谈改革开放与中国社会保障之路范文

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改革开放40年来，我国社会保障制度经历了革命性的变革，实现了从传统社会保障制度向现代社会保障制度的转型，建成了世界上规模最大的社会保障网，在国家治理体系中发挥着基础性作用。

改革开放前的社会保障制度

新中国成立后，为保障劳动群众的基本权利，党和政府迅速建立了覆盖全民的社会保障制度。在城镇，主要是依据1951年《劳动保险条例》建立的覆盖国有企业职工的劳动保险制度（含养老、医疗、工伤、生育等待遇），覆盖机关事业单位职工的退休养老制度和公费医疗制度，以及针对“三无”人员的社会救济制度；在农村，主要是合作医疗制度和五保供养制度。当时社会保障制度最突出的特征是：所有社会成员都从属于某个单位（在城市是各种机关、事业单位和企业单位，在农村则是和生产大队或小队等集体组织），并通过单位无偿地享受生老病死等相关保障待遇，单位承担着各类社会保障的管理服务工作。尽管从今天的眼光看，当时的社会保障制度存在着诸如社会化程度低、城乡分割、激励扭曲等弊端，保障待遇也很低，但它毕竟适应了计划经济体制和单位制的社会组织形式，为社会主义建设和人力资本积累提供了坚实的支撑，是在一个人口多、底子薄、发展很不平衡的落后国家建立覆盖全民的社会保障体系的宝贵尝试，其体现的互助共济、促进公平等现代社会保障理念仍然值得肯定。

社会保障制度的革命性变革

改革开放以后，首先恢复了被“”破坏了的退休养老制度。1984年，中共十二届三中全会后，我国改革转向以城市为重点、以国有企业改革为中心，单位保障制度的组织基础与经济基础受到了根本性的冲击。为配合国有企业改革，解决企业社会保障负担不均的突出矛盾，创造平等竞争的经营环境，从1984年开始，以企业退休费用社会统筹试点为起点，养老、医疗、失业、工伤和生育费用社会统筹试点逐步展开，1986年建立了劳动合同制工人养老保险制度和待业保险制度。在农村，为解决集体经济削弱后比较突出的养老问题，1991年首先在部分地区开展了农村社会养老保险制度试点。以1991年确定基本养老保险费由国家、企业、个人三方共同负担和逐步实行社会统筹为标志，社会保障进入自主改革阶段。中共十四大以后，将社会保障体系作为独立的社会制度加以建设的理念逐步确立。中共十四届三中全会将建立多层次的社会保障体系作为社会主义市场经济体制框架的五大支柱之一，并将其内涵概括为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障，标志着社会保障制度建设进入体系化、自主化的发展阶段。按照全会提出的城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担、实行社会统筹和个人账户相结合的要求，经过试点探索，1997年和1998年分别建立了新的企业职工基本养老保险制度和医疗保险制度，实现了社会保险制度模式的根本改革，统账结合的模式也是独特的制度创新。世纪之交，面对亚洲金融危机的冲击以及国有企业改革引起的劳动力结构剧烈调整，党和政府不得已采取了“两个确保”和“三条保障线”的措施，维持了社会大局稳定，也间接加快了社会保障制度建设步伐。失业保险、生育保险、工伤保险等制度逐步建立或完善；1999年建立了具有里程碑意义的城市居民最低生活保障制度；2000年设立全国社会保障基金，作为我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。与此同时，政府的社会保障职能逐步加强，1998年组建劳动和社会保障部，将11个行业部门实行的基本养老保险行业统筹业务移交地方管理，加强了社会保险的集中统一管理。这一时期，社会保障管理服务与单位开始分离，逐步社会化，各级政府开始承担社会保障的财政投入责任和管理服务责任。进入新世纪，社会保障制度建设进一步加快，不断向农村和城镇非就业居民扩展，注重统筹城乡发展和促进社会公平正义。2003年“非典”公共卫生事件后，当年即启动政府补助下的新型农村合作医疗试点工作，并加快城乡医疗救助制度建设；同年，建立城市生活无着的流浪、乞讨人员救助制度。2006年，将农村五保供养经费纳入地方政府预算，2007年建立农村最低生活保障制度，开展城镇居民基本医疗保险试点。2009年又启动个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险试点。至此，社会保障从制度上已经覆盖了全民。中共十八大以来，社会保障制度建设进入自我完善、巩固提高的新阶段，重点是优化结构、提高水平、改善管理。为解决制度不统一问题，2014年、2016年，城乡居民基本养老保险、基本医疗保险制度合并实施；2015年，启动机关事业单位工作人员养老保险制度改革，与企业养老保险制度并轨。这一时期，还全面实施城乡居民大病保险，开展长期护理保险制度试点，实施全民参保计划，制定基本养老保险基金投资管理办法，推进医疗保险支付方式改革，完善社会保险关系转移接续制度，实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，弹性调整社会保险费率，明确社会保险费征缴体制，进一步巩固了社会保障普及成果，改善了社会保障管理。可以看到，40年来的社会保障改革既有对原有制度模式的颠覆性改造，也有很多新的制度创新，是涉及思想观念、制度模式、权利义务、管理体制等的全方位改革，也可以说是一次革命性变革。

