性，缺乏独立的意思形成、表达机关，所以由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权。可见，农民集体这个概念确实是一个具有典型中国特色而又令人充满疑惑的模糊概念，但是这却是立法和司法实践中难以忽略的概念。而造成这一现象的根本原因之一是因农民集体内涵的模糊性造成的，因此，应该通过立法和解释进一步明确农民集体的真实内涵。文义解释是法律解释的指导性准则，也是作为法律解释的基础性的、优先适用的方法，解释法律需要从法律文本的文义作为起点。

(二)我国《物权法》对加深农民集体认识的贡献

不同于以往立法对农民集体概念的回避，我国《物权法》第59条对农民集体的界定做了开拓性规定。第59条表述的核心目的在于规定农民集体所有财产的归属，即农民集体所有财产归其所在集体的成员集体所有，即根据我国的目前情况，分别属于村成员集体;村民小组成员集体;乡(镇)成员集体。该条规定虽然仍未摆脱人们对农民集体内涵界定模糊的责难，但却具有重要意义，主要体现在:

1．丰富了有关农民集体所有权本质的理论体系，有利于更好地认识集体所有权的本质。集体所有权是社会主义公有制实现的有效法律形式。关于集体所有权的本质，主要存在着以下观点:(1)总有说。“要使集体所有权准确地反映集体公有的现实内容，除了总有，再无其他合适的理论与制度”。(2)新型总有说。该观点认为:“《物权法》第59条第1款规定农民集体所有权属于本集体成员集体所有是一种新型的总有。”(3)法人所有说，认为集体财产应当为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。［8］P88(4)集体成员所有说。此种观点认为，农村集体所有权在性质上应当属于本集体成员所有。笔者认为，我国《物权法》中关于“农民集体所有即本集体成员集体所有”的规定，虽然没有精确地明晰农民集体的内涵，但是确是一个具有积极理论意义与实践意义的表述。虽然没有从根本上肃清有关农民集体所有权性质的分歧，但是丰富了有关农民集体所有权本质的理论体系，有利于更好地认识农民集体所有权的本质。

2．突出了集体成员的地位，突出了农民集体成员权。关于农民集体所有权最直接的理解就是它是农民集体所享有的权利，这种理解很容易造成单纯强调农民集体的团体利益，而忽略组成农民集体成员的个体成员权益的结果。我国《物权法》第59条的表述突显了农民集体成员的成员权权利主体地位。强调成员集体所有的目的是为了密切集体成员和集体财产的关系，防止集体组织或者负责人滥用集体名义侵害集体成员权益。［9］可见，强调农民集体所有本质上是本集体成员集体所有，拉近了农民集体和农民集体成员的关系，使集体利益与成员利益密切结合，凸显了农民集体成员的权利主体地位，这种立法规定必然有利于更好地明晰和保护农民集体成员的成员权益。

3．明确了农民集体与其代表机构的关系，加深了对农民集体的认识。如前文所述，无论是立法中还是实践中对农民集体与农民集体经济组织、村委会等概念之间的关系均存在着模糊的认识和表述。我国《物权法》第60条明晰了各种类型的农民集体所有权主体和行使主体，还明晰了土地等各种集体财产的所有权主体，但是集体财产的所有权主体不同于所有权行使主体。集体经济组织、村委会等实际上属于所有权的行使主体，它们是各类所有权主体的代表机构，而不是所有权主体本身。因此，第60条规定区分了农民集体与其代表机构的关系，进一步明确了各类集体所有权的所有权主体和行使主体，加深了对农民集体的认识。总之，从现有法律文本分析，农民集体是一个颇让人困惑的概念，这主要是源于立法对这一概念的模糊界定。我国《物权法》的规定虽然加深了对农民集体的理解，但是似乎并没有从根本上实现拨云见日的效果。因此，就需要进一步结合理论学说和客观现实来廓清农民集体的内涵和地位。

二、理论和现实中的农民集体地位

(一)理论争辩中的农民集体地位

农民集体的概念虽然在法律文本中频繁出现，但是在理论界其法律地位仍然是充满争议的。关于农民集体的法律地位主要存在以下观点:第一，非法人团体说。持这种观点的学者认为农民集体本质上属于非法人团体。主要观点有:“成员集体应为以集体成员全体为主体的非法人团体组织。”［10］“在民法中，民事主体一般包括自然人、法人以及非法人团体。集体显然不是自然人，但在公司化改造之前，中国现有的集体组织大多勉强归属于非法人团体。之所以说是勉强，在于很多集体组织其实徒有虚名，即其既没有意思表示机构，也不存在意思执行机构，作为农村土地所有权主体的集体组织就是这种情形的典型代表。”［7］第二，法人说。持这种观点的学者认为，农民集体的最理想法律制度设计应是将其改造成法人。有学者认为:“从集体土地所有权的制度环境和发展趋势出发，对农民集体予以法人制改造是一条现实路径。”

