行政法解释的法治原则分析范文

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一、行政法解释概要

（一）行政法解释的含义及性质

行政法解释是法律解释的一种，简言之，是指各类主体对属于行政法范畴的不同形式、效力等级的法律规范进行解释，明确其含义、范围等，以正确地执行或适用行政法。如此轻率地提出行政法解释的概念，存在一定的风险。正如待解释的法律术语一般，行政法解释的概念也存在多种理解。例如，有人综合各种定义，将行政法解释界定为“行政机关或者审判机关根据宪法和法律赋予的权限、在行政法的适用过程中对行政法规范以及案件事实所作的具有法律效力的理解和阐释的活动。”[1]显然将立法解释排除其外，为中义的概念。广义上的概念，应当包含立法机关对行政法所作的相关解释。甚至更有观点将执法公务员及在行政诉讼中的法官对行政法律规范的阐述，也纳入行政法解释的主体范围[2]。在狭义上，则是将行政法解释的主体局限于行政机关或行使行政权的授权组织，而提出的行政解释这一概念[3]。不同的概念界定，一部分反映了对行政法解释理解的多元化，另一部分则是因为研究的侧重点不同，例如，仅研究行政主体对行政法律规范的解释者，一般选择行政解释这一狭义的概念；而从宏观角度来研究的，一般要选择广义的行政法解释概念。本文试图从宏观的角度来整体把握行政法解释的问题，因此，择取的是广义的概念。但也要对之加以一定的限定，即本文所论的行政法解释是指有权的机关及其工作人员针对行政法律规范进行的解释，不包括非官方的学理解释。学理解释，虽不可否认其重要性，但其并不能对权利义务产生具体的影响。有权解释能够对行政法律关系中的权利与义务产生直接的影响，殊值重视。立法机关通过立法之解释，对所立之行政法律规范加以补充、明确，显然能够作为该规范的一部分，对社会生活行之有效；行政机关依凭行政权力，对行政法规范进行的解释，也具有相应的法律效力；执法人员或司法人员，在具体的个案中，因适用法律法规而对其加以解释，使法理与事实相互沟通，对当事人当然能够产生法律的拘束力。

行政法解释既可以是立法活动，也可以是执法或司法活动。如立法机关或行政机关对其所制定的法律法规进行的解释，是二次立法，性质上属于立法活动。执法人员面对具体的个案，对法律法规加以阐述并以公文书的形式体现，适用于事实，属于执法活动的范围；司法机关在行政诉讼或者行政执法程序中，对法律法规进行的解释，以裁判的形式体现，对当事人权利义务进行分配、判定，属于司法活动。立法性质的行政法解释需要符合所解释之行政法律规范的立法旨趣与精神，更应遵守宪法与法律；执法性质的行政法解释实为行使行政权之内容，即包含于抽象行政行为及具体行政行为中。此种行政法解释的效力既可能是仅限于具体个案，也可能是被赋予普遍的拘束力。而司法性质的解释，涉及实体行政权力与公民权利的以及在行政诉讼中作为裁判理由对行政法律规范进行的阐释。行政法解释的形式也具有多样性（：1）专门性的解释，即在法律规范之外出台解释文件。例如最高人民法院对行政法律规范进行的司法解释；广义上说，行政部门制定某法律法规的实施细则，也可能或多或少包含着法律解释。（2）适用性的解释，即在具体个案中，对法律规范进行阐释而使之能适用于案件事实。不论为何，均应考察立法、司法及具体的执法活动是否脱离了法律法规。不论是作为法源的行政法解释，抑或是作为行政行为重要内容以及作为司法裁判的行政法解释，其位置均被设定于公民权利的对立面。是因为行政法解释乃是对行政权力及公民权利有重大影响之事项。对司法权而言，它可能作为行政权力的“增益者”而被列为行政权力的同一方阵。

