从民主化进程看美缅关系的发展范文

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《南洋资料译丛》2017年第4期

摘要：通过构建缅甸民主化程度与美缅关系发展之间的解释框架，从缅甸的民主化进程和美国对缅甸经济援助的变化两个方面考察缅甸民主化程度与美缅关系发展之间的关系，发现：缅甸的民主化程度是影响美缅关系发展的关键因素，缅甸的民主化程度高则美缅关系发展较好，缅甸的民主化程度低则美缅关系发展较差。可见，人权外交仍然是美国外交政策的主要内容。美国以自身的价值观划定“朋友圈”，在这个“朋友圈”中的国家可以享受其作为超级大国提供的公共产品，这在一定程度上促使了不在这个“朋友圈”中的国家修正自己的内政外交行为，以符合美国的价值观，从而搭上美国的“便车”；反过来，美国通过经济、军事、技术援助等手段进一步推进这些国家的民主化。特朗普入主白宫后对美国的东南亚政策进行了一些调整，包括退出跨太平洋伙伴关系协定（TransPacificPartnershipAgreement，简称TPP），弱化民主、人权等观念，轻视东盟框架下的多边合作机制等。这一方面显示了美国的外交政策逐步转向孤立主义，坚持美国优先的原则，用美国的利益至上取代全球主义；另一方面也表明美国在反思自己的外交布局，重新定义东南亚在其对外关系中的地位和作用。同时也应看到，特朗普对于奥巴马的东南亚政策并没有全盘否定，“除了贸易和人权，特朗普还是延续了奥巴马时期介入亚太的外交政策”［1］，从特朗普上台后与东南亚国家间高层次的互动可以看出，东南亚在美国外交布局中的重要地位并没有丧失［2］。美国卡内基国际和平基金会亚洲项目高级研究员维克拉姆•尼赫鲁曾指出，美国“亚太再平衡”战略的出台是基于自身利益的考量，“美国传统的东南亚政策很大程度上是出于安全方面的考虑，但是在经济和地区治理方面发展得并不均衡，因此美国需要制定一个全面的战略框架，从而寻求与东南亚国家建立一种有着共同战略利益和共同价值观的更全面、更深层次的关系”［3］。这是奥巴马时期美国调整其东南亚政策的出发点。在“亚太再平衡”战略的背景下，美国积极改善和增强与东南亚各国间的关系。以东盟十国为例，按照与美国关系的亲疏程度大概可以把它们分为两类：一类为盟友国家，一类为非盟友国家。美国与东南亚盟友国家的关系可以分为三个层次：第一层次是“重要的非北约盟友”———菲律宾和泰国；第二层次是美国安全利益的亲密伙伴、准盟国———新加坡；第三层次是特别关注的国家———印度尼西亚、马来西亚和越南等。［4］美国在东南亚的非盟友国家包括文莱、缅甸、老挝和柬埔寨等国，其中，文莱为君主制国家，国家实力有限且奉行不结盟和同各国友好的外交政策；缅甸、老挝和柬埔寨为中国的传统友好国家。在美国重返亚太的强大攻势下，美国高层不断出访以上三国且互动频繁，面对美国抛出的“橄榄枝”，老挝、柬埔寨并没有改善同美国关系的强烈愿望，中国同老挝、柬埔寨的关系也未受到很大冲击。而缅甸对改善同以美国为首的西方国家的关系则十分迫切，并且已作出实质性的举动。鉴于此，本文拟探讨美国亚太再平衡战略背景下美缅关系因何得到了缓和与改善，以求教于学界。

