谈社会管理改革的行政法治之维范文

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一、依法行政原则的内涵

（1）行政职权依法拥有。行政行为均以行政职权为基础，行政主体的职权并不是其所固有的，而是应当来源于特定形式的法律规范性文件，即国家立法体制所承认的正式立法。唯有正式立法才具有民主合法性，否则，其权力来源就没有法律根据。这是因为“行政权力本身是一种周边并不明确的支配力和影响力，它有一种盲目扩张的趋势，现代法治国家之所以对行政权进行明确，就是为了限制、约束它的盲目膨胀，行政职权正是这种行政权被法定化的表现。”［3］99行政主体的行政职权具体表现为国家通过法律对各个行政主体进行权能和期限的设定。

（2）行政职权依法行使。行政主体行使职权，对社会公共事务进行管理，是实现国家行政职能、保障公民权益的重要手段，必须要有法定的行政职权。但是，仅有职权是不够的，行政权的行使必须符合法律，不得与法律相抵触，即行政主体在行使行政职权时必须依据法定的实体内容与程序要求，全面实施与执行。行政主体不得随意转让职权、放弃职权；同时，行政权的授权与委托必须符合法律规定的条件。

（3）违法行使职权依法承担法律责任。行政主体必须依法行使职权，凡违法或不当及其他造成公民、法人或者组织的合法权益损害的行为，不仅要否定它的法律效力，而且还应对实施违法行为的行政主体及其人员追究法律责任，使责任与违法保持一致，而不能允许有凌驾于法律之上或不受法律制裁的特权。责任上的要求，是为促进行政主体依法行政、保障依法行政全面贯彻必不可少的一部分。

二、依法行政原则在实践中存在的主要问题

1行政立法方面存在的问题

依法行政原则在行政立法实践中存在的问题主要有以下三个方面：

（1）行政立法民主参与程度低。对于行政立法程序的规定，目前有《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，这两个条例规定起草行政法规、规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。但在行政立法实践过程中没能很好地建立起民主参与机制，在行政立法和决策之前，大多没有事先严格履行充分听取各方意见的民主程序，没有给公众提供参与的机会，不仅使立法难以集中全民智慧，直接影响到法规规章的现实性、可行性和科学性，而且使某些法规和规章缺乏公众认同和支持，严重影响到法的执行。如2013年1月1日实施的公安部新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》，在实施的第一天就遇到了罚与不罚以及如何确认闯黄灯等问题，在仅仅实施了5天后公安部下发通知“闯黄灯以教育为主暂不处罚”。有报道称“对‘闯黄灯’行为暂不处罚，体现了有关部门对民意的充分尊重。”其实，如果公安部在修订《机动车驾驶证申领和使用规定》之前进行充分的调查和调研，修改过程中能充分听取各方意见，这些问题肯定会被提出来，而不必遭遇这种实施后的执行困境和尴尬。

（2）行政立法协调统一性差。法律体系内部各个法律部门的立法应当互相配合协调一致，而不能相互矛盾。但是在行政立法实践中我们经常会看到有的行政法规、规章与法律相抵触的情况，行政法规之间、行政法规与规章之间以及规章与规章之间存在着不和谐的现象。如《机动车驾驶证申领和使用规定》中规定的“闯黄灯记6分”内容，与《中华人民共和国道路交通安全法》与《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的规定不一致，《道路交通安全法》第26条规定：“红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第38条规定“黄灯亮时，已越过停止线的车辆可以继续通行”。这说明黄灯的作用仅仅是警示、告知，对于黄灯的规定均没有出现“禁止”的字样，并非必须要对闯黄灯进行处罚。中国人民大学法学院副院长、教授胡锦光对媒体表示：“翱郏？分混同了黄灯和红灯的功能，在法理上，与道路交通安全法关于它们不同功能的规定是相抵触的。从社会危险性的角度看，两者恶性不一样，但两者的罚则一致，不符合行为责任处罚相一致的原则［4］。”

