两岸安全管理的必要性范文

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《台湾研究集刊杂志》2015年第五期

一、安全、两岸安全与两岸安全管理:概念及内涵

“安全”一词在中外语言中有不同的含义和解释。20世纪以来，“安全”概念在与不同类型的安全主体联系中被赋予各种不同的含义。［1］经过研究者的诠释，“安全”一词内涵和外延都发生了巨大的变化。［2］对于“安全”的概念，学术界最大的分歧和争论在于“安全”是否具有主观性。阿诺德•沃尔弗斯(ArnoldWolfers)在《冲突与合作》一书中将“安全”界定为“在客观的意义上，表明对所获得价值不存在威胁，在主观意义上，表明不存在这样的价值会受到攻击的恐惧”。［3］学者李少军在此基础上，提出“所谓安全，就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧”，［4］这一观点认为安全既是一种客观状态，又是一种主观状态，所谓的“安全感”(enseofsecurity)也是安全的一个方面。然而，也有学者明确反对将“安全感”纳入“安全”的内容之中，认为“安全”是一种不依人的主观感觉为转移的客观状态，不能把“安全感”归在“安全”的名下。［5］本文研究的“两岸安全”赞同后者的定义。按照这一思路，本文认为，“两岸安全”特指在和平发展阶段，海峡两岸(官方/管理者)相互间免于危险、没有意外的一种客观状态。故而，“两岸安全”是仅适用于中国大陆地区和台湾地区的特殊性概念。［6］“两岸安全”的基本内涵和特征可以被理解为以下五个方面:首先，从时间来说，是中国统一前的和平发展阶段;两岸在这一特殊阶段追求的是和平稳定的安全关系。其次，从属性来说，“两岸安全”剥离了主观的“安全感”，［7］是理想的客观状态，具有绝对性，双方在互动过程中致力于向这种状态靠拢;台湾当局和一些学者习惯以“安全感”替代和模糊客观上的两岸安全关系，是不符合逻辑的。第三，从外延来说，“两岸安全”是一种综合安全。也就是说，“两岸安全”的外延会随着角度的变化而变化，在不同环境下有着不同解释，涵盖了两岸互动的诸多领域。第四，从目标来说，不是两岸之中任何一方的安全，而是两岸均“判明危险性没有超过允许的限度”，［8］即“共同安全”的状态。最后，从性质来说，脆弱性是“两岸安全”最鲜明特点。严安林认为“脆弱性是两岸关系和平发展阶段的基本特征之一”。［9］从现实情况来看，安全属于脆弱的两岸关系中最脆弱的一环，这一环恰恰是决定两岸关系和平发展强度的最重要指标。“两岸安全管理”［10］则属于主观行为，实质是“两岸安全”的实现路径，即两岸管理者作为“两岸安全”的主体、存在基础和载体，通过某种方式建立相互安全关系的权利和义务，通过促进两岸在安全事务上的协商合作，确保海峡两岸的安全关系得到共同保障。本文认为，“两岸安全管理”阶段性目标应包括:第一，和平发展的状态得到有效维持，两岸双方对各自的主要关切能够达成理解;第二，双方能快速有效处理突发事件，在敏感领域有危机处理机制;第三，双方的稳定关系不会受到来自第三方冲击的严重破坏;最后，双方在各自安全内部的安全机制有序稳定，不对对方的安全现状造成挑战。

二、两岸安全管理的必要性探讨

必须承认，在和平发展阶段，两岸发生的安全冲突无论是从数量和程度已经大大降低，类似1995年台海危机再次发生的可能性不大。然而，尽管两岸关系剑拔弩张的时代已经渐行渐远，但双方的安全关系并没有因和平发展的到来而大步地与之相向而行，安全上的威胁依然是两岸关系和平发展的最大挑战。

(一)两岸协商谈判过程中出现的安全冲突2008年以来“两会”领导人在“九二共识”基础上恢复协商，先后进行了10多次会谈，达成了23项协议，协商谈判已经成为两岸关系和平发展进程中不可或缺的重要组成部分。然而，2014年8月发生了“张显耀泄密案”［11］却忽然为两岸关系投下震撼弹，事件最终以台北地检署宣布张显耀不构成“泄密案”罪、“陆委会主委”王郁琦辞职告一段落，该事件的危害性值得我们反思。张显耀作为两岸谈判台湾当局首席代表，涉及泄密，并以政治斗争的形式爆发，这是岛内“安全机制”对两岸关系的一次巨大冲击。此后传出“台湾间谍策反大陆赴台学生”等，［12］一时间“共谍”、“台谍”、“谍战”等词汇充斥媒体，产生了危言耸听的效应，甚至实质性地干扰了两岸对话协商的进程。

