小额贷款公司法律监管研究范文

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《山东青年政治学院学报》2014年第四期

一、小额贷款公司概述

(一)我国小额贷款公司发展的历史沿革2005年5月31日，中国人民银行举行了小额贷款公司进行试点的会议，一方面确定了山西、四川、贵州、陕西和内蒙古五省(区)为小额贷款公司的试点地区，另一方面，试点各省区并没有做硬性要求，提出了结合本地实际，进行探索的实施模式。山西省平遥市最先开始了小额贷款公司的试点，随后，贵州、西安、内蒙古等多市进行了试点。2008年我国出台了《指导意见》，小额贷款公司作为一种金融模式正式进入我国的金融体系，并在全国范围内广泛铺开。随后，出台了一些政策文件和各地方的管理条例，提出了大力培育小额贷款公司，使其成为一种支持我国“三农”发展和小微企业发展的有效力量。根据央行《2014年一季度小额贷款公司数据统计报告》，截至2014年3月末，全国共有小额贷款公司8127家，贷款余额8444亿元，一季度新增人民币贷款251亿元。而广东省则有350家小额贷款公司，贷款余额477．50亿元。②“十八大”之后我国进入大力推进金融改革的时期，小额贷款公司随着多年的发展，也悄然发生了新的变化，具体表现在:1．贷款利率稳定在一个高位，月息一般在1%左右。2．小额贷款公司在地方大规模发展，在一些大城市出现了几家小额贷款公司共同发展的态势。3．小额贷款公司与信贷、银行密切合作。这些发展态势的背后既有希望，又存在风险。同时，2013年被喻为“互联网金融的元年”，小额贷款公司成长发展的时期也是我国互联网金融产生和发展的时期，互联网金融模式在这一时期展现出了巨大的模式优越性，利用互联网传播效率和成本低的优越性，成为一种有效的投融资渠道。但是，大量的群体依然存在传统的金融思维，认为互联网金融模式看不到、摸不着，随时会有风险发生，同时互联网金融模式本身具有的技术风险等是不可避免的，因此，人们更加青睐于一种类似于传统银行的金融模式出现，小额贷款公司可以满足这部分人的期望，但是它要成为一种高效的金融模式，仍然要有很长的路要走，这也是本文需要论述的内容，目前看来，人们依然十分期待这种金融模式的出现。

(二)我国小额贷款公司经营的模式和风险分析1．我国小贷公司的经营模式及带来的风险国内学者吴国宝认为小额信贷是一种组织化、制度化的依照商业性原则而经营的金融服务的信贷模式，［3］笔者以这一模式为基础，对我国小额贷款公司的经营模式涉及多方主体，多个步骤进行分析:第一，借款人需要向小额贷款公司提出申请，经办人员对申请人的个人信息、申请数额进行审查，一般包括申请人的身份信息、申请人的银行流水凭证等。第二，经办人员通过合理的手段对申请人的资料的真实性进行确认并对申请人的信用状况、还款能力进行评价。［4］第三，审批人员以权力根据经办人员提供的材料和评价对客户作出是否给予贷款、贷款额度以及贷款期限的决定。第四，根据审批人员的决定，借款人可以随时在准许的额度内提取借款。第五，小额贷款公司要对借款人进行跟踪监督，按期对借款人的还款能力和信用状况作出评价。环节越多，可能带来的风险也越多，小额贷款公司的风险还与其制度本身有关，具体表现在:(1)自身经营风险:小额贷款公司其运营资金的渠道受限，有些小贷公司存在违法吸收存款的现象。抽逃资本金、出资不实也是小额贷款公司经营中存在着的问题。另外，小额贷款公司存在着违规给“关系户”发放贷款等不良现象。当出现借款人违约时，暴力追款的现象也时有发生，极大损害了小额贷款公司的形象。(2)借款者违约风险，在北大法意的数据库中，搜索小额贷款公司，有3128个案子(占总数的99%)都是借款人违约引起的纠纷，诉讼的最终结果都是借款人败诉。2．对上述风险的成因分析借款者违约风险的发生，虽然有借款人自身原因，但是借款者违约的背后小额贷款公司也有不可推卸的责任，例如，小贷公司为了追求期间内的任务量，忽视了对借款人质量的考核，或者是说小额贷款公司并没有按照借贷模式的程序严格执行。再如，小额贷款公司向熟人放款，对审批手续进行简单办理，最后导致贷款不能收回。这都说明我国小额贷款公司法律监管制度存在问题。