（二）行政法解释与宪政审查

行政法及其解释与宪法、宪政均具有密切的关系，前人奥托•迈尔（OttoMayer）有著名的“宪法消失，行政法长存”及行政法为“动态宪法”之言论[4]。但事实上宪法与行政法共长存，构成法治国家的基础部分，这恰恰体现了宪法与行政法的密切关系。一方面，宪法构成行政法的根本法源。在宪法中确立的立法、司法与行政权力的划分，为一切行政权力的根源，由此建立了从中央到地方不同级别的行政机关。另一方面，宪法需要对行政法进行必要的限制，即通过宪法规定的法治国家、依法行政等原则，宏观上对行政权力的行使进行必要的约束。行政权力作为国家权力之一端，并且往往具有主动性与强制性，如果缺乏上位法，特别是宪法的限制，那么民主法治的社会基础即荡然无存，社会可能复归于权力的恣意与擅断状态。在行政权力与公民权利的关系上，应当是权利得以审查权力。这已经体现在国外立法例上。例如，依据德国《联邦基本法》第1条第3项的规定，基本法规定的基本权利作为直接有效的法律，可以约束立法、行政和司法。“就是说，《联邦基本法》确认和规定的各项基本权利和自由，对于任何立法活动、行政行为和司法活动，都具有直接的约束力，成为直接有效的法律规范。”[5]从社会契约理论上说，国家权力来源于公民的权利让渡，即人权天赋，权力人定。而从宪法的产生、性质、目的等方面来看，无疑宪法就是最接近“社会契约”本体的一部人定法。美国学者路易斯•亨金指出“：一个合法的政治社会应基于人民的同意，这种同意应在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。这种社会契约通常采取宪法的形式，而宪法又会确定政制构架及其建制蓝图。通过立宪性契约，人们同意受统治。即将成立的政府的官员们则需要作出承诺，尊重宪法蓝图及其对他们的限制。”[6]因此，权利保障、依法行政等内容即成为宪法的应有之义。宪政较之宪法，是一个内涵更为丰富的概念，我国学者一般把宪政概括为“以宪法为前提，民主政治为核心，法治为基石，人权保障为目的”。徒有宪法，不能自有宪政，而必须将宪法付诸实施。以宪法静态规定限制行政法解释，那么在宪政中，就需要有切实有效的动态途径来实现对行政法解释的限制。可以概括为：在立法、司法与执法活动中，在遵守宪法的前提下，对行政法律规范进行解释，而有权的机关可以针对行政法解释进行合宪性、合法性审查。

法律解释是法律活动之一，与立法、执法及司法三权均有关系，不独行政法解释，民商法、刑法、经济法等规范的解释活动，在法治国家中当然均应当在宪政的范围内实施。但行政法解释作为其中之一，尤应重视。行政法规范之本体如身躯主干，补充、明确、限制或变更的解释如四肢。行政法所规范的是行政权，莫里斯•奥里乌将行政权分解为两大要素，一是强制权，另外是直接行动程序。使用直接行政程序，或者简而言之，进行直接行动，一般来说，就是独自实现自己的目的，而不需要向社会权力，尤其是向法官请求允许或许可[7]。行政权的两大要素，决定了权力主动与扩张性，并与权利形成的对立、消长关系。当代法治国的认知与实践表明，宪政的精髓在于保障公民私权利而限制政府公权力。我国宪法规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”的人民主权原则，可为审查行政法解释、限制行政权力的宪政基础。行政权力来源于人民的授予，人民当然不允许行政权力的异化与反噬。行政法可谓宪法的具体实施与实现，必然要在宪政的框架内展开行政法的立法、执法与司法。行政法基本原则的行政法治主义，即以“依法行政”为第一要义。实施宪政，必须针对行政法解释进行必要的约束与审查，使之不脱离保障权利与限制权力之轨道。英国学者维尔指出“：如果我们还不准备让行政者最后决定法律之含义的话，那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。如果我们忽略了这一事实，我们就确实生活在一个最后由官僚说话算数的社会，而不论这些官僚有多仁慈。”[9]从行政法与宪法的关系来看，行政法应当秉承宪政的要求，接受约束。从这一点上来说，如果对宪法进行“泛化”，则行政法可谓是宪法典之外的“宪法”。解释行政法，就取得“解释宪法”的高度，特别是针对适用性的行政法解释。国内有学者在论述“宪法行政法化”的理论，指出“：由于宪法和行政法同属公法范畴，都以限制国家权力、保障公民基本人权为其价值取向，因而在公法关系中直接适用宪法规范不存在理论上的障碍。”[8]作者论证“宪法行政法化”之命题是为了推动宪法的司法化，在这里引用该观点并“逆向”思考，揭示行政法及其解释的“宪法性质”，说明行政法作为公法，其重要性仅次于宪法，对行政法的解释，自当慎重并且接受监督约束。

