信息增值的产权制度研究范文

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1公共部门信息增值利用知识产权制度的现状与问题

1.1增值利用知识产权许可机制不高效要实现对公共部门信息资源的增值利用，就必须保证公共部门信息资源能够在不同的主体之间进行流转。公共部门拥有信息资源只有经过流转才能到达信息申请者手中，当信息的申请者手中有了公共部门信息资源才能够对公共部门信息资源进行增值加工。而通过增值开发生产的新的信息产品实现在不同主体之间的流转，以及这种流转的顺利程度都会最终影响公共部门信息资源增值利用的成效。而在这个流转过程中，授权许可机制起到了非常重要的作用。然而，就目前而言，我国对公共部门信息资源再利用的相关授权许可机制还较为缺乏，造成很多增值利用企业很难获得公共部门信息资源。公共部门信息再利用中的产权转移和普通的产权转移不同的地方在于，一是法律关系一方必须是公共部门或者至少法律关系中的某一元素涉及到公共部门，而另一方则是公众，因此常常是一对多的关系，形成了海量授权；二是由于法律关系中具有公共部门，往往使得该授权合同不再是纯粹的民事合同，在某些情况下具有了一些行政合同的因素，但是，如果公共部门正在商业化这些信息，这些信息本身就从根本上不具有完全的“行政性使用”的目的，而形成了一个内在的矛盾。这个矛盾常常导致合同偏离了公平和效率的方向。目前在许可机制方面存在很多问题，其中海量授权问题和限制许可问题最为突出。（1）海量授权中的主要问题。传统的著作权授权一直遵循的流程是权利人授权用户按照规定的方式使用该作品。但是数字技术的应用打破了这一格局，海量的用户正以各种各样的方式使用着海量的作品。对于公共部门信息增值利用而言，首先，我国人口众多，信息产业发展迅速，公共部门面临着越来越多的信息增值利用申请。其次，申请增值利用的信息数量将急剧增长，以某份文档为使用单位已经无法满足申请者的增值需求，他们常常需要使用海量的公共部门信息来支撑他们的产品和服务。再次，再利用的公共部门信息的传播环节将增多。因为信息具有非消耗性，甚至最终用户使用以后还可以进行加工进行再传播，合同对于后续利用如何规定显得比较复杂，海量的授权增加了这种复杂度。最后，增值利用的使用行为将更加多样。增值利用者可以检索、展示、比较、链接、统计、分析、整合、传播等等，随时都可能会有新的软件用一种新的方式来处理这些信息，而这些往往都是公共部门授权时所无法预料的。海量授权呼唤传统的“一对一”授权模式的变革。（2）限制许可中的主要问题。许多公共部门信息机构自己开发信息增值产品，因此在许可增值利用者的合同中，公共部门机构可能通过这种限制性条款获得竞争优势。公共部门常常是一些重要的基础信息唯一提供者，在缔约中具有优势地位，这种优势地位在没有法律的限制下可能使得合同的公平性受到损害。限制性许可将会加大增值利用者的成本，这种成本在促进增值开发的公共部门信息机构的比较竞争优势的同时可能会转嫁到价格中，从而损害公众的利益。在国外，这种情况也是存在的，如，英国陆地测量局出版了一个许可例外政策，该政策设定了在某种环境下它可以不许可信息的使用［2］。这表明如果某种产品的使用目的和陆地测量局自己投入市场或者陆地测量局希望去投入市场的任何产品一致或者具有可比性，则陆地测量局可能拒绝对该产品的使用申请。