（3）行政立法缺乏监督。根据我国宪法规定，人大常委会对行政立法具有监督权，全国人大常委会可以撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规和规章，地方人大常委会可以撤消本级政府的不适当的规章。但这种监督并没有完善的机制和程序予以保障，人大常委会从未行使过自己的立法监督权。根据《立法法》的规定，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府工作，省、自治区人民政府有权改变或者撤销下一级政府主导的不适当的规章。这是行政机关系统内部的监督，主要是通过备案的形式进行监督，至于如何具体进行监督审查却未做出明确规定。《立法法》同时还赋予了公民对行政立法的监督权，即公民认为行政法规与宪法相抵触，可以提请全国人大常委会进行监督审查，至于应按什么程序什么方式提起审查、向哪一个机构提请审查、审查机构应如何审查都没有具体的规定。上述问题表明，我国的行政立法监督还只停留在《宪法》和《立法法》的规定中，离制度化还有相当的距离，对行政立法的监督远未进入实际的运作阶段。

2行政执法方面存在的问题

依法行政原则在行政执法实践中存在的问题主要有以下四个方面：

（1）行政执法主体过多、过杂，执法人员的整体素质不高。行政执法机关既有固定的常设机构，又有临时性的机构；既有行政机关，又有法律、法规、规章授权的组织。甚至在实践中还有些具有行政执法权的组织设立的合法性及其地位受到质疑，如城市管理行政执法局，在有的城市他是行政机关，在有的城市他是事业单位，不管是行政机关性质的城管还是事业性质的城管，他们拥有的职权的性质是一样的———城市管理行政执法权。在行政主体的设置、职能配置方面不科学，存在着一头多管，多头管理、职责重叠、责任不清的现象。如，城管部门，其职权范围很广，涉及到工商、园林、交通、规划、市容、公安等十数个政府行政执法部门的部分执法权。再如在文化市场管理方面，既有文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政；公安、工商等部门又对文化齐抓共管；另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理文化市场。行政执法人员是行政行为的实际实施者。我国目前的行政执法队伍中的执法人员的素质不高，行政执法人员除了正式的公务人员外，有些行政机关还有合同工、临时工、辅助工作人员等非正式工作人员等，不管是正式公务人员还是非正式的工作人员往往未经专业培训就走向执法岗位。有的执法人员有法不依，执法犯法，滥用职权、超越职权，野蛮执法，已经严重地影响了我国行政执法主体的执法声誉和执法权威，直接影响行政执法效果。

（2）滥用职权之突击式执法现象比较严重。近年来在我国，有些行政机关的执法大多是运动式的、突击式的，每当在社会出现重大恶性事件时、在某地有重要事件发生时或者某类违法现象比较多、群众的反响又比较大时，政府有关部门就会召开紧急的、重大的会议，层层行文，制定实施方案，在短时期内集中人力物力针对某些特定的行为和对象开展集中专项的整治或打击行动。突击式执法的官方用语多为“整治××××专项行动”、“集中打击××××活动”、“严打×××、×××行动”、“××日会战”等。这种突击式执法形式的本身存在着很大的弊端。一方面，既然是突击执法，就容易出现执法的标准与常规执法的标准不统一的现象，在此过程中执法部门为了出成绩甚至可能出现权力滥用、执法标准降低、侵害公民和组织的合法权益等行为。另一方面，不能有效控制、防范违法行为的发生，只是短期的治理效果明显，不能起到长效的防范作用，同时还会助长违法者的投机心理，突击过后，往往都会出现一定程度的“反弹”［5］。行政执法的权威来自行政权常规的连续性的依法行使和运用，行政执法的公正性来自同等情况同等对待，如此不按规矩办事的突击式执法，背离法治原则，有损于执法的公正性和法律的严肃性。

（3）行政执法程序不规范。行政程序作为一种行政法上的制度被单独提出来，突出正当程序所具有的独立于实体的、其本身所固有的价值，这是近代西方行政法所衍生出来的一种现象［6］24。西方社会的法治进程在很大程度上就是运用法律程序对权力进行制约的历史［7］12，因为法治所强调的对权力进行制约的核心主要是从程序上要求政府权力必须理性地而非恣意地或专断地行使。现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度，从程序方面规范和制约行政权的行使，以促使行政机关公平、公正、合法地行使权力，以保障公民的合法权益。在我国行政执法实践中的核心问题是重实体轻程序，不遵守法定程序。不遵守法定程序的主要表现有：不依照法定的调查方式、范围、措施调查取证，造成事实不清，在没有确证的情况下裁决，甚至是先主观推断，然后再去调查取证，当事人的参与程度低，执法人员不愿听取甚至拒绝当事人陈述理由、申辩意见，听证会流于形式，任意简化、变通执法程序，滥用强制措施等，这些必然导致执法错误，损害公民合法权益。

