治理视野下立法的发展方向范文

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《山东青年政治学院学报》2014年第四期

一、地方治理形势的演变

20世纪90年代以来，中国社会转型不断推进，社会各阶层发展日益明晰，利益分化与利益纷争成为诸多社会矛盾中最为突出的问题，地方治理面临着纷繁复杂的局面。

(一)社会形势的变化中国社会转型主要体现在三个方面:首先，经济方面是从自然经济和计划经济向市场经济转变;其次，政治方面是从威权主义和人治模式向民主法治模式转变;最后，社会方面则正从传统的封闭社会向日益开放的公民社会转变。总体来说，中国正在向法治国家、市场经济与公民社会相结合的现代国家治理模式演进。中国社会转型已经取得了举世瞩目的成就，但是，这种转型因为其特定的改良模式，也有着自身的弱点。这一转型是渐进式、政府主导的改革，这就无法避免新旧两种体制在转换过程中发生剧烈的冲突和摩擦，而且转型的时间越长，这种冲突和摩擦引发的社会问题将越突出，转型代价将越发高昂。虽然社会转型取得了阶段性成功，但在目前看来，改革已经进入深水区，各种体制性障碍更加突出，利益调整与冲突已经成为改革不可回避的问题。权力与资本的界限不清、监督不力导致一些领域严重的腐败，使得社会平稳、平等发展的基础遭到严重侵蚀，社会矛盾因此蓄积并时有发生;社会转型过程中，过于强调经济建设的速度和数量要求，而对公民权利、社会整体发展的重视程度不够，公共权力仍然留恋传统运作模式，尚未对公民日益增长的公共参与诉求做好应有的制度和物质准备，社会公共产品供应不足。转型过程中社会矛盾的积累极易导致社会焦虑与对抗情绪。在地区差距、阶层差距和贫富差距多重因素作用下，处于社会下层的边缘群体当中蔓延着愤懑、怨恨和暴躁等负面情绪，报复、发泄式的反社会行为时有发生;不同阶层间的流动明显减少，阶层固化的问题日益突出;而社会阶层的分化极易导致社会断裂，社会凝聚力大大下降，社会将面临安全危机。社会转型带来的矛盾和问题，一方面直接影响着社会的平衡发展和平稳转型，另一方面也对法治建设提出了新的要求。社会转型中的风险性与不规则性，急需与时俱进的、合理的规则来规范转型进程，这也为地方立法在稳定性和变动性之间的动态平衡提出了时代要求。

(二)中央立法的变化作为一元、两级、多层次立法体制中的一环，地方立法首先必须遵循维护法制统一的要求，具体而言就是《立法法》所规定的“不同宪法、法律、行政法规相抵触”。我国立法体制决定了地方立法在国家立法体系中的从属地位，中央立法的变化必然对地方治理和地方立法工作产生直接的规范与影响。改革开放以来，我国中央立法工作得到了极大重视，立法数量急剧增加、立法质量不断提高、立法民主化进程逐步推进。首先，截至2014年3月初，我国现行有效的法律为242件，中国特色社会主义法律体系进一步完善，系统地、大规模地立法活动已经成为历史，精雕细琢、科学谨慎进行立法将成为未来一段时间内中央立法的基本态度。其次，立法民主化进程逐步推进。改革开放后，市场经济、民主法治和公民社会相结合的历史转型使得民主立法成为对立法工作最为基本的要求，特别是2000年《立法法》颁布实施以来，立法座谈会、论证会、听证会等民主立法形式被广泛采用，并将一些法律草案向全社会征求意见，大大推进了立法民主化进程。最后，社会立法正在兴起。从现有的社会立法内容来看，仍存在着法律体系不完整、社会保障立法相对滞后、社会组织立法几为空白等诸多不足。从十二届全国人大常委会立法规划来看，在第一类项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议)47件法律草案中，涉及消费者权益保护、公共图书馆、环境保护等社会类立法10余项，社会立法正成为中央立法越来越重视的领域。

二、地方立法的发展与缺陷

地方立法经过30多年的实践，在提高地方治理能力、依法维护各地人民群众管理地方事务权利方面发挥了重要作用，立法科学性、民主性水平不断提高。但是，综观地方立法发展过程，也存在一些制约因素与明显缺陷。