1.2投资保护不足，增值利用知识产权利益关系不平衡我国著作权法保护文学、艺术和科学作品作者的著作权，以及与著作权有关的权益，其实质是保护“创作”，但我国公共部门信息范围广泛，有些信息难以达到著作权所保护的“创作”的标准，无法受到著作权法的保护。对此类信息投资所产生的增值产品和服务保护也相当模糊。增值开发关键要素是投资，我国对社会投资进入公共部门信息增值开发领域是持鼓励态度的，但是投资保护不足，势必会影响开发者的积极性，限制信息增值开发的持续发展。中小投资者是我国现阶段资本市场的主要参与群体，在公共部门信息增值开发中发挥着巨大的作用，但是信息增值利用知识产权利益关系不平衡，他们又处于信息弱势地位，抗风险能力和自我保护能力较弱，合法权益容易受到侵害。投资保护不足，直接影响信息市场新鲜活力的注入，妨碍其持续发展。完善投资保护对于维护市场“公开、公平、公正”以及保护广大投资者合法权益具有重要意义。2013年12月27日，国务院《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》［7］其中提出九条意见：①健全投资者适当性制度；②优化投资回报机制；③保障中小投资者知情权；④健全中小投资者投票机制；⑤建立多元化纠纷解决机制；⑥健全中小投资者赔偿机制；⑦加大监管和打击力度；⑧强化中小投资者教育；⑨完善投资者保护组织体系。在网络信息时代，保护信息增值开发投资，平衡增值利用知识产权利益关系，不仅对于信息产业而且对于整个社会的进步具有重要意义。法律需要给与信息增值投资者以有效的保护，制止不劳而获的“搭便车”行为，维护信息市场的正常秩序。

2面向增值创造保护的知识产权制度内涵

2.1增值利用中基础信息的知识产权问题我国《著作权法》［4］（2010年）第五条规定：“本法不适用于：（一）法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文；（二）时事新闻；（三）历法、通用数表、通用表格和公式。”可以看出，在我国，法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文并不具有著作权。但是，公共部门所拥有的信息资源所涵盖的范围和种类要比此宽广许多。而我国《著作权法》并未说明在公共部门中，除了法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文以外的信息资源的知识产权归属。目前，对于公共部门信息增值利用中的基础信息，国际上的主流态度是淡化或者否定其知识产权。在美国，依据《宪法》《版权法》《A-130号通告》等法律的规定，民众有权自由获取政府信息，并对政府信息资源进行增值利用。由于政府的任何文件都不具有版权，民众获取政府信息资源没有什么限制，因而极大地激发了公众对政府信息资源增值利用的热情，促进了美国公共部门信息资源增值利用业务的迅速发展。

2.2增值利用中加工信息的知识产权问题和“基础信息”相对应的是“加工信息”。增值性公共部门信息具有一些共性，如，这些信息是不同来源的信息聚合，其中包括公共部门信息；采用某些技术方法，例如注释、分析、索引、检索等；该信息由公共部门开发，但是并不属于公共部门的“公共任务”所要求开发的，是“公共任务”之外面向公众的增值开发；市场中可能有类似的竞争性的商业服务和产品存在。其增值对政府的工作而言并不是关键的，对于用户而言，这些信息具有选择性。英国制定了增值信息的列表［8］，不过，列表并不能穷尽所有的增值信息，只能起指导作用。根据英国的列表，如内阁办公室编的正史、公务员年鉴，慈善委员会的慈善登记，教育与技能部的图书馆分类索引等都属于增值性公共部门信息，其范围比较广泛。对于增值信息，可以收取一定的费用，费用的额度和信息的类型有关。所有的再利用者必须遵循一定的基本义务，如尽可能的保证来源于公共部门信息的精确性，不将过时的信息当作当前的信息使用，不做误导公众的使用等等。无论是对于基础信息和增值信息，其相关的产权都应该得到尊重。增值利用过程的加工形式有多样，其中最多的就是通过对于信息资源的选择或安排而形成的数据库作品。如果其选择或编排具有独创性，则达到我国著作权保护标准从而对整个数据库作品进行保护。自20世纪90年代以来，数据库保护逐步采用了“选择或安排”标准。如1996年《WIPO版权条约》（WCT）第五条规定：“数据或其他资料的汇编，无论采用何种形式，只要由于其内容的选择或编排构成智力创作，就应当受到保护。”1996年欧盟颁布的《关于数据库法律保护的指令》规定：“凡在其内容的选择或编排上体现了作者自己的智力创作的数据库，均可据此获得版权保护。本规定是判断数据库能否获得版权保护的唯一标准。”［9］我国也采用了该标准，如新修订的《著作权法》［4］第十四条规定：“汇编若干作品、作品的片段或者不构成作品的数据或者其他材料，对其内容的选择或者编排体现独创性的作品，为汇编作品，其著作权由汇编人享有，但行使著作权时，不得侵犯原作品的著作权。”数据库的整体知识产权并不意味着数据库中的每个条目或者每个数据单元都会受到保护。对于数据库中的知识单元的知识产权保护与否主要取决于该知识单元本身是否具有独创性，如果该知识单元有独创性，符合我国著作权法所要求的独创性水平则应该保护。所以，要区分知识单元或者数据单元和整个数据库的知识产权保护。