(二)两岸涉外领域互动中发生的安全危机2008年以来两岸在涉外领域基本形成了良性互动的局面，不再打“外交战”，相互间内耗大大减少。即便如此，涉外领域仍然是两岸安全竞争与冲突的高危领域。2013年11月，西非国家冈比亚以维护“国家战略利益”为由单方面宣布断绝与台湾当局“外交关系”。这一事先毫无征兆的突发事件引发岛内震动，绿营就此批评马政府“外交休兵”失败，称冈比亚只是第一个倒下的“骨牌”，并质疑是不是大陆在“挖墙脚”。［13］台湾21世纪基金会董事长高育仁也将其解读为“大陆因两岸政治问题没有进展而给马英九的警告”。［14］尽管此事并非由大陆引起，冈比亚的举动仍然可以看做是一次两岸安全关系中台湾方面受到“大陆因素”冲击的案例———大陆日益上升的影响力是一些台湾“邦交国”试图放弃台北转投北京的大背景和决定性因素。2008年以来传出多个台湾当局的“邦交国”希望与大陆方面建交的消息，都被大陆方面婉拒，［15］国际政治的现实凸显了台湾当局“外交”安全岌岌可危，这种状态投射到两岸关系，必然会产生一系列的安全危机。

(三)两岸军事等传统安全中产生的安全困境以美国对台军售为例，大陆、台湾与美国三方博弈从未中断，“对台军售”导致两岸在军事领域形成了僵持状态的“安全困境”。郭震远认为，台湾方面普遍认为美国是“美中台”三边关系中的平衡者、主导者;美台军事关系是美国发挥其影响的主要途径;大陆方面强调，美国的外部干扰作用、美国直接、公开地向台湾提供保护、支持，特别是军事保护，是美国影响两岸关系的最主要方式。［16］显然，双方对美国作为第三方角色的不同认识，决定了美国因素对两岸安全的影响程度，并导致相关安全问题产生乃至激化的根本原因。上述三个案例显示，在“两岸安全”议题上，旧的矛盾并未得到根本解决，新的问题却层出不穷。由此，可以得出结论———在和平发展阶段，为了追求“没有意外”的两岸安全，减少在上文所提领域所带来的“不确定性”，减少“冲击”、“第三方干扰因素”等等，以达到“没有意外”(或者最大程度的减少意外)，有必要对“两岸安全”进行“管理”乃至构建更深入的模式。

三、两岸安全管理的适用范围

两岸安全管理的是多领域和多方面的综合安全，并把这些层次和领域紧密地联系了起来，形成了某种相互依存的关系，从而要求我们以一种整合的视角(integrativeperspective)来看待它。

(一)经贸领域的安全问题主要包括:1．两岸官方(公权力)或管理者作为主角介入两岸经济事务的程度及其对两岸经济合作的影响，其中又以对两岸部分产业影响为重点。2011年1月，“两会”框架下正式成立了“两岸经济合作委员会”，该委员会是《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)及其相关内容的执行和磋商机构，理论上该委员会在两岸经济交往中扮演“协调人”的角色。2．两岸政治关系的稳定性对投资风险和投资环境的影响。在两岸经济关系迈向一体化的过程中，政治因素的影响更大、更直接，例如台湾政党轮替可能导致的风险和变数，民进党虽表示如上台会“概括承受”两岸既有协议，［17］但又采取各种招数阻挠“服贸协议”通过。3．两岸经济合作中的“安全”话语。例如“经济上依赖大陆会危及台湾安全”，质疑台湾经济对大陆过度依赖的观点在岛内始终占据一定比例。任何风吹草动如被放大，就会直接地反映到台湾当局大陆政策的制定过程中。马英九对外甚至强调，和大陆打交道要“小心谨慎，台湾经济不能只靠大陆市场”。［18］再如，台湾当局出于维护所谓“地区安全”等因素考虑，始终对陆资抱持高度防范的心态，不仅严重影响陆企入岛积极性，也制约两岸产业的深度合作。