二、行政法解释的法治原则

我国有关法律法规对行政法解释的原则，缺乏明确的规定。《立法法》虽然专门规定了法律解释，但仅在第三条对立法行为进行了原则性规定，且宽泛地使用“立法应当遵循宪法的基本原则”的措词；《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》在关于“行政法规解释”及“规章解释”方面均不涉及解释原则规定《；最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发[2007]12号）第三条“：司法解释应当根据法律和有关立法精神，结合审判工作实际需要制定。”也很难将之作为具有操作性的约束原则。我国目前对于行政法解释活动的监督和约束，主要还是依据行政法治原则。行政法治原则是法治中极为重要的一部分，现代国家或多或少都将行政法治作为建设法治国家的最重要部分。就法治而言，有形式与实质的高低级别之分。形式法治中，最高的体现是实施宪政和依法行政，以形式理性为追求目标，对法律负责而非对公民的权利、公正等实质价值目标负责。随着行政权力的日益扩张及授权立法的增加，如果行政机关仅仅是形式性的依法行政，反而可能造成公民权利保障及实现公平正义的障碍。因此，引来了学者对形式法治的批评“：在形式法治的状态下，行政机关是对立法负责而不是对公民直接负责，行政机关没有太多的义务向公民证明所为行为的合法性和正当性，公民服从法律进而服从行政是不需要论证和说明理由的。”[10]实质法治意味着立法、执法与司法之内容与结果均须符合人类的道德理性、价值目标等。形式法治要求依法办事，实质法治则要求必须符合宪法规定的保障人权与自由的正义要求。在这一层面上，实质法治也即意味着以保障人权与自由为目标来实施宪政。在一个建立起不同效力等级、不同形式的行政法律规范的社会中，形式法治无法约束依“恶法”而治的问题，仍必须上溯至根本法以从实质上审查所依之法是否为良法。可以说形式法治解决的统治何所依的问题，实质法治解决的是统治所依之据是否妥当的问题。那么，对于行政法解释的规制原则，不应仅仅止步于形式法治，而应向实质法治迈进。

在英国宪政制度中，虽然并没有统一的形式“宪法”，但不意味着英国缺乏这些“最高法律”。从戴雪概括出来的法治原则来看，其包含了三层含义：第一是法律至上；第二是法律平等；第三是普通法上的个人权利是宪法的基础。宪法来源于普通法院就个人权利所做的个案裁判。宪法不是人权的来源，而是其结果[11]。其中既体现了“法律至上”的形式法治，也容纳了“宪法保障人权”的实质法治要求。在美国，最高法院拥有宣布因国会所制定的法律不符合宪法而不予适用的权力。在加拿大、澳大利亚、印度、巴基斯坦、锡兰、加纳和马来亚联邦，法院也宣称拥有同样的权力或由宪法作出如此的规定[12]。德国行政法所遵循的依法行政原则包含法律优先和法律保留两项内容。尤为引人注目的是，德国在立法上直接确立宪政原则，在德国基本法第20条第3款中规定“：立法权受宪法的限制，行政权和司法权受法律和权利的限制。”法国学者指出，原则上宪法是最高法则。实际上如果没有什么能够惩罚法律的违宪性，那么法律就可以高于宪法[13]。对各国的法治原则或宪政原则学说与实践进行归纳，可以说，形式法治应当以宪政为核心，但法治所强调的“法”，并不必然、自动实现真正的良法之治。那么，就需要在形式法治之余，更进一步追求实质法治，用保障人权与自由的宪政目标来衡量法律规范是否为良法。我国《宪法》第五条确立了法治主义原则，并且在第三十三条确立人权尊重和保障原则，但并没有揭示公民基本权利即宪法的实质法治主义。在关于全国人大及其常务委员会的职权规定中，赋予了监督宪法实施及违宪撤销权，这些审查权的规定，也侧重于形式法治。即一项行政法解释，只要有权机关在权限范围之内，经由合法程序制定或解释，即可取得形式上的合法性，而其内容如若违背宪法权利保障的实质目的和精神，如何进行救济。例如对城市房屋拆迁中的“公共利益”的解释、对一些地方“禁摩”的立法以及针对言论自由界限的种种执法解释，再如前文提到的“闯黄灯”的解释等情形。实质法治以保障人权与自由的“良宪”为根本性、终局性的前提和衡量标准，当然属于宪政的范畴。因此，树立实质法治来监督和约束行政法的解释这一命题，可以置换为宪政下的行政法解释。