二、我国小额贷款公司法律监管制度的现状分析

(一)现有监管制度的综述和评析监管是指监管机构依据相关监管法律法规和部门规章，对被监管主体的经营活动实施领导、组织、协调和控制，并实施经常性、全面性的监督检查，以促进被监管机构的依法经营和稳定发展。［5］小额贷款公司现有的监管制度主要是《关于小额贷款公司试点的指导意见》和各地方的管理办法。1．监管主体的规定《指导意见》规定，省级政府明确一个主管部门负责对小额贷款公司进行监管，在各地的具体实践中，一般是由当地金融办进行管理，例如北京、上海、天津、重庆等都是由当地的金融办进行监管的，但也有其他部门进行监管，例如，河南和贵州是由中小企业服务局进行主管的。总之，这些监管部门都带有行政性质，相对缺乏专业的金融监管能力。2．准入门槛的监管《指导意见》对准入门槛进行了限制性规定，有限责任公司注册资本需要大于500万，股份有限责任公司需要大于1000万，单一持股比例不得超过10%，相关专业知识的从业人员需没有犯罪记录和不良信用记录，这些都属于前置性的行政许可，只要符合这些条件就能成立小额贷款公司。各地区的管理办法只是在《指导意见》的基础上，根据当地经济情况作出了更加详细的规定，例如，北京要求股份有限公司成立的小额贷款公司注册资本需要达到1个亿，上海、天津等对非自然股东资格要求固定期间内需连续营利，河北、河南对管理人员资格提出了学历和管理经验的要求，但是不难看出，这些依然只是行政许可的前置条件。3．对公司运作的监管《指导意见》中规定对同一个借款人的借款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%，在地方的管理办法中，一般都采用了这一标准，但是北京和宁夏作出了不同的规定，分别规定3%和1%。《指导意见》中一般规定不能跨省经营，但是重庆市却没有对此作出规定。《指导意见》规定贷款利率应该是基准利率的0．9到4倍，地方管理办法中，只有天津和宁夏作出了不同于《指导意见》的规定。《指导意见》有关退出机制仅仅规定了解散和破产的退出机制。在各地管理办法中，也基本采用了这两种退出机制，虽然在有的管理办法中提出了可以转制为村镇银行的退出机制，但笔者查阅了很多信息，没有发现一处小额贷款公司转制成村镇银行的案例。

(二)对上述监管制度存在的问题简单分析1．由定性引起的监管混乱《指导意见》及各地管理办法没有明确小贷公司是否是金融机构，这给监管问题埋下了一系列伏笔。定性不明确导致监管部门不明确，各个监管部门的职责的划分不明确，这既不利于小额贷款公司的风险控制，又不能使金融资源得到合理的配置。同时由于上述监管缺位，为了严控风险，规定小贷公司只贷不存、杠杆利率等处处限制，导致融资渠道的限制，这是监管异化的表现。2．重合规性监管，导致风险并没有得到控制目前，我国对小额贷款公司的监管主要是考察其执行有关法律、规章的状况来进行的，监管部门并不能随时跟踪小额贷款企业的运行，很容易造成小额贷款公司通过虚设凭证、伪造账簿等方式来躲避监管，单纯地合规性监管不能起到监管的作用。

(三)由问题引发出对小贷公司定性的讨论金融机构是指专门从事货币、信用活动的中介组织。金融机构分为银行金融机构和非银行金融机构两类。银行金融机构可以开展吸收存款，发放贷款，向社会提供支付和结算业务，而非银行金融机构不能吸收社会公众的存款，主要从事信用、货币业务，不具备支付、结算等功能，如信托公司、担保公司、证券公司、基金公司等。显然，从上述小额贷款公司运行模式来看，小额贷款公司应该属于非银行金融机构，但是我国的法律文件并没有将这一法律地位予以确认。虽然对传统监管理论进行了探讨，但小贷公司作为特殊的金融模式，在金融改革的背景下具有新的特点，传统的金融监管理论不再能适应小贷公司的发展，小额贷款公司从事着货币借贷业务，属于最为根本和直接的金融业务，关系到整个社会的风险，理应在法律上享有金融机构的地位。

