小议绩效评估与司法管理范文

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一、绩效考评适用于司法管理的理论证成

如果着眼于司法组织的现实运作，我们会发现，司法组织除了完成法定的司法职能之外，还要协调、处理一些与司法职能相关的事务性工作，如管理司法人员及其辅助人员、组织协调司法活动、统筹安排司法资源等，后者正是所谓的司法管理。随着司法职能在现代社会中的作用增强，以及司法组织所面临的问题趋于复杂化，司法管理在保障司法职能的顺利实现、提高司法组织的整体业绩等方面所起的作用越来越重要。相应地，有关司法管理的基础理论与实践技术也得到了长足的发展，司法管理在实践中逐渐成为一个独立的领域，并形成了自身的独立价值和特殊规律。基于这样的现实，有论者将司法组织的职能定位为司法职能与管理职能，认为司法组织具有司法与管理的双重属性。②应该说，这种认识既契合司法管理理论的发展趋势，也符合组织理论的一般认识。③然而，有管理就有科层，司法必然排斥行政。因此，司法组织的司法属性与管理属性并非天然协调，甚至有所冲突。为了防止司法组织体内的这两种属性出现紊乱、互相侵蚀，我们要明确司法组织的司法职能与管理职能具有不同运行系统与运作机理，应当按照司法逻辑与管理逻辑分别处理司法职能与管理职能:前者是指司法独立与自治，后者则要求司法管理所采用的技术手段能够促进司法组织的有效管理以及提高司法组织的整体质效，并以不侵犯司法独立为基本底线。上述分析的意义在于提醒我们，对于任何现实司法组织的研究，必须区分出司法组织的不同职能或属性，并要根据不同的研究对象选择恰当的逻辑起点，不能混淆两种分属不同职能的内在逻辑。在笔者看来，无论是否定绩效考评的论者，还是在一定程度上肯定其合理性的论者，其研究的逻辑起点完全一致，即均从司法活动特殊性的角度来讨论绩效考评，甚至完全以司法逻辑为切入点解析绩效考评制度。但事实上，绩效考评是作为一种司法管理技术而出现在司法组织之中的，它要对司法人员的工作业绩、行为表现、个人品德等方面进行综合评价以实现对司法人员的有效控制与激励，属于司法组织管理职能的范畴，体现的是司法组织的管理属性。也就是说，有关绩效考评的问题应该是一个司法管理的问题。从这一点来看，既有研究的逻辑起点其实存在较大的问题，其错误在于:不仅混淆了司法组织的管理职能与司法职能，以对司法职能系统的分析代替对整个司法组织的分析，还混淆了司法逻辑与司法管理逻辑，用司法逻辑解构本身属于司法管理逻辑的绩效考评。这正是既有研究之所以无法从正面论证出绩效考评之于司法组织管理合理性甚至还否定绩效考评的根本原因。有鉴于此，对司法管理中绩效考评制度的研究，我们需要将研究视角转换至司法组织的管理，将研究的切入点由司法逻辑切换成管理逻辑。这不仅是我们讨论绩效考评的逻辑起点，也是回归司法机关组织本性的必然要求。从司法管理的逻辑出发，如果能够论证出绩效考评有助于司法组织的管理，进而有利于司法组织整体业绩的提升，那么它适用于司法组织的管理就具有理论上的合理性与合法性。这可以从理论和实践两个方面来分析。绩效指标是一套用于衡量考评对象工作努力程度和具体绩效水平的相对客观化的标志，而绩效考评就是定义、衡量和运用这些指标的过程。按照一般理解，绩效考评致力于提供考评对象和组织绩效的各种客观的相关信息以强化管理，并为决策和奖惩提供依据，以达成工作目标和改进组织整体绩效以及增进责任感。