（4）行政执法监督不力。有权力必须有监督，监督既是对权力的制约，也是督促权力依法行使的保障。目前，我国对行政权力的监督包括内部监督和外部监督。内部监督包括上级行政机关对下级行政机关的监督、行政监察机关的监督和审计部门的监督；外部监督包括权力机关的监督、司法机关的监督以及社会组织和公民的监督。应该说我国的行政法制监督体系是比较全面的，在实际工作中发挥了积极作用并取得了一定的效果。然而，这一监督体系并非尽善尽美，存在着监督主体多元化、监督力量分散、分工不明确，监督主体地位不独立，缺乏执行力，受制于监督对象等问题，绝大多数监督主体的监督作用并没有得到真正发挥，行政监督的不力，必然无法有效地遏制违法行政和腐败现象的滋生蔓延［8］。

三、解决依法行政实践中存在问题的对策

1立法方面的完善对策

针对以上依法行政原则在行政立法实践中存在的问题，应当着重从以下两个方面加以完善和改进。

（1）完善行政立法过程中的公众参与制度。立法应真正代表民意，行政立法的民主程度是衡量该法是否代表民意的一个重要条件，提高立法的民主化重在公众的参与。完善我国行政立法中的公众参与制度，首先要完善现有的公众参与途径。在产生行政立法之前，尤其是在产生具有广泛社会影响的立法之前，应进行广泛的社会咨询，让全民都能参与讨论，使参与者能够充分地表达各自的立法态度和利益目标，使社会各界对法案所可能带来的各种负作用进行公开的、全面的解析与批评，从而使法案受到锤炼，更趋理性化，并有助于各方意见达成广泛一致，从而使立法决定更加集思广益，大家也就更容易接受立法结果。这对于日后法律的顺利实施是极为必要的。其次，建立行政立法听证制度。行政立法听证制度并非适用于所有的行政立法，其范围应当限于那些涉及公众切身利益或者有重大争论的立法；听证制度最好在草案形成之前公开进行；参与者应该是自主自愿报名参加听证会；听证会主持机关应当在举行听证会的一定时间之前公布听证的时间、地点、法案要旨、允许参加的人员和报名办法；如果要求参加人数过多时，可以由利益相同或相似者推荐人参加听证；参与者都有平等的发表意见的机会；听证过程中的陈述、举证、辩论的资料，均要一一记录并予以公布；主持机关应就参加人员情况和所提意见以及采纳意见情况提出报告。

（2）加强对行政立法的监督。首先，增加对行政立法过程的监督。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，地方人大有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，上级政府有权改变或者撤销下级政府不适当的规章。可见，我国对行政立法的监督属于对立法结果的监督，缺乏对行政立法过程的监督。对行政立法过程的监督，包括立法者是否具备法定立法主体资格，立法者是否在法定立法权限内立法，法案是否依照法定程序得以审议、表决等内容。其次，从完善备案审查制度和批准制度角度来完善对立法结果的监督。根据《立法法》第89条的规定，行政立法向本级人大常委会和上级政府备案，根据该法第90、91条的规定，可以看出全国人大常委会对行政立法的审查是依申请的被动的审查。根据该法第92条的规定，其他接受备案的机关对行政立法的审查由接受备案的机关自己做出规定。至今，我们也没看到“其他备案机关”对行政立法进行审查的具体规定。所以，备案审查制度的完善首要的任务是应当对审查的机构、方式、期限、结果等予以明确规定。批准制度是对行政立法的事前监督，也是最有效的监督方式。要完善批准制度，一是要扩大批准范围，不仅行政法规要经过我国人大常委会的批准，部门规章也要经过全国人大常委会批准，地方规章也要经过本级人大常委会的批准；二是明确批准的方式，批准的方式可以分为积极的决议和消极的决议，凡涉及公民权利和国家利益的事项，必须经过人大常委会的批准；其他的事项则在向人大常委会备案一定期限内，若人大常委会没有撤销立法，则视为已经被批准［9］。