从法技术上讲，将农民集体确认为法人不存在任何障碍。因为农民集体完全符合法人的实质要件。现在所要做的只不过是换个角度来确认法人，即从能独立承担责任转向需经登记，而法学因民事主体所生的许多困惑和难题都将迎刃而解。其他国家已有将村社共同体确认为法人的立法例，村社始终是拉美许多国家农业生产活动的基本单位或组织。“拉美国家则是通过赋予村社以法人资格解决社区共有与现代法律冲突的问题。法人团体的不断扩张，使许多共同财产和社区共同体(集体所有)的财产形式纳入法人之下，实现团体或集体目标。该学者进一步指出，现代社会中法人制度在社区性团体中得到广泛运用，它实际上是通过法人组织所有的形式替代集体或共同共有的形式，用单一所有(团体所有)实现共同所有的目标”。笔者认为，上述两种观点均有合理之处，而且二者在关键问题上还存在共通之处。首先，两种观点的着眼点不同。非法人团体说关注实然，法人说关注应然。非法人团体说也并非绝对否认农民集体可以成为法人，而是认为成员集体抽象为法人完全取决于立法上的选择。如持非法人团体说的学者所言:“从法技术上讲，将集体所有权主体所指的集体塑型为一个法人组织是完全可以的。”其次，二者终极目标是一致的。即无论是非法人团体说还是法人说均以最大限度地肯认、保障和实现集体成员的成员权益为其核心目标。非法人团体说之所以不采纳法人说的关键理由为，采纳法人对集体财产享有所有权的形式，而不是由集体成员直接享有权利的形式有可能会造成事实上侵害集体成员的成员权。而法人说的基本思路则是通过赋予农民集体以法人地位，进而通过农民集体法人治理结构的完善，实现相关利益相关者之间的利益衡平，通过设计一系列制度设计最大限度地实现集体成员的成员权。可见，无论何种学说，其核心目标是一致的。再次，二者均认为农民集体应具有团体人格。“要承认集体所有或社区性共有为一种所有权形式，必须朝使它成为权利主体资格的方向而努力。换句话说，集体所有要得到承认，必须以获得团体人格为前提”。

这就表明农民集体和集体成员本质上属于团体和成员的关系，在实定法上当然也可以将其塑造成为团体和成员的关系。总之，无论是采纳非法人团体说还是法人说，虽然表面上观点截然对立，实则不然，而且其终极目标是一致的，就是实现农民集体成员的成员权。因此，两种貌似对立的观点实际上为我们提供了未来改革的方向指引。即无论采用何种理论观点，对于农民集体的应然改革，应以团体法和成员权的基本法理为理论基础，要以最大限度地保障农民集体成员权的实现为根本目标，以完善农民集体成员权的实现和救济为基本手段，进而寻求农民集体应然改造的方案。从目前理论观点观察来看，坚持这样的改革指导思想和路线应该没有实质性的争议。

(二)现实中的农民集体类型

从实然分析，我国目前的农民集体主要体现为两大类型:即农村社区型的农民集体和合作经济组织型的农民集体。前者是指特定区域范围内农村社区的集体成员组成的农民集体，后者是指一定合作经济组织，如合作社等的组成成员组成的农民集体。由于我国合作社经济组织建设的不完善性，一般所指的农民集体是指以农村社区为基础的而尚未建立合作社经济组织的农民集体。农村社区是一个农村社会学中的一个概念。所谓农村社区，指以农业生产为主要活动而聚居起来的人们生活的共同体。农村这个生活共同体一直是人类生活的主体，至1995年，世界上仍有57%的人口居住在这一共同体中。由于这些集体是以乡、村、村民小组等社区范围内的全体成员组成的农民集体，故可以称为农村社区型的农民集体，一般体现为村农民集体、村民小组农民集体以及乡(镇)农民集体。目前中国多数地区属于这种类型，故农村社区型的农民集体在我国目前国情环境下是不容忽视的。合作经济组织类型的农民集体一般称为农村集体经济组织、经济联合总社、经济合作社和股份合作经济联合总社等。农村社区型的农民集体和合作经济组织型的农民集体存在诸多不同。