应该说，绩效考评的这些特质在技术层面较好地契合了司法管理的逻辑。如同现代公共行政组织一样，司法组织也面临着诸多事关组织生存与发展的难题，这至少包括如何提高司法工作的质量与效率、如何掌握司法程序的运行状况、如何监督司法人员的行为、如何提高司法运作的责任与可信度等。这些难题固然可以通过司法改革或传统的管理方式加以解决，但有些却是这些途径所无能为力的。在某种程度上，正是这些难题的存在以及传统途径的无力才催生了司法管理的概念与实践。所谓司法管理，其实质就是不断地进行管理革新甚至引入新的专业管理技术，以有效化解司法组织所面临的诸多问题，从而达到改进司法管理、提高司法业绩的目的。由于绩效考评内含着信息传递、组织控制与行为激励等功能，它从功能主义的角度具备了帮助司法组织管理者了解司法程序运作状况与司法人员行为表现、激励与控制司法人员的理论潜质。这对改进司法管理所具有的积极功效是不言而喻的。因此，如果能够定义出一套相对科学、合理的指标体系，并恰当运用，不仅司法组织所面临的上述难题可以得到不同程度的解决，还能由此促进司法管理、提高司法工作的整体质效。从这一意义上讲，绩效考评完全符合现代司法管理的理念及其致力实现的目标。在实践层面，人们逐渐认识到，“只有独立、不偏不倚的司法人员是不够的，他们还需要表现良好，为了衡量他们的司法表现，以提供高质量的司法，评估是不可避免的”［2］(PP153-154)。基于此认识，域外很多国家都将绩效考评或类似制度作为评估司法人员行为表现和工作业绩的重要手段，并在具体运用过程中注意考评方法的多元化、评价的灵活性，把准考评与司法独立之间的界限。比如，美国很多法院采用68种测试指标从5个方面(近便性、及时性、公正性、独立性、权威性)对法官的业绩进行评价。［2］(P154)加拿大在借鉴美国经验的基础上，形成了从法律能力、公正、司法管理技能、案件处理实践及举止等方面考评法官的制度。［3］(P295)在德国，为了激励法官更好地工作，提供最优质的服务，建立了严格的考核制度，考核的内容为专业知识、理解能力、口头与文字表达能力、处理能力、待人接物、沟通技巧、贯彻能力以及吃苦耐劳精神等。考评是法官晋升的重要程序，考评结果是法官晋升的重要文档。［4］(P163)二战之后的日本曾一度取消了法官考绩制度，后来因制度运作的客观需要，又逐渐恢复了考绩制度。韩国在1993年进行了大幅度的司法改革，考评制度就是其中的重要内容之一，考绩结果是法官升调的重要参考依据。［5］(P369)阿根廷在1994年成立了“司法委员会”，其部分职责就是建立基于业绩的遴选程序，系统评价司法人员的表现，注意考察法官违反纪律和缺乏能力的问题。［6］(P40)新加坡法院系统建立了平衡计分卡制度，采用定性与定量评价两种途径对法官的绩效进行评估。［7］(P138)这些国家的实践表明，尽管绩效考评或行为表现评估制度在运行中存在诸如指标设计不尽合理、信息获取并不完全充分、实施程序欠缺公正性的足够保障等问题，但总体而言，它确实改善了司法组织的管理，提高了司法的质量与效率，增强了司法人员的责任感。正是基于这些经验事实，拉塞尔教授指出，一个完善的行为评估机制有助于建立一个更专业、更有责任的司法机构———并且不会威胁到一个民主社会所需的司法独立。［8］(P212)波斯纳也认为，就司法产出而言，即使个人表现很难测度，但还是可以运用一些可观察的指标对司法人员的表现予以某些监督;就约束司法行为而言，有着潜在重要意义的是司法表现量化标准的发展。事实上，即使是传统上极度反感对法官行为表现进行评估的英国，其皇家刑事法院委员会最近也提出，作为一项职业，法官界应该拥有一个有效且正式的表现评价体系。

二、绩效考评在司法管理中的功能局限与适用限度

应该说，绩效考评为我们有效管理司法、提高司法业绩提供了传统法律途径之外更多的选择，但这并不意味着它就是一种绝佳的管理技术。相反，受司法活动固有特质与内在规律的制约，绩效考评在司法管理中存在一定的功能局限。同时，由于绩效考评在本质上属于一种行政管理方式，推行绩效考评会凸显司法组织体内的行政元素。为了避免这种行政元素过于强势，引发行政科层与司法独立之间的冲突，绩效考评的适用必须保持合理的界限。

