司法公开的监督力量转化范文

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《人民司法杂志》2014年第十一期

一、公众监督：公众中的个体以及通过团体、媒体而发生的影响

司法公开的第一对象是公众。因此，司法公开是否在最大程度上扩大了公众对司法工作的监督，便成为衡量司法公开工作成效的第一标准。公众中的个体的影响。公众（不包括当事人）在接受了关于司法的公开信息之后，便获得了对司法工作进行评价的权利。在欧美各国，“法院使用者（CourtUser）”这一概念经常在司法公开和司法便民工作中使用，所指向的也是公众中那些进入法院办事、履行职责或者日常参观的个人。这些人对法院工作的态度与评价是当前欧美司法改革中的一个重要参考，很多问卷调查的对象也是这些人。公众中的个体能否方便地进入法院，能否毫无障碍地使用法院的设施，能否顺利地参与法院的各项公开活动，是实现公众监督的前提条件。那么，这些个体如何实现对法院的监督呢？或许在20年前这还是一个问题，但在“大数据”时代的今天，由于人人都有麦克风，人人都是舆论者，所以公众中的个体即使不通过所在组织也可以自由地行使对法院的监督权。不论法院是否愿意主动公开，公众的监督已经开始了。对一般公众的司法公开并不是倡导公众对个案进行监督，而是为了形成对审判者在审理每一个案件时的一般性约束和威慑。世界各国在设计自己的诉讼程序时，都尽量避免公众对案件的是非曲直作出判断并直接影响法官的法律判断，因为那样容易形成民意“绑架司法”的后果，甚至形成“舆论审判”、“媒体杀人”等违背司法规律的严重后果。

社会团体或组织对司法工作的意见反馈。团体或组织的力量与个体相比有其特别之处。对于一般性的司法工作，社会团体和组织可以在充分了解司法审判和其他工作信息的基础上，对法院工作提出一般性的批评、意见和建议。不论是法院主动要求听取意见，还是社会团体主动以口头或书面形式向法院反映，都应当保持顺畅的渠道。这种监督，非公开莫能真正实现。司法实践中，社会团体或组织的监督通常是因为了解了某个司法个案（或类案）或某项司法政策，并发现司法机关的结论可能会影响本团体或一批人的利益，因此向法院表达自己的关注，希望法院改进某方面的工作。这里的监督难点还是在个案方面。在建立了“法庭之友”制度的国家，当某个案件涉及“集体利益”或者具有重大的解释意义时，相关的社会团体或组织可以按照预设的程序，通过正当的诉讼渠道表达自己对案件的意愿。社会团体的一般关注与监督，通过诉讼机制转化成了诉讼参与人的诉讼活动。我国目前还没有建立这方面的制度，因此某些社会团体、组织或者国家机关对个案或类案的关注便被贴上了“不当干预”的标签。

通过媒体实现的舆论监督。实践中经常存在这样的情况，即法院做到了信息公开，公众或社会团体发表了具有监督意义的意见，但法院仍然置之不理、我行我素。于是，作为公众发声平台的媒体开始发挥作用。对司法的舆论监督在各国都是一个热议的问题，因为人们在努力扩大其监督作用的同时，却也发现舆论监督对审判独立带来的威胁。对此本文不再展开阐述，而仅就司法公开如何促进舆论监督水平的提高略作分析。第一，司法公开为舆论的形成提供了信息基础。没有充分的司法信息公开，舆论监督便难以进行。但为了迎合平台上的民众的口味，有的媒体不得不冒险发表一些猜测、传闻或者片面、不客观的消息与评论。纵观我们周围发生的各种案例，凡是受到舆论引导而引发裁判不公的案件，或多或少地与司法机关公开的信息不多、不及时、不当等有一定关系。第二，司法公开可以在很大程度上引导舆论重新塑造司法的形象。司法公开的力度在一定程度上体现着司法的自信，展现着司法对公平正义价值的不懈追求。一个不公开的司法是无法获得公信的，因为舆论本身也具有很强的道德性，舆论更愿意接受那些有自信、有追求、敢于承担社会责任的司法机构或司法人员。第三，司法公开所展现的司法形象能否与公众对司法的期待（publicexpectation）相吻合，是舆论监督的基本标准。其实，公众对司法的期待很大程度上受到司法自身努力的影响，并非公众心中臆想所致。因此，司法公开所展现的司法形象便成为监督司法的直接参照。第四，以司法公开防止“舆论审判”这种极端现象的发生，协调国家治理体系中不同要素之间的关系。如前所述，舆论审判与透明度不高或者公开内容不当有关。作为国家治理体系基本要素之一的舆论监督要想正常发挥作用，必须与另外一个基本要素——“法治”密切结合，而使这两种完全不同的事物同时发挥积极作用的基本渠道，就是更大范围、更加适当的司法公开。