1．外延不同。农村社区型的农民集体是指以乡、村、村民小组等社区范围内的全体成员组成的且没有建立集体经济组织的农民集体。现实生活中主要表现为以聚居的农村社区或者村落为根据成立的村、村民小组类型的农民集体。合作经济组织类型的农民集体是指特定合作经济组织范围内的集体成员所组成的农民集体。现实生活中主要表现为各种以土地等资源性财产为基础成立的股份合作社、经济联合社、社区型股份合作社等。

2．形成原因不同。农村社区型的农民集体多是基于历史的原因而自然形成的，他们或出于生产、生活的目的;或由于迁徙的原因等而长期地聚居在一起，长期以往便形成了各个农村社区生活共同体，因此农村社区型的农民集体的形成是随着历史演变自然形成的。合作经济组织类型的农民集体则不仅仅是自然形成的，而是一定范围的集体成员基于特定的经济目的而有意识集合起来形成的农民集体，其中的某些成员并不一定是聚居在一个特定社区范围内。

3．财产基础不同。一般而言，农村社区型的农民集体是以集体土地等资源性资产以及以公益性资产为基础成立的，该类农民集体就是该特定社区范围内集体土地的所有权人。合作经济组织类型的农民集体的财产基础可以是集体的资源性财产、经营性资产，也可以是集体成员的资产，如土地承包经营权等入股成立合作经济组织开展经营。

4．成员的权利份额性质不同。一般认为，农村社区型的农民集体的集体成员在农民集体中享有的集体资产的份额是一种潜在的、等额的、不可要求分割或流转的权利份额，这是由该类农民集体中集体成员的身份性和集体资产对集体成员的生存保障性决定的。合作经济组织类型的农民集体中集体成员的权利份额区分经营性资产、资源性资产等资产性质进行折股落实到个体成员的股权配置，特别是经营性资产性质的股份权具有相当自由的流动性，随着中央政策的松动，合作经济组织类型的农民集体中集体成员的股权的配置类型和流动性在不断活跃。尤其应该值得关注的是，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已经明确表明对农民对集体资产股份可以行使占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承权。最近，中共中央又通过了《有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》对十八届三中全会决定进行集体落实。

5．法律地位不同。农村社区类型的农民集体，如村、村民小组以及乡(镇)社区成员集体，它们往往体现为一种特殊的共有形态，一般不具有法人资格。如前所述，有学者认为，农村社区成员集体属于非法人团体;有学者认为应该对农民集体进行法人制改造，使之成为真正的所有权主体。可以说，农村社区类型的农民集体的组织形式目前在立法上并不明确。合作经济组织类型的农民集体的组织形式一般是经过申请、注册等，而被赋予独立的合作社法人地位。

6．组织机构和治理模式不同。农村社区类型的农民集体并没有完善的组织机构和治理模式，而且往往农民集体和集体经济组织、村委会等不同性质组织的机构和运转混合在一起，难以实现科学的、高效率的治理效果。结果造成:一方面，由于制度设计缺陷和专业管理技能的缺陷，村委会的负责人以及集体经济组织负责人难以实现对农民集体的有效治理;另一方面，在个人私利的驱使下，村委会的负责人以及集体经济组织负责人的个人权力难以得到有效制约，动辄侵害集体成员权益，甚至滋生了大量的基层腐败。合作经济组织类型的农民集体一般都采取合作社法人这种形式。合作社法人一般有科学的自治章程，配置有职权分工明细的组织机构，并按照科学的法人治理模式进行内部治理。总之，两种类型的农民集体都是社会主义公有制背景下实现农民集体所有权的现实和必要主体形态。但是，不难发现，社区型的农民集体是在计划经济背景下形成的较为落后的以村落共同体为基础形成的低端民事主体形态，它具有主体地位模糊性、组织机构欠缺性、成员组成的封闭性、权利份额流动的固定性、治理机制的低效性、成员权益的虚幻性等特点。而合作经济组织类型的农民集体凭借其与现代法人制度的内在契合性表现出了其主体地位清晰、组织机构健全、成员组成开放、权利份额股份化、治理机制高效、成员权益容易得到切实实现等制度优势。随着全面深化改革的推进，市场在资源配置中起决定性地位的巩固，传统的社区型的农民集体必然面临着越来越多的挑战。农民集体制度的未来的发展趋势是借助于合作社、股份合作、法人制度等现代制度文明重塑农民集体的法律地位，使之成为市场经济中独立的私法权利主体。