(一)绩效考评的功能局限

波伊斯特指出，绩效考评并不是解决公共组织和工作项目所面临的全部问题和挑战的万能药。［1］(P19)这表明，绩效考评就是在公共行政组织中也有功能上的局限。这种局限在司法组织中同样存在，甚至更甚。这就决定了绩效考评不可能解决司法组织和司法体系面临的所有问题，即使是实现监督与激励司法人员、准确评估司法人员的行为表现等一些源自于绩效考评本身的目的，也可能有所局限。首先，考评指标的局限性使得绩效考评必然存在功能上的局限。由于绩效考评的基本操作是依据事先设定的绩效指标衡量考评对象的实际工作业绩，并从中获取有关考评对象工作表现与组织运作的真实信息，因此，考评指标的质量对绩效考评功能的实现有着举足轻重的作用。就司法管理中的绩效考评而言，虽然可以围绕司法人员的行为表现界定相应的指标，但受司法活动特殊规律的限制，我们无法设计出一套能准确反映司法人员绩效状况与行为表现的指标体系。这里仅以司法活动两个较为普遍的规律为例来说明此客观事实。我们知道，司法工作并不是一项完全以“结果产出”为最终导向的活动，而是一项包含广泛政策目标与更多价值实现的工作。对于这些政策与价值的实现程度，我们很难进行准确地测量与评价。这正如唐斯所言:“在官僚组织中，客观测量能够显示一个职能是否被充分执行，但不能测量出这种执行的真正价值。”［10］(P86)另外，为了实现证据判断的灵活性与法律适用的可操作性，司法人员一般都拥有较为充分的自由裁量权。由于自由裁量权赋予了司法人员一定的行动空间，再加上案件本身的复杂性，这使得我们几乎不可能通过某种指标来准确评估司法人员的行为表现及其司法能力。由此可见，无论怎样设置绩效指标体系，它都存在某种局限性。在这种情况下，绩效考评理论层面的功能在实践中势必存在一定的限度。其次，案件疑难复杂程度的差异性是影响绩效考评功能实现的重要因素。在很大程度上，绩效考评关注司法人员在案件处理中的行为表现，并据此衡量司法人员实际的绩效水平。如果案件疑难复杂程度不一，案件处理所需的成本投入与司法能力将有很大差异，司法人员的行为表现也会因此而截然不同。如果采用整齐划一的标准评估不同司法人员的行为表现，则会存在准确性的限度，即考绩结果无法真实地反映司法人员的行为表现。最后，绩效考评中的主观评价也是制约绩效考评功能发挥不可忽视的因素。虽然绩效考评追求客观评估司法人员的行为表现与绩效状况，尽可能地减少考评过程与结果的随意性与主观性。然而，司法人员的行为表现往往只有一部分能被客观描述，对于那些无法客观测量的部分，要么采用主观性的评价指标进行评估，要么依靠考评者自己的经验与印象来决定。无论选择何种方式，考评过程中的主观评价都无法避免。由此而言，司法管理中的绩效考评必然是客观评价与主观评价的混合，客观评价中必然夹杂主观判断。正是在此意义上，唐斯指出，“涉及官僚组织中人事的评估决策必然在很大程度上依赖上级的主观判断”。