一、美缅关系改善的原因：现有研究与不足

对于美缅关系改善的原因，中外学者进行了多种解读，综合考察现有研究文献，有代表性的观点有“美国反思对缅制裁说”“配合重返亚太战略说”“昂山素季个人因素说”等。

1．美国反思对缅制裁说

1948年美国与缅甸建交后，双边关系时好时坏，美国也不时以民主、人权问题为由对缅甸实施制裁。有学者认为，今日美缅关系的改善是美国出于对缅甸制裁效果的反思：一方面，自1988年对缅甸实施制裁以来，美国并没有实现帮助缅甸建立民主政权的目标，结果反而加重了缅甸民众对美国的怨恨情绪；另一方面，制裁造成了美国在缅甸的利益弱化，进而把缅甸推向了亚洲其他国家。这种解释是不充分的。建交后的美缅关系一直是在好与坏之间波动，如果上述解释能够成立，那么美国在1962年首次对缅甸实施制裁后就应反思其效果，从而实现美缅关系的平稳发展。

2．配合重返亚太战略说

不少学者在分析美国调整对缅甸外交政策的原因时会把其放在美国重返亚太的大背景下，认为调整对缅政策是美国重新布局外交重心、实施亚太再平衡战略的考虑。这种分析并没有理清美国调整对缅政策与亚太再平衡战略之间的因果关系，而将美国改善与缅甸关系、逐步解除对缅甸的制裁看作是美国亚太再平衡战略的一个表现，因而难以站得住脚。3．昂山素季个人因素说美国乔治敦大学外交学院大卫•斯坦伯格教授认为，“昂山素季塑造了美国的对缅态度”［5］，是昂山素季的个人魅力和美国民众对于昂山素季的广泛支持，致使昂山素季的观点和主张在一定程度上成为美国制定对缅外交政策的基础。此说也很牵强。事实上，美国改善对缅关系虽然确实考虑到昂山素季的个人因素，但也不应过于拔高。分析国际关系一般是将体系层次、国家层次和决策者个人层次结合起来作综合分析，微观层次上的研究虽然会比较精确地发现具体的行为，但是很难发现系统变化的一般性规律［6］。当然，除了上述几种观点外，也有学者把美缅关系改善的分析重点放在缅甸国内的形势上。例如，伦敦政治经济学院容根•哈克教授就指出，伴随着内比都的一系列改革方案，奥巴马正在采取行动重新调整美国的对缅政策，美缅的双边关系已经发生了巨大的变化［7］。但该研究并没有对缅甸国内的民主政治改革进行系统分析，将其与美国对缅政策的调整联合起来同样牵强。中缅关系的定位是“全面战略合作伙伴关系”，从伙伴关系的层级上来看，中缅关系是仅次于中俄关系和中巴关系的［8］，缅甸独特的地理位置优势和丰富的矿产资源也决定了缅甸在中国周边外交中的重要价值。而随着缅甸国内改革进程的加快，其在对外政策中不断通过引入域外大国尤其是美国来平衡中国在缅甸的影响力，从而逐步减弱缅甸对中国的不对称依赖。也就是说，平衡乃至削弱中国对缅甸的影响，有可能是美缅关系改善的原因之一。