二、人大监督：监督方式和深度依赖于司法信息公开的程度

根据我国宪法和有关法律规定，人大的监督体现在两个方面：一是对事的监督，即对司法工作整体情况以及专项司法工作的监督；二是对人的监督，即对法院院长和审判员（包括担任副院长、庭长等行政职务的审判员）的监督。尽管这两类监督的内容和方式十分不同，但有一个共同之处，那就是：获取的信息越多，则越能提高监督的力度和质量，创新监督的方式。反之亦然。无论司法信息是积极的还是消极的，是关于案件的还是有关整体工作的，都对人大行使监督权有重大影响。审议年度工作报告和专项工作报告。法院工作报告是人大获得司法信息的最具权威性的渠道。近年来，各级人民法院通过工作报告向产生它的人大公开的信息越来越多。今年最高人民法院的工作报告中，除了正式的报告外，所附的图表、说明、解释等甚至超过了报告正文的篇幅。许多地方法院以年度报告、白皮书等方式，向人大及社会各界提供更多的司法信息。有研究表明，公开越多，对方的信任感会越强，司法的公信也就越强。同时，各级法院经常邀请人大代表参加旁听庭审，听取意见建议。法院领导定期走访人大代表，介绍法院工作，取得理解和支持。这些司法公开的辅助措施也增强了人大代表对法院工作报告的理解与认同。

监督司法政策。除了对一般工作进行监督外，人大的监督重点之一便是法院的司法解释、司法政策、司法指导思想等，因为这些工作与个案裁判相比有更大的影响。对法院的司法解释、指导性文件、司法判决了解越多，人大则更方便评价司法机关的工作与宪法、法律的吻合度。如果发现某些司法解释或司法政策有悖于法律的原意，除了通过司法解释备案审查方式纠正外，还可以通过正式或非正式的沟通、协商、研讨，以实现立法原意。在个别情况下，立法机关还可以制定新的法律以取代不符合法律原意的司法政策或司法解释，从而实现维护法治的目的。改进法官任免方式，最大程度上发挥监督功能。根据现行体制，各级人大常委会负责对它所产生的法院的审判员的任免。但是，由于人大常委会组成人员对人民法院提请任命的审判员人选情况了解甚少，同时又囿于习惯做法不便多问和深究，结果导致人大对司法监督的最重要的方式几乎失灵，至少是大打折扣。在有些国家，当总统或最高法院院长提名任命全国的法官时，都会将经过多轮筛选的人员的具体情况提供给议会。除此之外，议会还会自己做一些调查，了解被提名人的教育情况、成长历程、法律思想、工作业绩、职业道德等。之后，便是严格到近乎残忍的听证会。议员们结合所了解到的信息，对被提名人进行当面质询，以确认其是否具备担任法官的条件。为提高监督的力度，我国各级人大常委会在任免审判员时，也可以借鉴上述具体工作方式。但这种方式能够发挥作用的前提之一，就是人大常委会要了解关于被提名人的各方面的情况。否则，这种方式也难以发挥作用。