一旦绩效考评有了主观评价的因素，绩效考评的结果与司法人员的真实表现之间将不可避免地存在误差。如果考虑主观评价中可能存在的故意扭曲、任意评定等一些非正当的人为影响因素，这种误差可能更大。这不仅会影响考评结果的准确性，还会导致通过绩效考评所获取的信息失真。一旦绩效考评无法有效传递有关司法人员行为表现与司法程序运作的真实信息，绩效考评的功能必然受限。上文的分析并非是对绩效考评的否定，而是为了澄清绩效考评在司法管理中的功能局限。认清这种局限有利于我们准确定位绩效考评在司法管理中的位置，即我们可以将绩效考评作为了解司法程序运作状况、监督与激励司法人员以及改进司法工作的重要手段，但不能将其作为解决司法管理所有问题的“灵丹妙药”。对绩效考评功能局限背后原因的分析揭示出了绩效考评在具体实施中需要注意的问题:其一，合理把握定量评价的范围及其与定性评价的关系。前文指出，对于司法人员的行为表现，只有一部分能够利用客观指标衡量。按照唐斯的观点，当一个官员职责的重要部分不可测量的时候，客观的绩效评估可能失效。［10］(P86)据此，在司法管理中，对于那些无法客观测度的方面，客观的绩效考评并无太多的意义。这意味着绩效考评中定量评价的适用范围是有限的。因此，我们应该根据考评事项能否被准确量化，合理确定定量评价的对象范围，切忌盲目追求考评的定量化与数字化;在此基础上，还要处理好定量评价与定性评价的关系，恰当把握客观评价与主观评价在整个绩效考评系统中的比重构成。其二，注意考评结果在反映司法运行态势和司法人员行为状况上的局限性，慎重应用考绩结果。受绩效指标局限性、案件疑难复杂程度不一以及评价的主观性等因素的影响，绩效考评的结果可能不是有关司法程序运作和司法人员履职情况的全部反映。因此，绩效考评的结果只是司法人员行为表现不完全意义上的描述，并非终极评价。这就要求对考绩结果的使用必须慎重，应从“防弊”的角度使用考绩结果，主要将其作为改进司法程序运作与司法人员改正错误的重要资料，不能把它作为评估司法人员行为表现或个人业绩的最终依据。

(二)绩效考评的适用限度

从本质上讲，绩效考评属于一种自上而下的管理方式，将其运用于那些按照科层结构构建的组织，可能并不存在结构性的障碍。但在司法组织中，问题并不这么简单。如前所述，司法组织的司法属性与管理属性使得其体内存在两种并非天然协调的异质性结构:司法管理的科层结构和司法职能的司法结构。一旦将绩效考评运用于司法管理，必然会使司法组织体内的管理职能强化与行政科层元素活跃。这可能会破坏上述两种异质性结构之间原本协调的关系，甚至引发它们之间的紧张与冲突。同时，由于考评的内容往往涉及具体的司法活动，行政科层力量会通过绩效考评渗入司法过程，如果拿捏不准，将会导致管理职能对司法职权独立性的侵害。因此，在司法组织中推行绩效考评必须处理好司法组织体内的行政科层与司法独立之间的关系，以实现管理的科层结构与司法职权结构的合理平衡。法布里指出:“法院管理者的作用是在保持司法机制在判决进程方面独立性的前提之下提供管理专能来改进法院的效率和业绩，这是实现公正这一最终目标的最基本的部分。”［11］(P287)同样，在司法组织中推行绩效考评不能损害司法独立，并要承认与尊重绩效考评这一司法管理权和司法权的相互区别与各自作用领域。这是绩效考评适用于司法管理的基本原则。在具体把握上，需要注意两点:第一，明确司法管理中的绩效考评是一种引导性与监督式的管理，不同于一般的行政管理，管理者可以直接在事中指令。为此，绩效考评要在确保司法人员中心地位和司法权完整的前提下进行，避免司法人员在案件处理过程中受制于司法管理者而失去独立思考的可能。第二，划定绩效考评的合理界限，注意绩效考评的适用限度。由行政主导的考评，如果过于强势以致超越必要的限度，甚至完全替代司法运作的逻辑，必然使之蜕变成行政意志对案件处理的干预，甚至沦为上对下的钳制工具。具体而言，绩效考评只能评价司法人员的行为表现，不能将案件纳入考评范围而评估已处理的个案，也不能将司法人员作为考评的客体。