三、行政法解释宪政审查的现实与路径

行政法解释这一复杂的领域中，立法、执法及司法均有可能助力于或直接扩张行政权力，将之置于宪政的框架内，当属必然之要求。而在我国实施宪政的过程中，对行政法解释进行宪政约束这一问题进行探求，显然也极具重要意义。

（一）当前行政法解释审查体系

1.行政机关体系。在当前的实践中，对于立法性行政法解释的审查，一是在制定行政法规、规章程序中的审议；二是通过向有关部门备案，由有权机关进行审查。对于执法性解释，主要通过行政机关自身的“准司法”性质的行政复议行为，可以审查行政机关在执法过程中对行政法解释并据以实施具体行政行为的合法性。对于作为抽象行政行为的行政法解释，依据《行政复议法》第七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定及乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。其中，不包含对规章和行政法规的审查。

2.司法诉讼体系。司法解释涉及行政法的，相对较少。对属于行政法解释的司法解释，一般也通过制定时审议及事后备案的方式，加以监督约束。更为主要的是人民法院以行政诉讼的方式审查行政机关解释行政法并据之实施的具体行政行为的合法性。《行政诉讼法》第五条开宗明义规定“：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”而其第五十二条规定法院审判依据法律、行政法规及地方性法规，第五十三条规定对规章的参照。从理论解释上来说，人民法院认为规章违反宪法、法律及行政法规时，应当不予参照适用。人民法院可据之判决行政机关承担不利后果，但不能判决该规章的违法或无效。由于法院并且立法机关，更不能对规章进行限制、补充或修正后作出判决。除此之外，法院、检察院等司法机关认为法律法规违反上位法、宪法时，无权裁判该法律法规，亦不能排除该法律法规的适用，只能通过全国人大立法程序提出相应的法律议案。对于法官在诉讼中对行政法规范进行的解释，则主要通过上诉、审判监督程序的方式进行审查。

3.立法机关监督体系。依据《宪法》的规定，全国人大负有修改和监督宪法实施的职责。全国人大常务委员会则具体负有解释宪法、法律，制定和修改部分法律，并且撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等职责。《各级人民代表大会常务委员会监督法》中更为具体地规定了执法检查、规范性文件备案及提出质询案制度，这些能够作为对立法性、规范性的行政法解释进行监督审查的依据。以上三种行政法解释审查体系，在一定程度上可以防止违法解释行政法，呈现出若干特点：首先，针对行政法解释主体的多样性，审查主体也具有多样性。然则各类主体对行政法解释的审查，能够做出直接有效处理的多属于行政法解释违反主体自己制定的行政法规范，当出现上位法亦违反宪法、法律时，启动“处理程序”则相当复杂。虽然全国人大常务委员会扮演着“违宪审查机构”的角色，但常务委员会自己也有解释行政法规范的权力，如何实现自我监督？因此，行政法解释审查中缺乏一个统一的、专门的、终局的违宪审查机构，无法就一项行政法解释是否违反宪法做出终局性的判定以及采用有力的救济措施。其次，行政法解释的自我审查较为普遍，特别是行政主体的自我解释。“从法规规章的产生到实施，从文本到事实，始终是由一个机关操纵的，它在忠实地贯彻自己的意志，并忠实地解释自己的意志。”[14]再次，在行政诉讼中，无法审查作为抽象行政行为的行政法解释。并且，虽然我国宪法规定了司法独立，但在现行的体制中，法院往往“主动示弱”于行政权力，这一方面既有行政权力扩张的原因，另一方面则是司法中存在“懒政”倾向，对行政法解释不加审查，直接承认其效力。