三、农民集体的改革路径

笔者认为，对农民集体进行改革的根本路径在于赋予农民集体以法人地位，通过法人制度和治理机制实现农民集体的私法人格独立和农民集体成员权的保护。

(一)赋予农民集体法人地位的必要性与可行性

1．赋予农民集体法人地位的必要性。主要体现在:其一，有利于解决广为诟病的集体所有权主体虚化、乃至缺位问题。目前，虽然无论是在群众认知的角度，还是从规范分析的视角观察，农民集体都是客观存在的，但是由于立法上建构的不科学，导致农民集体所有权的主体即农民集体在概念上呈现出模糊性，运行中表现出缺位性，结果导致农民集体利益的虚化。赋予农民集体独立的法人地位，可以明晰农民集体所有权的权利主体，解决其主体虚化和缺位等问题。其二，有利于建构起科学合理、运行有序的内部法人治理结构。法律赋予农民集体以法人地位以后，必然在农民集体内部建构职权清晰、相互制衡内部治理结构，进而实现农民集体的规范、有序、高效运转。其三，有利于农民集体成员权益的实现。在农民集体确认法人地位之前，农民集体徒具民事主体之名，由于欠缺意思形成、表达的机制，集体成员意志亦难以得到实现，农民集体成为法人以后，农民集体成员与农民集体就成为成员和法人的关系(类似于股东和公司的关系)，连接二者的媒介就是成员权，集体成员就可以实现其成员权(既包括以受益为主的自益权，也包括以参与为主的共益权)。其四，有利于充分实现集体资产的经济效益。“将农民集体成员与集体所有的财产进行分离，才能使集体所有的财产可交易，集体所有权才能成为私法的所有权”。换言之，使农民集体的财产和集体成员的财产独立，并在此基础上赋予农民集体以法人地位，使其成为集体资产的真正权利主体，集体资产中所蕴含的巨大财产效益才可以得到充分实现。

2．赋予农民集体法人地位的可行性。其一，农民集体已经具备法人成立条件且具有法人人格之实。“并非每一个为了什么目的而形成的人员联合体都可以被认为具有独立的法律人格，否则将产生混乱和迷惘。因此，法律制度规定了可能的法人的构成形式，并且规定了使一个联合体可以被认定为法人的前提条件”。我国《民法通则》规定了法人成立的必要条件，包括:财产条件;名称、组织机构和场所的要求;依法成立;还有能够独立承担责任的条件。上述法人成立的条件，农民集体实际上都可以轻易地实现。首先，农民集体都具有一定的集体资产作为财产基础，如多数农民集体都拥有土地等资源性资产;有些农民集体还有经营性资产厂房、商铺、知识产权等经营性资产;有些农民集体还有学校、幼儿园、村办卫生室等公益性资产。其次，农民集体目前都有自己的名称、组织机构和工作场所。再次，农民集体一方面具有独立的当事人能力;另一方面在现实生活中农民集体事实上也具有独立的责任能力，且其责任由其该集体独立承担，而不是由集体成员承担。至于依法成立则属于法律的态度范畴，法律承认农民集体的法人地位，它就具有法人地位，反之，则不具有。其二，地方实践已经为农民集体取得法人地位积累了经验。如:《湖北省农村集体经济组织管理办法》中规定农村集体经济组织(视为合作经济组织的农民集体)可领取《湖北省农村集体经济组织登记证》，并取得法人资格。又如:四川省都江堰市为全市的2347个村民小组颁发了《农村集体经济组织法人证书》(这里的农村集体经济组织实际上是以土地为基础的社区型农民集体的法人形式，其法人证书上明确标示着其拥有集体土地和其他集体资产的所有权)，农村集体经济组织(农民集体)开始拥有了完全的市场主体身份。这些均为赋予农民集体法人地位提供了实践经验。其三，中央政策文件事实上已经为赋予农民集体以法人地位埋下了伏笔。传统对农村集体所有权的理解是集体成员对集体财产平等地、不分份额、不可分割地享有成员权。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经确认了集体成员对集体资产的股份权。为落实该制度，中共中央于2014年10月又审议通过了《有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》。上述文件允许农民集体成员发展以土地等资源性资产、经营性资产和非经营性资产开展各种形式的股份合作，并承认农民集体成员可以对农村集体资产享有股份，实现有份额的享有，这无疑是有别于传统制度的重大创新。农民集体成员一旦对集体资产按照一定份额享有股份权后，农民集体内部就具备了这样的制度构造和运转机制:农民集体作为以地域性为基础的团体，作为一个独立主体对集体资产享有所有权;集体成员和农民集体相对应而存在;集体成员在农民集体内部按照一定的股份份额通过行使和实现成员权(自益权和共益权)。故中央政策承认集体成员对集体资产可以享有股份权，意味着集体成员可以像公司股东一样按照一定股份份额享有股东权，这实际上为确立农民集体法人地位埋下了伏笔和提供了政策支持。