2.3增值利用中特殊信息的知识产权问题除了公共部门产生的“基础信息”和可以增值开发的“加工信息”，还有游离于二者之外的“特殊信息”。其许可机制可以概括为“特殊公共部门信息增值利用许可”。这类特殊信息包括：第一，许可责任已经授权给了来源部门。如法律明确规定某种信息的授权需要得到某机构的明确许可等。第二，受到安全、法律和政策的限制，包括个人身份信息例如驾驶执照和护照以及部分包含个人命名的个人资料。特别是信息自由法中的免除公开信息也不被该许可包含。第三，照片或者影片档案机构（包括以网络为基础的档案机构）持有的照片和影片仍然按照个人许可和提供的方式。第四，某些信息的增值利用必须要经过某些机构的审查，一般这些信息会有相关的法律规定。因为有些信息更新频繁，如果是过时的信息可能造成公众的误解，或者某些信息不得随意为公众获取，例如具有社会安全意义的信息等。在英国，也存在必须接受某机构审查的王室信息不得列入这种普通的公共部门信息增值利用许可中，如政府网站上不断改变的信息和增值利用可能误导公众的过时信息［10］。第五，由公共机构开发的增值信息、数据、产品和服务包含了商业数据库产品，这种产品常常和私营部门进行了合作，其产权形式比较复杂。第六，计算机程序和软件。第七，版权由第三方享有的任何材料。第八，包含了专利、商标、商业秘密、集成电路布图设计等其他知识产权类型的信息。因为第一类信息将八种公共部门信息排除在外了，而这八种信息，除了第五种的部分信息可以归入“加工信息”外，其他的信息仍然无法通过简单的增值利用授权解决，因此将之列为第三类许可，即“特殊公共部门信息增值利用许可”。第三类信息的许可主要通过法律的特别规定或者权利人的单独授权或者信息所涉人员的同意才能进行增值利用。

2.4增值利用中权利管理信息与技术措施的问题通过增值开发产生的大批产品，如果权利人不能通过一套有效的机制来识别，那么肯定会给权利人带来不可避免的麻烦。2000年12月19日，最高人民法院《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用若干法律问题的解释》［11］首次对版权保护领域的权利管理信息做出了规定，2006年11月20日进行了修订，其中第六条规定：“网络服务提供者明知专门用于故意避开或者破坏他人著作权技术保护措施的方法、设备或者材料，而上载、传播、提供的，人民法院应当根据当事人的诉讼请求和具体案情，依照《著作权法》第四十七条第（六）项的规定，追究网络服务提供者的民事侵权责任。”多数信息增值产品通过网络进行传播，例如数据库、网络视频、查询系统等。网上的版权授权都是以电子形式完成，它比传统授权更加便捷、廉价，为了网上交易能够正常进行，网上标示的权利管理信息必须完整，真实。权利管理信息不仅能够标示权利人，按预定条件许可用户使用，而且能够查找侵权行为，监控用户的使用，对于维护权利人的合法权益、方便用户使用都有重要意义［12］。技术措施可以防止作品被他人擅自访问、复制、操纵、散发及传播，并且方便了版权的授权和使用监督。国务院2006年5月18日颁布《信息网络传播权保护条例》［13］，于2013年3月1日起施行，其中第四条明确规定：“为了保护信息网络传播权，权利人可以采取技术措施。”并进一步阐述：“任何组织或者个人不得故意避开或者破坏技术措施，不得故意制造、进口或者向公众提供主要用于避开或者破坏技术措施的装置或者部件，不得故意为他人避开或者破坏技术措施提供技术服务。但是，法律、行政法规规定可以避开的除外。”目前主要用到“数据加密技术”、“数字水印技术”、“防火墙技术”、“访问控制技术”、“智能技术”等技术措施对信息增值产品进行版权保护。