(二)防务领域的安全问题涉及这部分的安全问题几乎都是两岸对峙状态形成以来一直存在的，但是某些方面在和平发展时期极易被放大和激化，由此导致相应的安全危机:1．两岸敌对状态下相互部署导弹问题。在和平发展时期，导弹议题多数为政治议题，两岸当局不同的逻辑出发点是双方始终无法达成共识的根本原因。台湾当局始终将大陆“后撤导弹”作为两岸进行军事互信机制谈判的先决条件，而大陆坚持两岸应在“一个中国原则”的基础上协商正式结束敌对状态，达成和平协议，对台导弹的军事部署问题可在两岸探讨建立军事安全互信机制时讨论。［20］大陆内部有观点认为，对“台独”势力以及可能插手和平统一的国际敌对势力保持一定数量导弹的战略威慑仍然是有必要的。2．台湾当局向美购买武器问题。岛内不论蓝绿都持相同观点，即出于维护自身“安全”的考虑，台湾有“自我防卫”的需要，向美国购买武器是为了追求心理上的“安全感”。2008年以来，美国一共出售了3批防御性武器给台湾，总价值183亿美元，这一数字为10多年来最高。大陆从危害“国家安全”的角度始终强烈反对美国对台军售，并通过暂缓中美关系以及两国军事、安全交流等反制和报复美方。3．两岸情报活动的相关问题。情报搜集是两岸关系中的常态性活动，虽然台湾地区领导人马英九曾经公开表示:即使在海峡两岸关系改善之际，中国大陆仍加强了对台情报活动。［21］但总体说来，在气氛较好状态下，双方也默契地都没有意思要张扬某个间谍案，［22］“谍战”近年来并没有对两岸关系造成大的冲击。反之，如果双方相互较劲，则有可能“两败俱伤”。两岸实力对比发生变化后，台湾当局对情报活动十分敏感，吴敦义称“两岸‘没有炮火的战争’还是依旧进行，所以不会松懈对大陆的心防”。［23］4．其他任何挑起安全猜疑的可能。例如原本属于民用航空性质的M503航线，台方坚持认为新航线距离台北情报区仅有4.2海里，对台湾航空安全构成威胁，更传出“大陆军机将会利用此新航线发动对台攻击”等等。

(三)政治领域的安全问题从台湾方面诉求来说，一个“安全的”两岸政治关系应该包括:大陆方面不干预、不涉入岛内的选举，国际上大陆接受“外交休兵”，维持台湾“邦交国”数量等方面;而对大陆来说，则需要台湾方面尊重大陆的社会制度，包括不对发生在大陆的若干破坏统一与稳定的事件或人物(包括“疆独”、“藏独”、“港独”、民运分子等)进行评论甚至干涉等。例如2009年台湾“八八风灾”时，民进党籍高雄市长陈菊曾邀请达赖喇嘛访台，之后在高雄电影节放映“疆独头目”热比娅的纪录片《爱的十个条件》，导致两岸关系一度陷入危机。又如马英九曾表态同情和支持香港“占中”运动，刺激了大陆方面的反弹。

四、构建两岸安全管理模式

接下来就要谈到如何“管理”的问题，即构建具有两岸特色的安全管理模式。本文提出，根据两岸现实情况而设计的基本框架，重点是强调预防、控制和处置的全过程管理，从而使两岸都获得某种程度的安全保证。