(二)确立农民集体法人地位的基本构想

1．建议农民集体采取社区股份合作社法人的形式。对于农民集体应该如何进行应然改造，已经有学者提出了建议。有学者指出，应该赋予农民集体特殊法人地位，使之成为与企业法人等并立的特殊法人形态。有学者指出对农民集体进行股份合作社法人形式的改造具有历史基础、宪法根据以及现实经验。有学者从社会实证的角度和规范分析的视角进行研究，并得出农民集体具有团体性和法律人格性，且实践中具有独立责任能力，农民集体实际上已经具有法人资格之实，在立法中应该确认其法人地位。笔者认为，建议农民集体采取社区股份合作社法人的形式。首先，合作社法人所有权与农民集体所有权具有内在机理的契合性。正如有学者指出的:“与集体所有权最为接近的应该是合作社法人所有权，以合作社法人所有权为理论基础推进集体产权制度改革是最为恰当的。”从历史视角分析，合作制是集体所有权产生的前提和土壤，可以说集体所有权是在合作制中孕育产生的。其次，目前面临着把农民集体塑造成为社区股份合作社法人的历史机遇。目前我国正在努力推进农村集体资产股份制改革，该项改革对于解决农村集体资产产权虚置、探索农村集体所有制的有效实现形式、确立农民集体的市场主体地位、拓宽农民财产性收入的渠道以及保障农民集体经济组织成员权益等都具有重大意义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年中央一号文件再次提出要推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，并且明确了农民对集体资产股份享有的权益内容，这必将有力地推进农村集体资产股份制改革的步伐，借此机会将农民集体改造成社区股份合作社法人是千载难逢的机遇。再次，采取社区股份合作社法人是目前很多地区的实践模式。从目前农村集体资产股份制改革的进展来看，广东、浙江、江苏、北京、上海等已经进行农村集体产权改革的地区的经验来看，很多地区都采纳了社区型股份合作社的形式。

2．建议原则上以村农民集体为单位分别赋予法人地位。就目前的农民集体而言，可以分为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，是不是这三种农民集体都适合赋予法人地位呢?有学者指出，应该仅保留乡镇以下的村农民集体和村民小组农民集体，进而将它们改造成为一种以地域为基础的农民集体，并且赋予其法律上的法人地位。实现集体成员身份和集体财产的分离，确立农民集体的独立法人地位，并在此基础上通过法人的治理结构实现集体内部的自治。其主要理由是乡镇层次的农民集体规模过大，难以实现有效治理。村、村民小组的农民集体在规模上比较适宜改造成社区股份合作社法人。也有学者指出，应该在村民小组范围内组成合作经济组织，通过在成员大会上的一人一票原则实现合作经济组织中的成员民主。笔者建议以村为单位建立社区股份合作社法人，并赋予其法人地位。首先，从改造成本和改造的可行性分析，以村为单位改造建立社区股份合作社法人比较合理。对农民集体进行社区股份合作社法人改造是一个程序复杂、运作成本较高的工作，考虑到全国各地村、村民小组的庞大规模，以村农民集体为单位进行社区股份合作社法人改造相对比较可行。当然，这并不否认村民小组在符合条件的情形下改造成合作社法人。其次，以村农民集体为单位进行合作社法人改造和建制有利于形成全村统一的集体意志和集体行动。村民小组农民集体，受限于客观条件和主观利益驱使，在很多方面，如村庄规划、集体经营性建设用地出让等方面往往难以形成统一意志和集体行动，进而影响合作社法人的运转效率和政策实施。再次，从目前全国各地的实践来看，多数地区是以村为单位进行合作社法人建设的。如江苏省工商局出台的《关于农村社区股份合作社登记的指导意见》中规定一个行政村只能设立一个农村社区股份合作社，但是村民小组有独立集体经营性资产的也可单独设立。当然，对农民集体进行社区股份合作社法人改造需要在尊重农民的意愿和实际情况下有序地依法推进，并且因地制宜地加以分类指导，不可不加区分地强制性推进。