二、美缅关系改善：理论分析通过对美缅关系

研究文献的梳理可以发现，缅甸的民主化程度与美缅关系存在着某种相关性，下文将从可操作角度探讨两者之间的关系。政治民主化是政治体系现代化的一个重要体现，对民主的定义和衡量标准学界已有广泛的讨论，总体而言，民主可以从两个层次进行定义：一是从哲理上确定政治民主，这里指的是一种政体，在这种政体下，人民进行统治，主权属于全体人民，经过他们自己或他们选出的官吏行使这项权利；二是全体人具有平等权利，不存在世袭或专制的差别，每个人享有法律赋予的自由权，尊重人的尊严，建立充分和自由的沟通，并且注重人的发展。［9］现代民主政体需要满足四项最低标准：（一）行政和立法机关是公开、自由和公平选举出来的；（二）几乎所有成年人都享有投票权；（三）公民享有被法律保护的政治权利和公民自由，包括新闻出版自由、结社自由和不受报复的批评政府的自由等；（四）民选当局拥有真正的统治权，他们不受军人或神职领导人的控制［10］。罗伯特•达尔从民主权利的视角指出民主至少要满足五项标准，即“有效的参与，投票的平等，充分的知情，对议程的最终控制和成年人的公民资格。”［11］本文所讲的民主主要指的是民主政体，它区别于罗伯特•达尔定义的民主权利或议事规则。美缅关系好坏程度的衡量指标主要通过测量美国对缅甸经济援助的变化获得。对外援助是一个国家或国家集团对另外一个国家或国家集团提供的无偿或优惠的货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，以达到援助国家特定目标的一种手段［12］，援助的数量与频次能大体反映援受双方关系的亲疏。二战后，美国根据自身的利益和战略考量，将对外援助作为其外交政策的重要内容，尽管有学者批评美国的对外援助“披着政治色彩浓厚的外衣”，但不可否认的是，它在帮助受援国（国家集团）解决政治经济困难、维护地区稳定方面还是发挥了比较重要的作用。另外，分析美国对受援国（国家集团）援助的差异和变化，也可以看出美国与该受援国（国家集团）关系的亲疏。美国的对外援助包括经济援助、军事援助、技术援助等，本研究主要分析美国的对外经济援助。美国的对外经济援助大部分由美国国际开发署承担，除此之外美国的农业部、国务院等部门也会参与其中。本研究中，美国对缅甸经济援助的数据主要从美国国际开发署每年向美国国会所作的报告和由此编制的绿皮书《美国海外贷款和赠款》中获取。将国家间互动的具体事件进行赋值并作数据分析，是定量衡量双边关系的基本方法。事件的获取主要来源于相关国家公开的可靠信息和数据，例如，衡量中国与大国的双边关系，选择《人民日报》和中国外交部网站的事件数据就可基本满足需要［13］。从研究的逻辑上看，把对外援助作为衡量美缅关系好坏的指标是很有说服力的。一方面，美国对外援助的实施机构都是由美国国际开发署、国务院、国防部、农业部、财政部等联邦政府部门构成的，这些部门是在以美国《对外援助法》为基础的对外援助法律体系指导下开展工作的，所以美国的对外援助具有很明显的官方性质，这种官方性质不仅包括行政部门，而且包括立法机构；另一方面，美国对外援助通常带有民主、人权等价值观色彩，这也恰恰佐证了美国提供经济援助与缅甸的民主化发展之间存在密切关系。

1．缅甸的民主化程度

根据1947年1月英缅两国签订的《昂山—艾德礼协定》，缅甸于1947年4月举行制宪议会选举并于9月24日通过了历史上第一部宪法———《缅甸联邦宪法》（也称1947年宪法）。该宪法规定，缅甸独立后“实行议会民主制”［14］60，“缅甸联邦的最高立法机构是联邦国会，缅甸联邦的行政权授予以总理为首的内阁组成的联邦政府”［15］。1962年，奈温发动军事政变并解散联邦国会，缅甸结束了议会民主制进入军人统治时期。政变发生后，奈温建立了革命委员会体制，各级革命委员会掌握了国家的立法和行政权力，同时奈温还成立了社会主义纲领党，纲领党的主要对象是部队成员，因此，“纲领党与以奈温为首的革命委员会实际上是同义的”［16］。联邦革命委员会明令取缔社会主义纲领党之外的一切政党，并宣布政府有权禁止除宗教团体外任何团体的政治活动。1973年，缅甸以社会主义纲领党一党制为基础制定了新宪法（宪法于次年生效，故又称为1974年宪法），新宪法规定缅甸国家机构由人民议会、国务委员会和部长会议组成。1974年3月，缅甸选举产生了第一届人民议会并在人民议会的基础上产生了新政府，同时革命委员会宣布解散。1988年9月18日，缅甸军方发动政变，平息了动荡不安的局势并解散了人民议会和各级行政机构，随后宣布由军人组成的国家恢复法律和秩序委员会接管国家政权，军政府严厉镇压群众争取民主的斗争并拒绝交权于在1990年全国大选中获胜的全国民主同盟。［17］2003年8月，缅甸军政府对外公布了推进民主进程的民主路线图，具体步骤为：“第一步，重新召开1996年中断的国民大会；第二步，国民大会召开后，逐步开始各项工作进程，建立一个真实的、有充分秩序的民主制度；第三步，按照国民大会制定的基本原则起草新宪法草案；第四步，举行全民投票，通过宪法草案；第五步，举行大选，组成议会；第六步，根据新宪法规定召开议会；第七步，由选举产生的国家领导人、内阁及权力机构领导国家迈向现代化的、发达的现代民主国家。”［18］2008年5月，《缅甸联邦共和国宪法》公投通过并批准生效，新宪法规定缅甸实行多党民主制度，总统既是国家元首也是政府首脑［14］61－62。2010年11月，缅甸举行了自1990年以来的首次大选，产生了新的联邦议会，联邦议会于次年2月选出了民选政府，缅甸联邦巩固与发展党主席吴登盛当选为总统，标志着缅甸民主路线图的最终完成。吴登盛执政后，缅甸政治体系的运转逐步走向正常，长期遭受监禁的缅甸民权运动领袖昂山素季获得释放并在2015年的全国大选中领导全国民主联盟获得压倒性胜利。根据上文对缅甸1947—2015年民主化进程的梳理，结合史蒂文•列维茨基和卢肯•A．威对民主的定义和衡量标准，通过定性分析制得1947—2015年缅甸民主化程度演变表（见表1），通过分别整合5个时间段的衡量指标，我们可以判定：1947—1962年和2011—2015年两时段缅甸的民主化程度最高，1963—1973年和1989—2010年两时段缅甸的民主化程度最低。