(一)立法数量迅猛增长，立法质量亟待提高30多年来，地方立法在数量上有了巨大的发展，据统计，至2012年年底，中国已制定地方性法规8600多件，基本涵盖了地方社会关系的各个方面;但是，在质量上，地方立法的现状与人民对科学立法、民主立法的立法工作要求，对“良法”、“善治”的法律实效要求，都有着巨大的差距。地方立法求全、求大的做法一度甚为风靡，造成地方立法同质化现象泛滥，严重损害了地方立法工作的严肃性和存在价值:在法律实施层面上无法区分出地方立法与国家立法的异同，对执法和司法工作增加了干扰，进而威胁到地方立法本身存续的合理性。这种威胁可以从中央立法对地方立法权限的规范方面得到验证。20世纪70年代末，地方立法开始启动，历经1979年、1982年、1986年三次宪法及其相关法律的修改，地方立法权最终得以确立。而以1996年通过的《行政处罚法》为节点，中央对地方立法活动开始设定更为严格的限制;2000年《立法法》第8条明确规定了十方面的中央专属立法权，在这十大重要领域地方立法不能涉足，由此地方立法权限进一步缩小;2004年实施的《行政许可法》和2012年实施的《行政强制法》，分别从行政许可和行政强制的设置方面对地方立法进行了严格限制。所以，就地方立法的发展来看，未来一段时间内，提高地方立法质量不仅仅是国家完善法律体系的客观要求，更是维系地方立法发展空间和自身生存价值的必然要求。

(二)立法民主化多元探索但阻力重重首先，在地方立法主体上，地方人大并没有发挥应有的作用。30多年来，地方人大作为法定的立法主体，却很少行使地方立法权，地方立法权基本上由人大常委会来行使，地方立法主体失衡现象十分严重。《立法法》第67条规定:“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，但对于哪些事项属于“特别重大”，《立法法》没有规定，各个地方通过的立法条例或制定地方性法规程序中也鲜有做出具体规定。实际上，事关一个地方改革、发展全局的特别重大事项是不会少的，人大常委会不该、也不能取代人民代表大会应有的立法职能，地方立法的代表性问题还比较严重，地方立法民主化的进程还存在实质性欠缺。其次，地方立法程序上，存在较多的行政化和人治色彩。虽然各个地方一般都制定了地方立法程序规定，但是这种规定仍然相对比较原则，很多工作程序尚未纳入到规范中来，导致地方立法程序中仍然存在较多的行政色彩。在立法准备阶段，即使是已经制定了地方立法程序规定的地方，其立法项目、立法决策、法案起草机关、委托起草等工作程序很大程度上仍沿用了传统上的行政程序，由人大常委会主要领导来确定，这就使立法准备阶段带有浓厚的人治色彩。在法案到法的核心阶段，立法座谈会、论证会、听证会是当前公众参与地方立法、实现立法民主化的三条重要途径，但是，这种立法参与制度尚不完备，哪些法规的制定需要开会、谁来决定是否开会、出席人员的组成、参会人员意见的固定、不同意见的综合与分析，会议报告的撰写与中立性等问题都没有具体的程序性规定，往往取决于人大常委会下属委员会的工作习惯等非制度化因素。