三、当事人监督：以实现诉讼权利调动当事人的积极性

虽然对司法活动的监督者是否包括当事人这个问题还有争议，但当事人在诉讼过程中的监督作用是不可否认的。因此，这里所说的当事人监督并不是要确立当事人作为司法监督者的法律地位，而仅指当事人在实现个人诉讼权利过程中所发挥的对法院的监督作用。根据诉讼法的相关规定，要求司法公开是当事人的一项重要诉讼权利。因此，只有当事人全面了解诉讼活动的每一个细节，才能更好地行使诉讼权利。在诉讼过程中，当事人最关心的问题之一就是对方所拥有的信息资源对自己的权利、裁判的结果会不会发生影响，自己是否知道这些信息并有机会提出自己的辩论意见。同时，当事人也非常关心有没有来自外部的不正当干扰和影响，双方当事人能否平等地行使诉讼权利。因此，司法公开过程中当事人的监督作用并不只是针对法院的，而且也针对来自内部或外部的不当干扰和影响。在司法实践中，因为法院很少从当事人的诉讼权利视角看待外部的不当干扰和影响，因此法院对于这些因素不敢对当事人公开，更不敢对公众公开。为此，法院背了不少黑锅。那么，司法公开对当事人监督作用的发挥会发生什么促进作用呢？下面选择几种典型情况加以说明。实行法官心证公开，防止滥用自由裁量权。一般情况下，法官行使司法权都会限制在司法羁束权限之内，但在自由裁量空间之内，法官仍有滥用自由裁量权的危险。为防止这种情况的出现，一个非常重要的公开措施就是将法官的心证形成过程加以公开，主要体现在以下几个方面：一是随时公开裁决审判过程中出现的程序事项和请求，必要时说明理由，而不是对当事人的请求置之不理；二是加大裁判文书说理力度，阐明支持或不支持以及所作裁判的理由；三是发挥双方当事人相互辩论机制的功能，把一些裁判理由通过当事人自己的语言表达出来，便于服判息诉。

说情公开、过问公开，“羞退”说情过问者。最高人民法院在几个重要的司法改革文件中都强调了说情过问案件的警示公开制度，但这些规定在实践中一直没有得到很好落实。实际上，如果从当事人诉讼权利视角来看这个问题的话，法院是没有权力碍于情面或者因为有所顾虑而对说情、过问“隐而不报”的。这里的“说情公开”、“过问公开”实际上并不是将说情、过问“合法化”，而是在当前的大环境下通过当事人的诉讼权利保障而给说情者、过问者施加负面评价，形成压力，逼其主动抽身、望而却步，最终以程序机制的力量消灭人情案、关系案。流程公开、管理留痕，“挤走”行政化的内部审核。“让审理者裁判，由裁判者负责”是司法规律的要求，已经纳入党的十八届三中全会的司法改革部署。同时，我们也应当认识到这是当事人的诉讼权利之一。根据诉讼法的规定，除了独任法官、合议庭、审判委员会可以影响和决定自己的案件以外，法院系统的其他个人、组织、领导都无权对案件结果产生影响，否则便违反了独立审判的诉讼原则。在旧有的行政化运行机制中，如果将案件在法院内部的运行程序也予以公开，当事人就会发现影响案件甚至决定案件的资源不在审理该案的法官，而在于他的领导、上级或者其他人，那么当事人就会循“决策资源”导向求助于影响审理法官决策的领导、上级或者其他人。这样，诉讼程序中的正义便不复存在。也正是这样的公开给了当事人监督司法的机会和推动改革的力量。这也就对目前推行的“审判流程公开”提出了更高的要求。

让当事人在诉讼材料面前享受公平的权利。在一些重大疑难案件中，当事人一方甚至双方会聘请法律专家为自己能够胜诉而出具“专家论证意见书”。通常情况下，这种“专家论证意见书”不是法院要求提供的，对方当事人对于这种意见书的内容一般也不了解，法官也不把它拿到法庭上公开质证。这种在绝大多数法官看来“有益无害”的诉讼材料，实际上是违反司法公开和程序公正原则的产物。在美国，当事人一方认为某案件十分重要，需要其他方面的支持时，则会向法院提出申请，请求准许自己聘请其他组织或个人提供“法庭之友”意见书，或者相关团体主动请求法院准许自己提供“法庭之友”意见书。法院通常都会准许这样的申请。还有一点十分重要，那就是这份法庭之友意见书必须交给对方当事人阅读，并留出时间提供辩论意见。这其中体现的公开精神成为程序正义的保障。我国还出现过某些地方政府机关向法院发函，希望支持其某种观点的情况。实际上，案外人对案件处理结果有抽象的利害关系从而向法院提出自己的意见（如美国的法庭之友意见书）并不为奇，而我国出现这种情况之所以为世人指责，问题就出在未能为这种意见提供诉讼渠道，将其放到诉讼平台上并予以公开。如果行政机关将关注的问题正式向法院提交，法院将该意见交给对方当事人，并由对方当事人提出辩论意见，使之成为一个公开的诉讼环节，这样便解除了政府部门对案件审判的“说情”、“干扰”恶名。