(一)预防:底线思维与共识重申必须事先做好准备，防患于未然。两岸管理者作为安全的决策者，无论是权力中枢还是执行部门等，对安全事务进行决策时都必须遵循双方独特的、默认的游戏规则，这就需要双方都具备“底线思维”。“底线思维”是“有守”和“有为”的有机统一。［24］在多次重要讲话中指出坚持“底线思维”的重要性，他认为不回避矛盾，不掩盖问题，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。［25］管理好两岸安全，也需要两岸能从底线出发，确立在安全领域的互动、博弈甚至斗争的合理区间。明确两岸“安全底线”的一个重要方面，是要对可能发生安全冲突或危机的最坏情形有充分的预见和准备，在此基础上“努力争取最好的结果”。那么两岸如何才能准确无误地释放自己的底线立场?关键是双方都需要做沙盘演练:即一旦两岸发生安全事件或危机，对方最大的关切在哪里?如果事态继续扩大，会不会影响两岸关系和平发展的全局?对管理者来说，维护两岸关系和平发展稳定的大局就是一种“底线思维”，底线明确，才能真正构建两岸安全的管理模式。两岸还须以共识的形式发表对相互安全关系的一致立场。作为对外界的正式宣誓，两岸可以考虑在“九二共识”基础上，由“两会”出面发表共识，重申遵循两岸关系和平发展的重要精神，表明愿意就两岸安全问题进行沟通、对话。“共识”还应表达，在具体安全议题的商讨中，两岸均能够保持灵活和耐心，本着理解合作的精神，求同存异，多看到对方的积极表态，把问题谈清楚，谈透彻，以找出解决问题的办法。需要指出，“共识重申”虽不具法律约束力，但却是经过磋商、由两岸官方授权机构所达成并最终发表的内容，代表两岸安全管理的精神，理应受到两岸的共同尊重。双方管理者如能认真履行各自在声明中作出的承诺，表达致力于以“没有意外”、促进两岸关系和平发展为目标的解决安全问题的意志，落实各自的责任和义务，两岸安全管理模式将大有可为。

(二)控制:平衡法则、通报制度与行为约束发生安全危机或事件时，要求管理者立刻做出正确反应并及时控制局势。具体来说包括以下几点:首先，在“平衡法则”的引导下控制事件发展，避免危机扩大。在和平发展的大环境下，安全领域的交集点(共同利益)增多，双方一方面要深化和平发展的相互关系，另一方面又要制约对方不致借此挑战自己的安全利益，同时还要设法扫除第三方对两岸安全造成的障碍，每一步都要做好“微妙的平衡”。事实上，两岸这种微妙平衡关系，也间接证明两岸安全具有相互依存的性质。未来面对两岸关系可能“遇冷”的趋势，两岸如何在维持和平发展与避免安全冲突之间寻找平衡，动见观瞻。其次，成立“安全工作小组”以形成通报制度，形式可以进行创新和发挥。如会议通报，指工作小组以会议形式在一定范围内相互告知;媒体通报，主要是两岸共同对外界公开的决策和事项等;信函通报，对某些特殊情况，管理者相互以简报形式进行通报等。工作组可根据通报内容的不同性质和特点，合理确定通报时限，例如一般应在十天内通报，重要和紧急情况下24小时内及时通报。此外，根据涉及机密的程度不同，确定通报的层次和范围。如果是不宜立即公开的重大决策、重大事项、重大案件等，应根据需要在适当的时机，以适当方式在一定范围内通报。第三，行为约束，重点是对人(管理者)的约束。安全涉及两岸所有民众，但是由于真正接触和处理安全问题的只是少数的人，由此引发社会各界关注两岸安全管理者的道德、操守等。从这个意义上讲，对两岸“安全人”的活动进行规范，是两岸安全的一个重要方面，同时也是民众对两岸官方的评价标准之一。行为约束的前提是双方都能做到一定程度上的自律。对于两岸的管理者来说，行为约束以准则(共识)为规范，明确将两岸活动置于可控范围，体现两岸管理者以维护两岸关系和平发展为最终目的。由于缺少一个量化的标准，因此两岸的“行为约束”只能是以某种无形的或者说是内心的标准，管理者不能跨越这个“度”。例如在张显耀和王郁琦在“泄密案”后各自的公开表述，就是缺少约束的表现。因而，需要制定出切实可行、便于操作的制度，通过社会舆论和个人信念推动管理者的自我约束等。