3．应该建构起科学合理的社区股份合作社法人内部治理结构和外部监管体系。一方面，应该按照权责明确、权力制衡、经济民主、权益保障的原则建构起社区股份合作社法人的内部治理结构。其一，从静态机构配置上建构起以社员(成员)大会、理事会、监事会为核心的内部组织机构。其中社员大会是权力机构，理事会是执行机构，监事会是监督机构，并且通过内部组织机构的职权设置为内部治理奠定组织基础。在静态机构配置上，尤其要注意合作社内部机构设置与村民委员会机构之间的关系，剥夺村委会干涉合作社法人内部经济事务的权力，醇化合作社法人的纯粹市场经济主体地位，避免合作社法人为村社政治势力把控。其二，从动态配置上建立起各个组织机构以及利益相关者之间的内部权力制衡机制。通过权利、义务、责任等范畴建立起科学合理的激励和约束机制，进而实现各个组织机构以及利益相关者之间的利益均衡。其三，建构起社区股份合作社法人的民主管理机制。社区股份合作社法人也承担着实现法人团体内部经济民主的功能。特别要注重赋予集体成员以民主决策权、建构起集体成员的民主决策机制、确立保障民主决策权实现机制和防止民主决策权异化的机制，特别是避免出现“多数人暴政”现象。其四，建构起合作社法人权益、合作社社员权益以及其他利益相关者权益的保障机制。另一方面，应该注重从登记制度、信息披露、财务会计等方面建构起外部监管体系。其一，应该建构起涵盖合作社法人的成立、变更、消灭的体系化的登记制度。体系化的登记制度的建立和运转是对合作社法人进行外部监管的重要途径。目前，对于专业合作社已经制定了专门的《农民专业合作社登记管理条例》，不少省份，如山东省、江苏省等工商行政机关已经出台了有关农村社区股份合作社登记的有关意见。其二，构建信息披露制度体系。在合作社法人运作过程中存在着信息不对称和成本问题，通过构建体系化的信息披露制度实现提高合作社法人治理的效率以及权益的保障和救济。其三，应该建构起完善的合作社法人财务会计制度和外部审计制度。

4．应该重点建构起链接农民集体和集体成员之间桥梁的农民集体成员权制度。成员权制度是确立农民集体法人人格后最为核心的配套法律制度之一，这是因为:“集体所有权本身包含着对成员权利的照应，成员权体现着农民集体对集体成员生存保障职能的实现。没有科学合理的成员权制度，农民集体作为民事主体存在的意义必受质疑。”成员权制度无论在传统社区型的农民集体中还是经过改造的社区型股份合作社法人中，均居于核心地位。在农民集体改造为股份合作社法人后，集体成员在股份合作社法人中享有的股份权当然属于成员权的典型类型。我国《物权法》已经出现了“集体成员权益”(第63条)的表述，也对集体成员的撤销权、民主决策权、知情权等做出了初步规定。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出保障农民集体经济组织成员权利，积极发展股份合作，这就意味着在未来农民集体成员权的地位会愈发重要，必将成为农民集体成员享有的重要私权利类型。但是，农民集体成员权作为具有中国特色的民事权利类型，在法律上仍然缺乏系统的建构，特别是农民集体成员权的基本要素(主体、客体、内容)、体系、变动与行使规则、救济机制等尚需进一步完善。结语植根于计划经济时代并带有浓烈所有制色彩的农民集体的概念和规范体系，已经不能适应现代市场经济发展对民事主体制度的要求。应该借助于现代私法上的团体人格制度对农民集体进行全面改造，弥合其与市场经济发展之间的间隙，通过法律制度设计使农民集体成为私法上的独立民事主体，并通过法人制度的独特制度优势实现农民集体所有权的制度宗旨。中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》吹响了全面深化改革的号角，该决定中的利好政策为农民集体独立法人地位的塑造提供了良好政策机遇，法学界应该抓住机遇把农民集体打造成为真正独立且有市场竞争力的市场经济主体。

作者：管洪彦 单位：山东政法学院民商法学院