四、内部监督：将每一个法院、审判机构、审判组织和法官的工作业绩和表现至少做到内部公开

尽管法官或审判组织在审判案件方面的独立性相当大，但由于它是一个系统、一个机构、一个组织，终归不可能摆脱组织内部行政管理式的监督，因为这种管理式监督是一个组织所固有的功能。在一些国家，对于法院系统内部公开的内容与对于外部公开的内容基本上没有多少差别（例如美国最高法院的大法官讨论过程不予公开，但美国加利福尼亚州司法委员会对于司法行政问题的讨论与决策会议，也是通过网络进行直播的）。但在我国，法院认为不适于公开的“内部”事务很多，甚至比法定对外公开或主动对外公开的内容还要多。这就为公众外部监督之外的内部监督留下了相当大的空间。当然，内部监督的信息基础便是“内部公开”。这里所说的“内部公开”是指法官与管理机构或管理者之间的信息是在法院或机构范围内公开的，而不是“点对点公开”的信息。由于司法“内部信息”未能对外公开，因此外部监督的很多内容便被内部监督所取代。这就加大了法院自身以及法院领导的责任。这种责任十分重要，且让法院领导经常感觉被压得喘不过气来。尽管如此，法院领导又不得不履行这些必要的监督职责。其实，如果进一步扩大公开范围，赋予社会更多的监督制约责任，既保障了监督的效果，还减轻了院长、庭长的监督责任，使其有更多时间和精力办理案件。尽管法院外部对内部监督的很多信息并不知道，但这些内部信息在法院内部应当说是公开的。具体说来，内部监督功能的实现同样依赖司法公开（我们把内部的公开也作为司法公开的一种）。因此，法院内部公开比完全行政模式的监督更能体现法院工作的特殊性和法官的职业特点。工作业绩评估及相应后果。虽然法官依照法律规定独立作出裁判，也就是说法官基于对法律的不同理解而作出不同的裁判结果，这正体现了司法工作的特殊性。但是，仍然可以用一些指数对司法工作进行一般性的评估，如效率、程序规则遵守情况、纠纷化解能力、审判作风等。在尊重司法规律的前提下，法院的行政管理者通过从司法公开中所获得的数据，对法官的业绩表现进行评估。这些数据的选择和收集应当客观、公正、准确，所形成的评估结果可以对法官的奖惩、晋升产生一定影响。行政事务管理的科学化。法院内部的管理是审判权力运行的保障，也在一定程度上发挥着规范、监督的作用。目前，不少地方法院已经实现了院内各种信息的收集与共享，把各种信息应用于人事管理、财务管理、事务管理、业务管理等各项管理之中，通过这些管理，也实现了对一些不合理的司法活动的监督和规范。