(三)部门利益左右地方立法的问题长期存在在地方治理中，由于传统的权力体系遗留的影响，行政权力过度干预市场和社会的问题一直未能有效解决，行政权力深入控制和影响着社会的方方面面，同时也对各种社会关系、社会问题和利益纷争等问题最为熟悉，成为地方立法草案最合适的提出者;但是，在行政权力一家独大、缺乏权力制衡的情况下，立法博弈难以有效展开，部门起草的直接后果往往造成部门利益在法规草案中的过度体现，压制乃至取代其他合理利益诉求，从源头上影响了法规草案的公正性。这个问题主要表现为两个方面。一方面表现为在地方立法中扩张行政权力，主要形式就是通过大量有权无责、大权小责等权力扩张性规定;也通过扩大自身权力对其他行政部门权力进行立法压制。另一方面则表现为通过地方立法对行政相对人的合法权利进行侵蚀，地方立法中经常出现制定一部法规，就增设一个机构、添加一道手续、多一项收费的问题，给行政相对人的合法权利的行使带来直接或潜在的损害。部门利益左右地方立法，是由政府的自利性和地方人大制度的不健全等多重因素所造成的。政府一方面是公共利益的代表者，另一方面又有着自身的利益诉求，是公利性和自利性的矛盾统一体，多重复杂因素影响着公共决策的进程。当“官意”与“民意”相左、“公意”与“私意”背离时，政府自利性的消极影响随之显现出来，这种自利性在地方立法实践中突出地表现为“立法谋私”现象。目前，地方人大常委会及其专门委员会的组成人员一般是从行政部门退下来的领导，难免受到原部门利益和自身利益的诱导，成为原部门利益入法的“代言人”，为部门利益入法提供了游说途径。而且，大多数人大常委会及其专门委员会组成人员是兼职人员，他们大多是原单位的领导或业务骨干，承担着大量的本单位业务工作，没有更多的时间和精力来对地方立法草案进行深入、细致的调查研究;一般也不具有法学教育、工作经历，对地方立法依据、立法技术都不十分了解，难以发现草案中隐藏的部门利益倾向并提出有针对性的修改意见。

三、治理视野下地方立法的发展方向

随着国家治理战略的推进，在地方治理层面上，地方立法的重要性日益突出，它承担着诸如民主、法治等治理核心特征具体实现的制度功能，并承担着立法促进全面改革与治理的重任，发展方向更加明晰。

(一)落实民主立法制度，推进立法民主化进程地方治理体现在地方立法层面上首先是多方积极参与的立法博弈，而民主立法才能为这种博弈提供必要的制度空间和实践路径。在推进立法民主化方面，可以从落实现有制度做起，稳步推进改革进程。1．落实地方人民代表大会的立法功能地方人大常委会毕竟是地方人大闭会期间的常设机关，是一种代表关系;而地方人大同样也是由人民选举代表组成的，这种再次代表难免冲淡其民意代表性。《立法法》明确规定涉及特别重大事项的地方性法规，应当由地方人民代表大会通过。因此，落实地方人大的立法功能，是促进地方立法民主化的应有举措。在实践中可以由地方人大常委会通过审议确定特别重大事项的立法草案，将其提交每年的人代会进行表决，这在法理上和技术上都是可行的，从而恢复人民代表大会的立法功能，增强地方立法的民意代表性。2．拓展公民参与地方立法的制度路径首先，进一步落实立法信息公开制度，紧密贴近公民生活与公共参与习惯，注意采用互联网、移动互联网等信息途径传播立法信息，采用通俗、易懂的生活语言对立法所涉及的专业术语进行解读，注重信息公开的传播效果。进一步拓展立法信息公开范围，将立法草案、相关说明、背景资料等立法资料向社会公开，从而保证公民对立法信息的全面掌握。其次，要建立广覆盖的立法建议交流机制。一方面，要发挥工会、妇联、消费者权益保护协会等社会组织的定向联系作用，建立制度化的立法建议交流机制。另一方面，通过各种传播媒介特别是网络即时征求社会公众对立法的建议，通过广泛征集、专家评估、择优采纳、定向反馈的系统化工作机制，尊重与维护公民的立法参与积极性。

(二)全面提升地方立法质量在社会主义法律体系基本形成的情况下，对于新法规的制定，其民主性与科学性的要求更加全面而具体;而根据地方实际需要，对现有的地方性法规进行全面、定期评估与修订，将变得越来越重要。总体而言，全面系统地提升地方立法的质量已经成为时代的必然要求。1．遵循立法规律，稳健推进立法进程就目前的地方治理而言，地方主要的社会关系已经纳入了法律、法规和地方性法规的调整范围，地方立法需求的紧迫性已经得到缓解，地方治理需要更为精细、科学的规范来进行指引。因此，在地方立法过程中，应当明确效率服从质量的原则，对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的法规草案，需要深入调研、反复协商、充分论证，不急于交付审议或者交付表决，不简单地以少数服从多数来决定问题，而是耐心地进行充分的研究论证，着眼于用合理的解决方案来统一大家的思想认识，在各方面基本取得共识以后，再启动相关程序做出决断。［11］2．改革组织方式，强化地方立法能力作为地方立法的主要参与者，地方人大代表综合素质的高低直接影响着地方立法的质量。要解决当前人大代表文化素质、专业素质和工作精力等制约其参与地方立法的能力问题，在人大代表专职化存在争议的情况下，可以采取逐步提高人大常委会专职委员比例、甚至全面推行人大常委会委员专职化的办法，可以参考行政系统“挂职”的做法，让那些兼职委员将全部精力放在人大工作上，起码做到任期内专职化。多数委员专职化，能保证常委会委员将主要精力放在人大工作上;将有法律和经济学习、工作经历的代表纳入到专职委员队伍中，能够大大提高常委会审议法案的效率和质量，促进地方立法的民主化和科学化。