建成了世界上最大的社会保障网

经过40年的探索和改革，我国社会保障体系建设取得了历史性成就，建成了世界上规模最大的社会保障网，为保障和改善民生发挥了积极作用。

一是社会保障从制度和人群上覆盖全民。经过多年制度建设，我国已经建成以缴费型社会保险制度为主体，以社会救助、社会福利为基础，慈善事业、商业保险为补充的完整的社会保障体系。2017年年末，全国参加基本养老保险的人数为91548万人，参加基本医疗保险的超过11.76亿人；参加失业保险、工伤保险、生育保险的人数分别为18784万、22724万、19300万人，基本覆盖了就业群体；全国城市低保对象1261.0万人、农村低保对象4045.2万人，基本实现了应保尽保。各类社会服务（养老服务、精神卫生服务、儿童福利和救助保护服务等）机构收留人员228.8万人，享受高龄补贴、护理补贴、养老服务补贴的老年人数分别为2682.2万、61.3万、354.4万人，582.8万人次困难群众受益于社会捐赠，社会福利和慈善捐赠受益面更加广泛。鉴于中国在社会保障制度建设和扩大覆盖面方面取得的巨大成就，2016年中国政府获得国际社会保障协会授予的“社会保障杰出成就奖”。

二是社会保障待遇水平不断提升。从2005年到2018年，企业退休人员基本养老金连续14年上调，2016年月均养老金已达2362元，2018年城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准达88元。职工医疗保险和居民医疗保险基金最高支付限额分别达到当地职工年平均工资和当地居民年人均可支配收入的6倍，政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到80%和70%左右，大病保险政策范围内费用报销比例超过50%，住院和门诊每人次平均医疗救助水平分别为1498.4元和153.2元。月人均失业保险金水平达1228元，生育待遇水平为人均1.81万元。城市、农村低保平均标准分别为540.6元/人•月、4300.7元/人•年。社会保障待遇水平提升，为人民群众共享经济社会发展成果提供了基础条件。

三是社会保障财务基础更加扎实。2017年全年五项社会保险基金收入67154亿元，支出57145亿元，财政补贴收入1.23万亿元，各项社会保险基金累计结存7.73万亿元，抗风险能力得到增强。政府部门积极推动基本养老保险基金投资运营，截至2018年9月底，北京、山西等15个省（区、市）政府与社保基金理事会签署委托投资合同，合同总金额7150亿元。2017年年末，社保基金权益总额为20716.90亿元，企业年金积累基金1.3万亿元。全年各级财政共支出城乡最低生活保障资金1691.3亿元。全年共接收社会捐款754.2亿元。社会保障资金规模的扩大，为社会保障可持续发展打下了坚实基础。四是社会保障管理服务体系不断完善。从中央到省、市、县、乡镇（街道）的五级社会保障管理组织体系和服务网络初步形成。“互联网+社保”深入发展，为社会保险关系转移接续提供了技术条件，特别是建成全国医保异地就医结算网，基本实现了医疗保险异地就医即时结算。社会保障卡持卡发行量突破10亿张，应用范围不断拓展，社会保障服务更加方便、快捷。社会救助家庭经济状况核对机制逐步建立，低保公示、民主评议或听证、动态管理不断完善，社会福利服务体系逐步加强，2017年每千名老年人平均拥有养老床位30.9张，其中社区留宿和日间照料床位共338.5万张。

社会保障未来发展展望

在一个拥有近14亿人口、发展很不平衡的发展中国家建立世界规模最大的社会保障体系，是非常了不起的成就。未来，在国家现代化建设进程中，社会保障还将发挥更加重要的作用。