2行政执法方面的完善对策

针对以上依法行政原则在行政执法实践中存在的问题，应当着重从以下三个方面加以完善和改进。

（1）完善行政主体和行政执法人员资格制度。行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。行政机关的成立必须获得权力机关的批准，其组成及其人员的配置必须符合相关的法律规定。授权的组织取得行政主体资格以法定授权为前提，这里的“法”包括法律、法规和规章，能够得到授权的组织必须具有管理公共事务的职能和具有企业、事业或社团法人资格，授权组织的行政职权来源于法律、法规或者规章的明确规定。行政主体的行政管理活动，都是由其工作人员具体实施的，行政执法人员的水平决定了行政主体的执法水平。为提高行政执法人员的执法水平，应建立行政执法人员资格管理制度，具体包括行政执法人员资格条件、资格确认的程序、执法证件管理和对行政执法人员的培训考核与监督管理等方面的内容，这为提高行政执法人员素质、规范和监督行政执法活动、提高执法能力奠定坚实的基础。

（2）完善行政权力运行公开制度。党的十八大报告指出，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。总理在国务院第一次廉政工作会议上强调，“让权力的运行公开透明，是廉洁政府建设的重要保证”［10］。可见，行政公开已经在我国行政法治中占有重要位置。行政公开是行政主体在行使行政职权时，除涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私外，都应该向行政相对人及其社会公开与行政职权有关的事项。行政权力运行的公开化，可以有效防止行政随意和行政专横，是保障行政机关依法行政的重要一环。从行政过程论的角度来分析行政公开的内容，具体包括以下几个方面：一是行政法律规范公开，有助于公民、组织预测行政权的运作，合理安排自己的生活。同时，也包括政府信息的公开，政府要围绕保障性住房、食品安全、环境保护、征地拆迁等群众最关心最直接最现实的利益问题，依法、主动、及时、准确公开政府信息，积极回应社会和人民群众的关切。做好“三公”经费公开工作，及时主动向社会公开财政预算决算。依法受理和答复信息公开申请，确保公众的知情权、参与权、表达权和监督权得到有效落实。二是行使行政职权的过程公开，要求行政主体在行使职权过程中，应当将其身份、相对人的权利以及准备作出行政决定的理由和依据等事项依法告知相对人，为相对人行使抗辩权提供条件，为相对人对行政决策的参与和对行政的监督提供条件。三是行使职权的结果公开，要求行政决定作出后，应当告知相对人，这不仅是行政行为生效的条件，也是行政相对人行使救济权的前提。

（3）完善行政监督体制。行政监督是实现依法行政的重要保障。完善现有的行政监督体制，首先，加强权力机关的监督。强化权力机关监督制约机制一是要完善《监督法》，明确监督机构、监督对象、监督内容、监督方式、监督程序、追究责任的情形、追究责任方式以及违法监督的责任等内容，保障和促使监督发挥最大的效果；二是在人大中设立专门的监督机构，担负起日常的监督工作，同时应不断提高人大代表的素质、专业知识水平和监督能力，以确保监督法的贯彻落实。其次，加强行政机关内部监督。一是改革现行的监察体制，使监察机构具有独立性。“从世界各国已有的监督机构及其发展趋势来看，监察机构的特点是其享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或立法机关负责，接受它们的领导，而不从属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列［11］。”我们应借鉴已有的成功经验，建立独立于地方政府的垂直领导的监察体制，监察机关依法独立地行使监察权，不受任何机关、组织和个人的干涉。扩大行政监察部门的职权，赋予其对违法违纪人员的处分权和对违法违纪机关的处罚权，健全监察机关工作制度。二是认真实施行政复议制度。行政复议在实践中存在的主要问题是对当事人的不公正，行政复议决定维持的多，变更和撤销的少。行政复议是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式，对于行政机关来讲，复议制度的重点在于监督。行政复议机关应当全面、正确地履行行政复议法规定的职责，严格依法审理，公正复议，严格纠正违法、不当的行政行为，提高行政复议的公信度，切实维护复议申请人的合法权益。最后，建立健全舆论监督机制。舆论监督是社会监督的一种重要形式，由于这种监督形式的公开性，往往会产生一种其他监督形式所无法代替的监督效应，被称作“第四种权力”［12］。在我国建立健全舆论监督体制，一是要尽快制定舆论监督的专门法律，规范舆论监督行为；二是保证舆论传输渠道畅通，三是充分保障公民的言论自由权；四是完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制。总而言之，依法行政是依法治国的核心，是加强与创新社会管理和构建和谐社会的重要保证，鉴于依法行政原则在实践中存在的问题，应采取必要的措施，真正解决问题，以推进依法行政、建设法治政府的进程。

作者：刘玲单位：沈阳工业大学文法学院