（二）行政法解释宪政审查体系的突破

现行的司法审查，仅限于行政诉讼框架之内，并且所审查的对象范围狭窄。虽然我国《行政诉讼法》第五十四条确定了人民法院对行政处罚显失公正的，可以判决变更的权力。但这并不构成人民法院可以超越行政权力或者立法权力判决某一行政法解释，特别是立法性解释违法或无效。并且现行行政诉讼受案范围并不包含针对行政决定、命令等抽象行政行为，也就无法对其合法性进行审查。现行的行政审查体系也存在大体相同的问题，并且行政审查体系更存在“自我审查”而导致审查不力、利益冲突的风险。实践上的突破，一是建立行政法解释最终审查机构：宪政委员会。除了对行政法解释进行审查之外，还应对其他立法行为、最高行政机关的行政行为等进行宪政审查。在组织上，宪政委员会应独立于全国人大常务委员会，仅向全国人大和宪法负责，每年由委员会向全国人大作宪政审查报告。委员会成员可以来自全国人大代表、全国政协委员、最高司法机关的法官和检察官以及宪法行政法权威学者，他们必须忠于宪法、精通宪法。在宪政委员会中建立宪政审查程序，使有关行政法解释是否违宪的争端能够及时通过该程序得到解决。委员会无法在程序内审查的，则应将案件作为议案提交全国人大会议审查。宪政委员会的程序与行政复议、行政诉讼、立法程序等相衔接。一般的行政法解释，可以在行政复议、行政诉讼及立法备案等程序中得到审查，涉及宪法的，才能提交宪政委员会。

除此之外，将全国人大常务委员会解释宪法的权力移至宪政委员会。使之类似于西方司法审查模式下的最高法院、宪法法院或宪法委员会，即“有权对违反更高位阶法的法律、法规进行审查，并在日常政治秩序中做出合宪／违宪的最终决定”[15]。宪政委员会还应享有统一行政法解释的职权，这一点类似于我国台湾地区的“司法院大法官”解释制度，即“司法院大法官”对行政法令进行统一解释对各机关及人民具有拘束力，各机关处理有关事项应依解释之意旨[16]。该行政法解释起到统一、树立宪法和法律权威的功能，解决多元解释体制下行政法解释可能产生的矛盾冲突问题。设立宪政委员会主要有两种方式，一是通过全国人民代表大会宪法修正案来设立；一是由全国人民代表大会制定“宪政委员会法”设立，使其取得监督、解释宪法；审查立法、行政和司法活动；统一解释行政法等最高权力。第二个突破在于，对立法性行政法解释的一般合法审查，应纳入行政复议或行政诉讼的受案范围，即作为抽象行政行为的行政法解释也应接受行政复议或行政诉讼等审查程序。由于抽象行政行为涉及到普遍的公民，不可能像对具体行政行为的复议或诉讼那样操作。对此，可以通过“公益复议”、“公益诉讼”的方式来实施。在具体的程序上，复议机关或人民法院仅对同级以下的行政法解释进行合法性审查。例如，省级人民政府、高级人民法院可以审查省级人民政府及以下在规章、决定或命令中作出的行政法解释。复议机关、人民法院在审查中认为被申请、被诉行政法解释或其上位法律法规违反宪法时，就应当转入宪政审查程序，将案件移送宪政委员会作最终的审查。第三个突破在于，推行行政法解释审查的权利化。从违法的情形来看，公民的一般违法往往止于法律法规，而国家机关的违法更容易违反宪法。行政法解释的宪政审查，正是为了克制国家机关违反宪法侵权公民私权的问题。行政法解释审查的权利化，一是公民在行政复议、行政诉讼中，对于认为作为法律、法规和规章，以及行政决定、命令的行政法解释违法的，有主张宪政审查的权利；对于行政法解释一般违法的，提起诉讼要求司法审查的权利。二是公民对具体行政行为、行政诉讼中的行政法解释有异议的，可以有寻求宪政委员会的统一解释的权利。行政法解释的宪政审查，也不仅仅局限于“法律解释”的范畴，而泛化为对行政行为及行政权力的根本上的审查和限制。在我国，违宪审查向来是推行法治、宪政建设的过程中的“短板”。在宪法确定的权力体制中，不可能将西方的权力分立、司法审查直接运用，而必须寻求可行的路径。行政法解释涵盖着大量的行政权力行为，探索宪政审查的突破口，研究建立宪政审查、权力的制衡和司法审查制度，不失为一种有益的思考。

作者：郭锐林单位：汕头广播电视大学