3面向增值创造保护的知识产权制度运行

国务院的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中认为当前信息资源开发不足、利用不够、效益不高，要求“采取有效措施，抓紧解决工作中存在的问题，不断提高信息资源开发利用水平”，要求对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。我国要建立面向增值创造保护的知识产权制度，保障公共部门信息增值利用同时维护知识产权。

3.1完善增值利用知识产权保护标准如上所述，共有数据不享有著作权，但这并不表明公共部门对于其全部所持有的信息都不具有著作权。在我国，除政府信息外，水文、环境、气象、农业等信息都属于公共部门信息。产权的归属与信息类别和生产主体有关。对此提出以下几点建议：（1）将公共部门信息分为“基础信息”、“加工信息”和“特殊信息”，以此对信息进行分类管理，来明确不同信息的产权归属。（2）目前水利、测绘、环境等科学数据共享管理办法的内容框架基本相同，但其中都没有对知识产权进行明确的规定，应当明晰这些办法中关于知识产权的归属问题，使条款更有操作性。（3）由不同产权主体合作生产的信息资源，可以通过合同来约定产权归属。（4）在公共部门基础性、公益性信息资源基础上进行增值开发的，开发者享有开发后的自主产权。（5）要加强数据库等数据整理加工人的权益保护［14］。在公共部门信息增值利用知识产权保护标准方面，国际上的成熟经验可以借鉴。在美国，受其相关法律和政策的影响，民众获取和利用联邦政府部门信息资源没有什么限制，联邦政府部门信息资源的许可也是相当的自由。在英国，有一系列的文件对公共部门信息资源进行增值利用中的知识产权问题进行了规定。如，《公共部门信息再利用：规则和最佳实践指南》、《英国公共部门信息再利用制度的主要注释性文件》《著作权和出版规定》《公共记录的著作权》《王室著作权———政府部门总览》《王室委任作品的著作权》等。在英国，就公共部门信息资源而言，其中的绝大部分是受版权保护的。具体而言：当这些信息资源是由中央政府生产的时候，王室版权就会对其进行保护。英国皇家文书局和苏格兰女王印务局是法定的管理机构。当然这两个机构有权在一些情况下授权某些政府机构行使许可责任。而当这些信息资源是由中央政府以外的公共部门机构生产的时候，一般情况下也是具有版权的。同时，这些中央政府以外的公共部门机构有权对他们生产的信息授权进行增值利用［15］。