2．美国对缅甸经济援助的变化

1950年9月，美国和缅甸签订了第一个《美缅经济合作协议》，从协议签订到1962年的十多年时间里，美国政府通过美国国际开发署向缅甸提供了一系列的经济援助，包括贷款、赠款、农业设备、技术培训等，这对建国初期缅甸经济的发展起到了重要作用。1962年缅甸发生军事政变，此后美国对缅甸的经济援助急剧减少但并没有完全停止：一方面，美国国际开发署继续投入资金支持在建项目的建设直至项目完成，如1966年美国和缅甸签署了一份贷款偿还协议支持缅甸学校和医院的建设［19］；另一方面，奈温迫于国内的经济压力于1978年要求恢复与美国的援助／被援助关系，美国同意后重建了美国国际开发署在缅甸的办事处，但此时美国的援助主要集中在农业和卫生方面。1988年缅甸发生军事政变后，美国于次年再次关闭了美国国际开发署在缅甸的办事处。美国国际开发署编制的绿皮书《美国海外贷款和赠款》显示：1990—1995年的5年间美国对缅甸的经济援助额为零。从1998年开始，美国国际开发署逐步恢复了在缅甸的卫生援助项目，通过世界卫生组织、世界粮农组织和其他非政府国际组织支持疟疾、艾滋病、结核病、禽流感等传染性疾病的预防［20］。美国对缅甸经济援助的大量投入是在缅甸2010年大选后，尤其是吴登盛当选总统后大刀阔斧的民主改革让美国对缅甸“充满信心”。2011—2012年，美国时任国务卿希拉里和总统奥巴马先后访问缅甸，奥巴马在访问缅甸期间宣布“今明两年将向缅甸提供17亿美元的发展援助，同时为美国国际开发署缅甸代表处揭幕”［21］。2016年10月7日，奥巴马行政命令，宣布自1997年以来在缅甸境内的国家紧急状态终止，标志着美国解除了对缅甸的经济和金融制裁。根据美国国际开发署每年编制的绿皮书《美国海外贷款和赠款》，绘制1947—2015年美国对缅甸经济援助变化统计图，见图1。由图1可知，美国对缅甸的经济援助大致分为5个阶段：1947—1962年美国对缅甸的经济援助波动较大但总体援助程度较高；1963—1973年美国对缅甸的经济援助基本处于停滞状态；1974—1988年美国对缅甸的经济援助程度较高；1989—2010年美国对缅甸的经济援助程度整体较低，其中1999年之前援助额基本为零，1999年以后援助逐步增加；2011—2015年美国对缅甸的经济援助程度较高。