(三)处置:第二轨道、准契约与第三方处理技巧1．第二轨道。“第二轨道”作为两岸关系互动的特殊角色，仍不失为构建两岸安全管理模式的重要路径。众所周知，非官方性是“第二轨道”最明显的特征，也就是参与主体都不是官方人士，在“第二轨道”活动中的任何言论，包括提交的论文和报告都被认为不代表官方立场和承诺。具体来说，两岸“第二轨道”最主要的方式还是共同举办一些具有针对性、解决问题的主题研讨会，进行较为具体和深入的对话，例如两岸在东海、南海问题上的立场表达，通过交流开诚布公地阐述各自的政策意向和立场观点，共同审视各种解决问题的备选方案，试探各自政策的可行性和对彼此政策的可接受程度，并将有关情况迅速反馈给“第一轨道”至决策层。两岸安全中的“第二轨道”除了具备上述特征之外，还包含两岸的一些特殊性。由于官方人士可以以民间非正式身份直接参与二轨活动，因此安全议题在通过“第二轨道”向“第一轨道”输送政策立场、充当风向球方面可具备更多的话语权。“第二轨道”虽不能直接解决重大和紧急的安全危机，但通过增加信息沟通与互动，消除爆发意外危机或冲突的潜在根源，能有效维护当事各方之间的稳定，并能够有效地缓解所带来的紧张气氛。2．准契约(准协议)。准契约即指未得到当事人的同意而基于一方自愿的行为或其他法律事实，发生与缔结契约的同一效果。相对两岸正式签署的协议而言，既然是“准”当然不是严格意义上的协议，如果两岸在处理安全事务时遵循某种协议的规定和精神，即可被认为采用了“准协议”的方法。比如，台湾当局提出“外交休兵”，大陆从未在正式场合表示接受，也从未提及同台湾“外交休兵”，但在实际的涉台外交中，2008年以来大陆确实没有主动对任何台湾的“邦交国”“挖墙脚”，这种做法被认为是大陆释放善意、与台湾当局形成的“默契”。［26］3．归咎于第三方的处理技巧。当两岸发生安全危机或冲突时，更多归咎于与之有关的第三方及其不当行为，可以缓解由此可能产生的敌意与误解。例如针对高雄市邀请达赖访台事件，大陆虽然做出相当强烈与愤怒的反应，但并未对马英九当局直接加以批判和抨击，将批判目标主要对准了民进党及其相关政治人物，与此同时马英九本人、国民党高层同样都以各种理由拒绝与达赖会面，在这种情况下，两岸共同将原本可能酿成的安全危机的损害降低到了最低限度。又如大陆应对台湾“购武”强力批判第三方美国的态度是一以贯之的，2010年美国政府宣布向台湾出售“黑鹰”直升机等总额近64亿美元的军售案后，中方反对声音不可谓不小:除外交部召见大使严正交涉外，国防部、全国人大外委会、全国政协外委会等也几乎同时发出抗议。与此同时，中国网民对此表示愤慨的声音也充斥于各大网络。我们发现，大陆对军售问题表态，尽量将矛头对准美国政府的“售武”行为，而非国民党当局的“购武”行为，避免影响和平发展的大环境，这实际上也是一种归咎于第三方的处理技巧。概言之，两岸安全管理是主观的行为，无论是预防措施、控制事态、应对危机或是处理互动，其核心在于通过合作性政策和行为建立互信措施，相互增强政策透明度而达致程度更高的安全，最基本要求两岸保持沟通协商，避免误判。有鉴于此，我们也可以将两岸安全管理模式称为具有两岸特色的合作性、共同性安全，也就是说，获取安全的方式是合作而非竞争或对抗，双方地位是平等的，在执行中更多的侧重于事前预防而非事后矫正，等等。未来，当两岸之间通过共同和签署协定或文本等形式逐渐揭示并形成一系列关于两岸安全的“原则、规则和规范”时，也就意味着两岸安全管理模式的初步形成。

五、结语

两岸安全管理，不是解决结束两岸敌对状态的问题，只是试图将具体的安全威胁置于两岸均可控的状态下，减少两岸互动中的安全威胁，走出“安全困境”和“安全威胁”，从而使两岸进入新的安全境界和新的生存形态。因而，两岸安全管理，应成为两岸关系和平发展的目标之一。外界可以明显察觉，即使处于和平发展的现状，两岸安全领域发生的种种危机仍然对双方关系造成了伤害。尽管双方当局都能以大局为重，以理性、务实、冷静的处事风格，适时、明快澄清立场，减少或缓解了误解与误判，但是未来两岸关系和平稳定的关系，不能仅把安全寄托在某种临时的善意或做法上，必须要确保管理好两岸的安全。在一个成熟、可行的两岸安全管理模式运作下，两岸安全问题即使仍然会有波动，但其幅度终将局限在可控制的范围内，这对两岸双方都是不无裨益的。

作者：童立群 单位：上海国际问题研究院 台港澳研究所