提高司法工作效率。通过内部对审限、流程、结案数量等方面数据在法院内部的公开，法院可以形成对法官工作效率的基本评估，从而对司法活动实现监督。由于内部的管理监督经常与法官独立裁判存在矛盾，所以不少国家的所谓“内部监督”集中在工作效率方面。例如，欧洲司法效率委员会（CEPEJ）于2005年在搜集大量数据的基础上专门就法官在诉讼程序中所花费的时间进行了研究，形成了一套工作指南。总之，对各种司法活动、数据的公开，可以在一定程度上督促法官高效率地完成工作。提高审判工作的规范性。由于我国法治建设时间不长，司法机关的运行机制尚不健全，法官的行为模式也不够成熟，因此提高审判工作的规范性成为一项重要任务。司法公开就是实现这一目标的重要手段。2012年，最高人民法院曾开展过裁判文书评查和庭审评查的“两评查”活动，就是运用司法公开制度来提高司法规范性的重要方式。在公开的司法活动中，法官从事审判工作的行为展现在当事人和公众面前，其中的规范与不规范均接受外部评价。法院便可运用这一机制提高审判工作的规范性。对法官的职业道德和工作纪律进行监督，防止司法腐败。只有公开，法官的各种不合规范的行为才可能为当事人和公众所知。否则，职业道德监督和纪律监督便是一句空话。一般说来，违反职业道德或工作纪律的行为都会有一定隐蔽性，那些故意行为更是要尽量避免公众视线，从而达到自己的目的并逃避制裁。而如果加大了公开力度，把法官的一言一行置于公众的眼皮底下，从而让司法腐败无处藏身，那么违反职业道德的行为在阳光之下将逐渐消失。

五、自律监督：司法公开中唤起的法官职业良知是最具持久性的监督

和其他职业一样，法官作为一个职业（或者说是法律职业的组成部分）也有其独特的自我约束机制。那么，司法公开对于法官的职业自律又有哪些促进呢？司法良知在公开之中获得认可和激励。任何一个职业为社会和他人所提供的服务都是专业性的，而这种专业性的服务通常是其他人所不能提供的，因此具有一定的“专营性”。在这种特定情形下，对法官最直接的约束，便是法官内心的司法良知了。在包括中国在内的很多国家，法律或者职业道德准则明确规定，法官作出裁判的依据有两个：一是法律，二是良知。法律是一种硬性规则，相对比较容易把握，而良知是一种软性约束，属于道德判断，依靠法官自觉遵守并受制于公众的评价。如果法官的活动、作出的判断以及作出判断的理由公之于众，则可以督促法官自觉遵守司法良知而不敢轻易违背。或许公众对法律问题的判断未必准确，但对于法官是否遵守司法良知，公众的判断则具有相当的说服力和影响力，而法官也会十分重视公众对法官司法良知的判断。“以镜为鉴”，自我督促。即使抛开公众对司法良知的监督不说，法官的一切活动公开于阳光之下，可以成为自我检视、自我矫正的镜鉴。这也是落实“照镜子、正衣冠”群众路线的具体方法。司法公开之后，法官便可以在公开场合之中、在公开氛围之下检视自己的行为，自我约束的潜能便得到进一步激发。在一个自我封闭的环境里，法官可能连自己的形象都不太在意，也无力检验自己的司法良知是否达到了自己潜力所及的水平。

发挥“同行监督”的作用。研究表明，职业人士的同行评价是职业人士最为重视的评价标准。对于职业人士来说，相互之间的借鉴、督促、监督以及封闭式的自律管理，是对一个职业进行管理的主要方法。如果对一个职业群体采用行政管理为主的管理方法，或者混同于其他普通人群的管理方法，则不符合职业的管理特点。但是，一个职业群体要保持队伍的纯洁、积极向上的活力，前提也是要了解该职业中每一个成员各自的基本情况，如能力、道德、人格、交往等。由此，“同行评价”是促进法官职业能力和水平发展的重要方式。如果法官的所有活动都能公开在其他法官面前，其他法官则可以遵照职业标准对该法官进行“同行评价”，从而影响该法官的声誉和职业地位。在具体管理方法上，法官可组成相应的自律管理机构，通过所有司法公开机制，从社会上、法庭里获得法官的各项信息，对法官的工作进行考量，并作出中立的、专业性的评价。这种机制可以在最大程度上发挥同行监督的作用。监督是一种权力或功能，通常被描述为强硬、权威的机制。然而，近年来司法公开改革在我国的深化在一定程度上改变了这种观念。尽管我们不直接把司法公开作为一种司法监督机制，但被“司法公开”改造过的各种监督制度将更具生命力。。

作者：蒋惠岭单位：最高人民法院