3.2明晰增值利用知识产权权利归属由于我国公共部门信息资源数量巨大、种类繁多，许多公共部门信息资源知识产权归属无法清晰界定。建议借鉴英国和美国的成功经验，可结合实际情况对其进行科学分类，并对不同类别的公共部门信息资源知识产权的归属进行明确规定。明确公共部门信息增值利用中的产权，有利于培育公共部门信息多元主体共同开发模式。信息作为一种财产，开发公共部门信息资源应是政府的责任或者权利。政府部门、第三部门和企业对信息资源的开发都具有自己的优点与局限性。确立公共部门在此类信息开发中的主导地位，吸引各种开发主体，这样才能发挥出信息的增值效应。同时应该注意到公共部门的成本结构和私营部门的差异。公共部门可能在某些情况下提供低于市场价的信息产品，或利用信息服务获得的经费以补贴其他领域的活动。这使得如果公共部门向市场提供增值信息产品，私营部门可能会感到公平竞争的压力。尽管如此，信息作为一种财产，内在的增值本性需要建构良好的利益分配机制和信息生产机制来完善公共部门信息多元主体的开发模式。确立公共部门信息增值利用中的产权机制有利于促进多元主体参与的积极性，保障参与各方的权利实现和义务履行。同时，我国也可以在许可机构、许可程序、许可协议和许可费用上进行更明确的规定或者提供更多的政策指引。如，在许可机构上，目前我国还没有建立起公共部门信息增值利用的统一许可管理机构，不同类型公共部门信息的许可由不同机构分别进行许可，许可流程各不相同，对于申请者判定许可机构并提交许可申请带来了更多的难度；对于需要使用跨机构的公共部门信息，还必须向不同的机构申请，履行多个繁琐的申请流程，这不利于提高申请者增值利用公共部门信息的效率。建议可以设定一个统一机构来管理公共部门信息的增值利用许可的受理，该机构建立网络平台，用户只要利用这个网络平台就可以了，该平台转发用户申请并协调各公共部门提供相关信息。在许可程序上，申请者为了获取所需的公共部门信息，一般而言，需要履行申请和审核的繁琐程序，耗时较多并且审核比较严格，可以充分利用网络并和其他个人信息数据库联想来简化这一个过程。在许可协议上，大部分机构都规定申请者申请利用该部门信息时，需签署一定协议，但主要是纸质合同，建议公共部门能将大部分普通的信息数据通过签署在线电子合同的形式发放给申请者以提高效率［16］。借鉴国外的经验同样是有价值的。在英国，绝大部分公共部门信息资源是受版权保护的。依据公共部门信息资源生产主体的不同，英国将公共部门信息资源分为由中央政府生产的公共部门信息资源和由中央政府以外的公共部门机构生产的公共部门信息资源。并对这两大类公共部门信息资源的知识产权归属问题以及有权对这两大类公共部门信息资源授权许可增值利用的主体进行明确的规定。在美国，联邦政府的任何文件均不适用版权保护，而州政府文件版权问题由州政府自行决定。通常各级州政府都会对其政府文件的知识产权归属进行明确规定。同时美国还明确规定，当非营利部门是在受联邦政府资助的情况下完成成果时，非营利部门可以拥有该成果的版权。尽管英国和美国在公共部门信息资源知识产权方面的规定并不相同，但两国在公共部门信息资源增值利用方面都取得了很大的成功。这里有一个很重要的共同点，那就是两国对公共部门信息资源知识产权归属的相关规定都比较明确。当公共部门信息资源知识产权的归属比较清晰时，才有利于授权许可对其进行增值利用。

3.3推动“开放政府”建设，规避知识产权侵权开放政府是在政治经济体制改革背景下提出的，诸如重大的公共工程、国家预算、公共资金使用情况、税收流向等信息的不公开会不同程度诱发犯罪。从工业社会到信息社会，对信息资源和政府信息公开的关注成为必然，要改善甚至彻底杜绝政府机关腐败、官僚主义、低效率、执法不严等问题，就必须建立高度民主、法制完备、公开透明的开放政府。开放政府的建立将督促公共部门信息的公开及增值开发，降低公共部门信息增值开发的知识产权风险，便捷用户的信息获取。开放政府成为政府技术提升的新模式，要适应未来开放技术、开放数据及格式包括开放身份（OpenID）、便携式认证（PortableIdentity）、开放声誉（OpenReputation）和个人数据（PersonalData）等内容的开放认证（OpenI－dentity）以及以语义网络技术（SematicWebTechnologies）、分布式数据库（Distributeddatabases）和智能应用（Intelli－gentApplication）为基础的智能网络（IntelligentWeb）［17］等的转变，就要建立基于G2C模式、政府信息网站、社交媒体、云计算、大数据的技术平台。开放政府的公共部门信息增值利用应该坚持以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础的三大原则，积极推动开放政府建设。确立以公民为中心的服务理念，积极满足大众需求，同时促进公众参与，促进实现决策时“取政于民”，公共服务时“政民互动”。