三、我国小额贷款公司法律监管制度完善的设想

(一)明确监管部门和监管内容监管部门和监管内容的确定是监管体系的基础。国内的一些学者也提出，小额贷款公司监管制度需要从监管主体入手。根据上述问题分析，笔者认为现阶段可以采用多部门相互配合的模式。目前对小额贷款公司的监管部门主要是政府金融办，在没有政府金融办的地方，通常由当地政府指定一个部门负责小额贷款公司监管工作。金融办由于缺乏专门的技术和人才，很难对小额贷款公司进行有效的监管。目前，有部分省市采用了人民银行和金融办相结合的方式来对小额贷款公司进行监管，如《北京市小额贷款公司试点实施办法》第52条规定:“人民银行营业管理部对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司信用状况纳入信贷征信系统。小额贷款公司应定期向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等人民银行营业管理部要求的业务信息。”这种监管方式能够有效地避免金融办监管力不从心的情况，但容易出现两者都能管，两者都不管的现象，因此，在制度建设中应该详细地制定配合监管的细则，将责任落实到具体的监管程序当中。金融监管分为审慎性监管和非审慎性监管，审慎性监管以维护整个金融系统的稳定和保护存款人的存款安全为目的，审慎性监管通常对资本充足率、存款准备金、流动率等做出要求。非审慎性监管通常以利率、股权结构等作为监管对象。由于小额贷款公司并不吸收存款，不需要对其进行审慎性监管，而应当主要采用非审慎性监管，即加强以下几个方面的监管:准入门槛方面;信息披露方面;金融犯罪预防方面;借款人保护方面;利率政策等。根据上述的监管主体，笔者建议，政府金融办应该负责对小额贷款公司的财务报表等经营状况进行定期抽检，小额贷款公司有定期向政府金融办呈报经营信息的义务，必要的情况下，政府金融办还可以对小额贷款公司进行突击检查。针对小额贷款公司可能存在的经营风险，提出整改方案，督促小额贷款公司采取措施尽快解决。若发现小额贷款公司有违法经营的情况，应当及时向当地银监局和中央银行报送，在情况紧急时可事先采取一定措施防止小额贷款公司转移、销毁证据等。政府金融办应该做好社会监督的引导工作，对发现或者举报小额贷款公司违法经营的应该给予一定的物质奖励，通过社会监督来弥补专门监督机构的不足。

(二)确立适合性监管制度现在对小额贷款公司的准入门槛等制度的设计主要是参照传统的金融机构，而小额贷款公司和传统的银行又存在很大的差别，同时又不同于一般性工商企业，因此，应该对小贷公司准入门槛制度进行专门的设计。虽然很多专家都提倡打破“只贷不存”的限制，但是笔者认为小额贷款公司不能作为吸收存款的机构，主要是因为小额贷款公司的设立门槛较低，容易将风险扩散到社会公众。另一方面，如果小额贷款公司可以吸收存款，那么将无异于一般的银行。因此，笔者建议通过其他方式拓宽资金来源。目前上海《关于促进上海市小额贷款公司发展的若干意见》(2010年修订版)中已经允许境外机构投资者在国内设立小额贷款公司，但是在注册资本、业务范围等方面的监管比对农村信用合作社的监管更为严格。另外，笔者认为可以适度放宽融资杠杆比例限制。按照现行规定，小额贷款公司向银行的贷款不得超过资本金的50%，结合国际经验以及国内实践，建议未来在政策法规调整和完善上，可以考虑适度放宽融资杠杆比例限制，研究在稳健发展的前提下鼓励银行向小额贷款公司放贷的措施。在市场准入上，降低最低注册资本和放开上限要求，使投资人拥有更大的自主决定权，［7］使市场具有更大的决定权。

(三)建立激励型监管机制以往的监管体制往往采取惩罚性的控制型监管体制。笔者认为小额贷款公司制度应该引入激励型监管，弥补控制型监管的不足，激发小额贷款公司进行合规经营的积极性。激励性监管主要是给予小额贷款公司以一定的经济利益，包括税收优惠、财政补贴、金融扶持、市场优先准入的便利等。例如，国家税务总局《关于农村金融有关税收政策的通知》(财税［2010］4号)规定自2009年1月1日至2013年12月31日，对金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税，在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额;对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县(含县级市、区、旗)及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税，对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%比例减计收入。可以考虑为小额贷款公司制定类似的规定，或允许小额贷款公司适用此规定。上海在《关于促进上海市小额贷款公司发展的若干意见(2010年修订版)》中规定，对符合经营稳健、管理规范、拨备充分等条件的小额贷款公司向银行业金融机构的融资在不超过其资本净额50%的范围内支持;经营规范、运行良好、服务“三农”和小企业成效显著、需要补充资本的小额贷款公司，经区(县)政府预审并报市金融办等部门同意，可优先进行增资扩股。

四、结语

金融改革背景下，民间金融迅速发展，小额贷款公司作为其中的一支力量，越来越多地参与到金融体系当中，希望和传统金融机构分一杯羹。本篇文章主要讨论了小额贷款公司发展中的自身问题，提出了相应的监管制度的构想。但是，小额贷款公司在将来的发展路上还有很长的路要走，一方面，传统金融机构会不断改善自己的金融模式，来排除小额贷款公司的竞争。另一方面，互联网金融模式的发展，例如众筹融资、P2P融资等都与小额贷款公司形成了竞争关系。究竟小额贷款公司能否在今后的金融体系中生存下来，这个问题留待历史的回答，但是，必须完善对小额贷款公司监管体系，建立健全各项规章制度，小额贷款公司才可能具备参加到金融竞争的资格。

作者：李伟楠单位：西南政法大学