一是推动社会保障基本制度尽快定型。

我国社会保障制度的基本框架大体上已确立，但制度模式尚未定型。特别是作为社会保障主体制度的基本养老保险、医疗保险的统账结合模式，在实践中遇到了很大挑战，主要矛盾焦点是要不要保留积累性的个人账户。当初设计个人账户是为了实行部分积累的筹资机制，应对人口老龄化的挑战，同时建立多缴多得的激励机制。但是由于没有解决老职工的欠账问题，养老保险个人账户积累基金大多用于当期支付，成为空账，医疗保险个人账户也没有很好发挥费用约束作用，反而削弱了基金互助共济功能。随着新职工不断加入制度，个人账户规模将越来越大，必须早下决心明确个人账户的定位，越早解决越主动。

二是建立社会保障精算体系。

社会保障制度建立在经济和财力可持续增长的物质基础上，社会保障资金收支也是重要的宏观经济变量，实现社会保障与经济发展的良好互动十分重要。特别是随着制度优化和成熟，改革初期依靠财政引导制度建设和激励参保的作用将逐渐减弱，社会保障制度将越来越走向自我发展、自我平衡，因此必须进行科学精细的制度设计。近年来，政府主动调整企业社会保险费率的选择以及最近一段时间社会保险费征缴体制变化对企业经营的负面影响，从表面上看是经济新常态下企业的成本负担问题，实质上反映出长期以来我国社会保障制度在重要参数的设置上不够科学，设计了过高的、难以执行的名义费率，还有一些领域的泛福利化倾向，扭曲了社会保障的激励机制。这不仅影响了市场主体的经营环境，也损害了政府公信力，最终让政府承担了事实上的无限责任。实际上，在任何一个市场经济成熟的国家，社会保险费率都是极其严肃的决策，一般都要以法定形式确定下来并长久不变。对我国来说，必须尽快树立社会保障自我平衡的理念，明晰权利义务关系，统筹考虑需要和可能，建立科学的精算制度，强化基金运行风险监测，发挥好社会保障制度对市场主体的正向激励作用。

三是对社会保障制度实行相对集中管理。

由于历史原因，我国社会保障管理相对分散，表现为制度碎片化及统筹层次较低。制度碎片化主要指按照身份、地域等设计制度，不利于互助共济，进一步强化了身份意识，导致不同群体之间的攀比，不利于国家治理现代化。较低的统筹层次虽然有利于地方政府形成权责匹配的激励约束机制，是驱动地方政府加快社保制度建设和扩大覆盖面的主要动力，有利于贴近当地实际科学决策，同时避免道德风险；但是偏低的统筹层次难以发挥社会保障互助共济的功能，而且进一步固化了地方利益，不利于形成统一的人力资源市场。从国际经验看，对社会保障实行统一管理是制度的内在要求，要根据我国国情和各级政府治理能力差异，建立相对集中的社会保障管理体制，在纵向上提高社会保障基金的统筹层次，在横向上加强机构整合和优化、探索实行大部门体制。

四是提高社会保障管理服务能力。

面对数以亿计的参保对象、大规模的人口流动以及海量的社会保障关系转移接续业务，我国社会保障管理服务将长期面临严峻挑战。当前，重点是要加强基层经办服务能力建设。在现行体制下，通过建立机构、增加编制等老办法解决经办能力弱问题的空间越来越有限，必须创新机制，比如探索建立与业务量挂钩的经费机制，通过购买服务等方式，解决经办机构人员不足和能力不够的问题。加强中央顶层指导，以标准化为抓手，推动经办管理服务制度化、规范化，建立跨地域、开放、共享的社会保障数据库，为参保对象提供完整、精准的社会保障记录，这是提高社会保障管理服务能力的基础性工作。

五是完善多层次的社会保障体系。

由于社会保障需求刚性的特点，政府没有也不可能包办解决所有的社会保障需求。当前政府主导的社会保障支柱比较强，而其他社会主体参与还不够充分，不仅使政府承担了较大的压力，反过来又抑制了补充保障的发展。比如，传统的家庭保障虽然因少子化、老龄化与家庭结构小型化而持续削弱，但其承载的情感慰藉、孝老敬老等功能仍然发挥着不可替代的作用；传统的单位保障虽然有很多弊端，但新形势下单位的自力更生与互帮互助行为仍然值得提倡。随着我国经济活力增强和群众公益意识提高，商业保险和慈善事业更应该得到大力发展，不断壮大社会保障物质基础，实现国民福利持续增长。

作者：单大圣