三、中国司法管理中的绩效考评制度

前文提到，推行绩效考评是中国司法组织近年来为提升司法工作质效和有效管理司法人员而普遍采用的方式。在这种背景下，建立一套能够帮助司法管理者了解司法人员行为表现与司法质效的绩效考评制度，可谓适得其所。因为“在考核中，正常化或规范化的判断和阶层式的监视变得特别明显”［12］(P236)，而且绩效考评还“使得个人处于具体的、严格的考察之下，管理者可以将其与雇员直接表现的行为联系起来”［13］(P171)，司法人员的行为可以得到不同程度的监督与控制。在有效控制司法人员行为、全面提升司法公信力的目标驱动下，中国各级司法组织为构建一套针对司法工作、对司法人员有约束力且科学合理的绩效考评系统倾注了大量精力。相比于初期的探索，当下的绩效考评已在多个方面发生了深刻变化。首先，考评的指标体系分解的更细更严，覆盖的对象范围更广，凸出了考评的精细化与全面化。而绩效指标本身也从以往单纯用作描述司法人员业绩的手段发展成为了对司法人员行为事前引导、事中参照与事后改进的复合型工具。其次，在具体实施中，强调考评对司法人员的引导与激励作用，重视考评结果在司法管理与具体决策中的参考与指引作用，一改以往“为了考评而考评”的思路，并建立起了相对规范与透明的考评程序与适用机制。最后，为了保证各项数据的准确与客观，实践中还利用各种管理软件实时填报相关数据或记录相关情况，并根据具体指标在绩效指标体系中的权重设计专门程序，以自动生成考评的具体分值。上述变化表明实践中的绩效考评在技术层面渐趋合理，但这仍难掩它在其它方面所存在的突出问题。

首先，考评的对象与内容存在偏差。前文指出，中国各级司法组织之所以推行绩效考评，主要是因为司法管理者想借此达到监督与制约司法人员的目的。在此目的的支配下，实践中的绩效考评不仅要对个案处理进行管理和评估，还要控制与评价司法人员的行为。换言之，当下绩效考评的范围在很大程度上已囊括了司法管理者所能虑及的有关案件处理和司法人员行为的方方面面。这种愿望虽然良好，但将案件处理作为考评对象有违绩效考评的适用限度原理，容易引发司法管理逻辑与司法逻辑的紧张与冲突，进而损害司法独立。其实，司法管理中的绩效考评之所以饱受诟病，其原因主要在于司法管理者忽视了绩效考评的限度，强行将司法工作的所有方面都纳入考评范围，导致其负面效应明显。另外，由于当下绩效考评追求量化评估、数字考评，使得很多无法客观测量但对评价司法人员行为表现非常重要的事项没有纳入被考评范围，如司法人员的工作态度、专业修养、职业操守、业务能力等。

其次，考评指标设置的思路不科学。观察目前公开可查的绩效指标体系不难发现，它们的设计思路高度一致，即围绕案卷所能外显的项目定义考评指标，其实质是将案件而非司法人员作为考评的中心。这势必会使个案处理成为考评对象，从而违背前文所提到的绩效考评限度原理。更为重要的是，由此所定义的绩效指标无法全面覆盖司法人员的所有绩效维度，进而难以准确评估司法人员的行为表现，因为案卷外显的事项只能反映司法人员实际行为的一部分。即使不考虑这一点，我们还可以发现，具体指标的设计没有充分考虑司法工作的固有特质。比如，法院系统用于考评案件质量的“一审判决案件改判发回重审率”指标就没有注意到导致二审改判或发回重审的原因除了一审裁判错误之外，还有诸如出现新证据、新事实或自由裁量等其他与一审法官无关的因素。类似指标还有很多。毫无疑问，这些指标很难准确地反映司法活动与司法行为的真实状况。最后，考评方式不合理。实践中的绩效考评是在批判传统考评忽视科学测评和定量分析的基础之上建立起来的，追求定量测评与数字管理。因此，实际考评多以统计和计算相关数据的方式进行，司法人员最后的绩效水平往往体现为具体的数值。这种考评方式虽然简便易行，也能在一定程度上排除考评中的主观因素，但其合理性也不是不容置疑。正如前文所言，司法工作的特殊性决定了相应的绩效考评需要采取定量评价与定性评价相结合的方式。过分追求定量评价而忽视定性评价的应有作用，难免有矫枉过正之嫌。不仅如此，它还会造成评价的简单化。由于这种考评方式是以客观数据描述司法人员的工作业绩与行为表现，并在相当程度上排除了主观评价与价值判断的因素，它属于一种“数字结果”评价模式，是一种“纯粹的统计式管理体系”［14］(P217)，缺乏必要的价值评价功能。一旦将其运用于在工作内容与性质上具有价值复合性的司法工作，必然导致评价的简单化。客观而言，上述问题在当下实践中较为普遍，它们从不同方面在不同程度上影响了绩效考评在司法管理中的有效实施。表面上看，这些问题似乎都属于技术层面的缺陷，实则不然。因为上述问题的真正病灶在于司法管理者并未明确意识到绩效考评在司法管理中的功能局限与适用限度，进而导致制度设计出现了偏差。也就是说，这些问题的背后其实隐藏着司法管理者对绩效考评的错误认知。因此，如果我们要完善司法管理中的绩效考评制度，首先需要更新主观意识层面的固有认识，积极转变绩效考评的运用思路;然后在恰当把握绩效考评适用原理与基本规律的基础上，进行技术层面的革新。限于文章篇幅，这里仅针对上文所指出的突出问题，提出若干方略性的改革建议:

其一，调整考评的对象范围。在这方面，我们需要将案件质量排除在绩效考评的范围之外。①这不仅是因为案件质量难以通过具体指标准确界定，还是因为对案件质量的考评必然牵涉司法权与司法管理权之间的关系处理，一旦把握不当，绩效考评就会异化成管理者利用司法管理权对司法权的干涉。事实上，不对个案进行评估，已成为域外司法管理绩效考评的基本准则。正如英国司法部在一份题为《英格兰和威尔士的司法体系》的报告中所指出的那样，我们需要一种监督法官品德与行为的评估体系，需要这样的体系来确保法官获取其行为的反馈信息，这里并非关注他们判决的正确性，因为这是上诉法院的工作，而是关注他们如何表现以确保审判的公正。［8］(P205)

其二，更新绩效指标设计的总体思路。一方面需要将绩效指标设计的基点从案件转向司法人员。从本质上讲，司法管理中的绩效考评是对司法人员的行为表现进行评价，它试图通过对司法人员的行为或动机施加影响从而达到控制与激励司法人员的目的。因此，绩效指标的设计应该以司法人员为中心，根据司法人员的行为特征，创设以人为本的指标体系。另一方面，为了避免简单量化的不当评价，同时也为了将那些应当考评但无法量化的事项纳入考评范围，我们应该抛弃一味追求考评指标数量化与定量化的错误做法，适当增加一些主观性的考评指标，如当事人的满意度、司法程序的驾驭能力、司法廉洁度等。

其三，改革考评方式。在增加了定性评价的主观性指标之后，当下纯粹定量评价的考评方式已不合时宜，未来应该采用定量与定性相结合的考评办法，并合理控制两者在最终考评结果中的比重。同时，为了使定性评价更为准确，减少评价的随意性，还应该适当丰富考评主体的人员构成，并引入外部评价机制，实现考评主体的多元化。这不仅有助于考评结果的客观公正，还有利于制约司法管理权。其实，域外司法管理中的绩效考评早已抛弃了纯粹的定量评价与内部评价，而是采取了多元化的考评办法，这其中就有定性评价和外部评价。［5］(PP361-379)对于域外的这些经验，我们应该重视并适当吸收。

结语

绩效考评是中国司法管理者为治理司法活动中诸多“乱象”，着眼于组织内部运作的技术理性化而采取的一项控制措施。应该说，这是中国司法机关追求组织理性的意识自觉。然而，时至今日，理论界对它的质疑并未停止，具体理由条陈各异，但集中到一点无非是认为，绩效考评与司法独立存在不可调和的冲突。正如法布里在批评部分法官把信息技术和管理技能视为对司法独立威胁时所指出的那样，这不过是他们为保护自己的组织特权而以司法独立为借口所提出的假想而已。［11］(PP285-286)在很大程度上，理论界所称的这种冲突也属于他们的“假想”，因为域外国家的实践表明，即便这种冲突存在，也可以通过相应的技术予以化解。事实上，从组织理论以及管理和政策分析中吸取概念和模式来提高司法组织的业绩，已成为域外司法管理的重要发展方向。［11］(P287)面对这种发展趋势，我们其实并没有充分的理由断然拒绝已在公共组织管理中取得成功的绩效考评制度。就此而言，关于中国司法组织绩效考评的问题不是是否需要进行绩效考评，而是如何在恰当把握绩效考评功能局限与适用限度原理的基础上，有效地设计与实施的问题。

作者：郭松单位：四川大学法学院