3.4开辟“点击许可机制”方便用户访问在对公共部门信息资源进行增值利用时，我国应对我国公共部门信息资源的内涵和外延进行准确界定。在此基础上，结合我国实际情况对公共部门信息资源进行科学分类，依据不同类型公共部门信息资源的特点设置相应的授权许可类型。在对公共部门信息资源授权许可进行增值利用时，应该对许可增值利用的条件、责任、义务、信息的合理使用、许可的终止、侵权等事项进行明确的规定或说明。另外，在线提供的点击使用许可也是可以考虑的方式，在英国，他们这么做，不但使公共部门信息资源增值利用的授权许可变得更加公平、公开和透明，而且还节省了公共部门信息资源增值利用者等待授权许可的时间，受到了公众的普遍欢迎。

3.5规范增值利用知识产权权利限制权利和权利限制是一个问题的两个侧面，缺一不可。在权利限制这一块，主要包括对于公益性开发利用的豁免、对于侵权界限的界定、对于侵权救济制度的完善等。核心是解决公共部门信息增值利用中公共部门、私营部门和社会公众之间的利益关系，特别是保障社会公共的信息获取权和保障私营部门和公共部门的公平竞争环境。公益性的豁免包括很多方面，首先是对一些公益性信息服务机构适当采取区别对待的政策，但这些政策不能伤害公平竞争的市场环境。公益性开发的性质和商业性开发不同，其信息授权、定价等方面就会有所不同。公益性开发要更多的承担社会责任，规避其只享受作为公益性开发的福利而不履行作为公益性开发的义务。要防止公益性机构以公益性为理由形成不公平的垄断效益。有时，基于国家利益的考虑，一些公共部门信息只是授权给指定的几个部门或企业进行增值开发，但是这样也导致了市场竞争的不公平。又比如，国家测绘部门掌握的国家基础地理数据，也主要通过行政手段进行授权开发，并且规定“未经提供方允许不得将基于国家基础地理信息数据开发和生产的成果向第三方提供，但向中央国家机关、省级政府等部门提供用于宏观决策和社会公益事业的除外”“使用方不得将原始国家基础地理信息数据或者其衍生成果在计算机互联网上登载”，使得市场上很难找到基础地理信息产品。公益性豁免应该针对民生、教育和科研领域进行适当倾斜。侵权界限的界定首先要明晰产权的范围，这涉及到增值利用的业务类型，是针对基础信息、加工信息还是针对特殊信息，不同的类型的产权性质不同，其侵权界限就有所区别。侵权界限应该具有一定的灵活性，该灵活性是以法定性为基础的，不能伤害或者违背实体法的规定。侵权救济主要体现在公众权利受到侵害后能够进行权利救济的途径。为了规范权利限制，公共部门信息版权归属判定难题必须得到解决，深入调查各个机构的信息生成流程和现有的版权许可方式，不同性质信息的产权归属要进一步明确，对比现有许可方式的优劣，可以将信息增值利用划分为不同等级，并制定与之对应的版权管理方案和详细的操作规范，制定专门的公共机构间信息增值利用法规和加强对信息增值利用者权益的保护，强化其在公共文化信息服务等公益领域中的应用。

3.6加大知识产权执法力度，有效保护信息资源增值利用市场只有具备完善的知识产权司法保护体系，高水平严格的执法，完善的救济措施，才能保障公共部门信息增值利用市场健康发展，吸引更多投资，为信息资源增值利用市场不断注入新鲜活力。加大知识产权执法力度是有效保护信息资源增值利用市场的关键环节。健全知识产权执法和管理体制，加强司法保护体系和行政执法体系建设，发挥司法保护产权的主导作用，提高执法效率和水平，强化公共服务。深化知识产权行政管理体制改革，努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的知识产权行政管理体制。在具体实践中，强化商标权的保护，保障信息增值创新产品的产权，加大市场稽查和执法力度，扼制仿制产品的扩大蔓延，进一步提高行政管理机制的透明、简化、有效，以及市场运作的高效、和谐。完善便利著作权保护的信息增值产品进入市场的法律法规，特别要加快对网络环境下知识产权有效保护的机制创新。建立健全立法执法队伍的建设和培训制度，提高执法人员的执法水平和综合素质能力，规范市场监督检查机制，严厉打击信息资源增值利用市场的侵权行为，切实提高对信息资源增值利用市场的管理水平。

作者：陈一冉从敬单位：武汉大学信息管理学院