(三)科学推进各类地方立法的进程在完善国家立法体制过程中，中央立法无疑处于主导地位，但地方立法并非没有作为之地。在强调多方参与、和谐共治的国家战略中，地方立法面临着更多的发展机遇。首先，应当加强实施性立法。在国家中央立法日趋完备的情况下，地方立法面临着大量的实施性立法任务。地方立法在保证中央立法意图在本地实现的基础上，应坚持从实际出发，立法重点放在中央立法与地方实际的结合上，尽量具体、细致地进行规定，力求避免上下一般粗、照搬照抄的问题。其次，应当强化自主性立法。对于地方性事务，中央立法无暇顾及也没有必要过多干预，地方立法在这个领域大有可为，这也是彰显地方立法作用的重要方面。自主性立法的重点应当是体现地方特色，反映地方的特殊性即本地与中央的不同以及与其他地方的不同，从而实现地方立法的惟一适用性。最后，应当谨慎对待先行性立法。在国家法律体系基本形成后，不属于国家专属立法权、且中央尚未立法的事项范围已经大为缩减，地方先行性立法将变得更具有技术挑战性。同时，一些事项虽属此范围，但在信息交流高度发达的条件下，很多发生于地方的问题迅速具有了全局性意义，往往成为中央立法的催化剂。因此，对于地方立法而言，理应对制定“先行性”法规采取更为慎重的态度。对于中央还没有立法、地方又不宜先行立法的，可以先行进行制度研究，为中央立法提供现实依据和合理建议。

(四)进一步推进地方立法程序的制度化建设应当进一步细化地方立法程序规范，将立法准备阶段、法案到法阶段和法规完善阶段的程序都完整纳入到立法程序规范中来，从而进一步促进立法程序本身的制度化、规范化。首先，在法案提出阶段，应当改进地方立法动议的提出机制。在地方人大常委会主导地方立法的情况下，而常委会组成人员作为法定的提案主体，由于上文所述原因，实际上很少行使立法提案权;而人大闭会期间，普通人大代表联名提出议案的权利仍没有得到国家立法的明确确认，即使以建议的方式提出，往往因为缺乏法定的受理机制而得不到足够的重视。因此，从立法层面适当扩大议案的提请主体范围，是扩大地方立法民主参与、突出地方立法特色的有效方式。其次，在法案起草阶段，应当广泛吸引社会各方面力量的参与。地方立法需要全面参与和利益平衡，在政府部门起草之外，急需各种社会力量的参与，特别是专家学者、社会组织的积极参与。近年来，侵权责任法、物权法等学者建议稿对法律草案的最终形成产生了很大的作用和影响，体现了立法的专业化发展趋势。所以，应根据各地社会力量发展的实际，逐步将其参与地方立法纳入程序化、制度化的轨道，通过起草回避、委托起草等制度，从而发挥社会力量专业、中立的优势，促进地方立法民主化、科学化发展。最后，在法规完善阶段，建立常态化法规清理机制。应当将法规清理作为常态化工作固定下来，建立即时清理与定期清理相结合的常态机制，以增强法规的时效性。通过专业评估、执法检查、司法建议等方式，对特定地方性法规进行全面审视，评价其合理性和缺陷，从而做出维持、修改或废止等清理决定。法规清理的制度化，一方面为专家意见、民主诉求参与立法提供了合理的渠道，也为地方立法机关跳出自身局限和行政部门利益局限、进行科学立法提供了有效的路径。

作者：刘振磊单位：青岛市社会科学院