3．缅甸民主化程度与美缅关系的发展

通过对照表1和图1，我们可以发现，缅甸的民主化程度与美国对缅甸的经济援助呈正相关关系，即缅甸的民主化程度越高则美国对缅甸的经济援助额就越大，反之，就越小。究其原因，在于缅甸民主化程度的提高契合了美国对别国的外交政策和人权状况的判定标准，也解除了美国对受援国掌权人政治权力合法性的怀疑。一般认为，美国的人权外交开始于卡特政府，1977年5月22日卡特在圣母大学毕业典礼上发表的演讲中提到：对人权的承诺和保证是今后美国外交政策的基本原则［22］。但是美国在外交战略中融入人权因素并非始于卡特，而是早已有之，比如与美国对外援助政策相关的3项基本法律条款（502B条款、116条款、701条款）都是与人权相挂钩的，其中第116条款就明确规定：“对于不断地、大量地参与侵犯国际上承认的人权的国家，美国不得向其提供援助。”［23］31。1962年和1988年缅甸两次军事政变发生后，军政府解散民选政府并剥夺公民民主权利的一系列行为是和美国人权外交的价值取向相违背的，因此以1962年和1988年为时间节点，此后两个时段（1963—1973年和1989—2010年）美国对缅甸的经济援助大幅减少。缅甸建国初期实行议会民主制，以及2003年公布民主路线图等推进民主化的努力让美国产生并增强了改善双边关系的意愿，因此1947—1962年和2003年之后这两个时间段，美国对缅甸提供了大量的经济援助。现代政治区别于传统政治的本质特征，就是社会政治生活从官员的权力本位转向公民的权利本位。［24］缅甸民主改革的最重要意义就是解决了政治权力来源的合法性问题。与军政府执政时的专制政权或威权体制不同，民选政府一方面规定了公民的民主权利，另一方面也疏通了公民参与国家政权的通道，从而在内容和形式两个方面扩大和巩固了政府的执政基础。与非民主政府相比，民主政府在决策时更加理性，其中安全和发展又是理性的两个主要维度。在安全方面，由于吸收了不同党派、不同利益团体的意见，民主政府的外交决策不会特别激进而会倾向于平缓；在发展方面，经济利益最大化是民主政府所追求的重要目标，反映到外交政策层面就是维护地区和平和国际秩序的稳定，从而保证自由贸易的顺利开展。结合美缅关系的发展进程，我们可以看到，在民选政府时期，缅甸在制定外交政策时非常重视同其他国家维持和改善关系，因此美缅关系就比较好，美国对缅甸的经济援助额也比较大。

三、美缅关系改善：实践检验本文的研究对象

为美国与缅甸的双边关系，由于研究对象为单一案例，无法进行大样本的求同比较，所以我们采用案例内求同求异比较的检验方法。通过文献回顾和文本分析，我们发现，影响美缅关系发展的变量主要包括3个，即国际体系格局（体系层次）、美国的战略重心布局（国家层次）、昂山素季是否参与缅甸政治（个人层次）。美缅关系案例内正向求同比较排除了国际体系格局的影响，美缅关素案例内反向求同比较排除了美国战略重心布局和昂山素季个人的影响，美缅关系案例内求异比较进一步控制了以上3个变量对美缅关系的影响（见表2）。通过对美缅关系案例内的求同求异比较，证实了我们上文所提出的观点，即缅甸的民主化程度高则美缅关系发展较好，缅甸的民主化程度低则美缅关系发展较差。下面我们将通过对1947年至今的美缅关系的梳理，来进一步印证这一结论。1947年1月，缅甸与英国签订了《昂山—艾德礼协定》，英国同意缅甸独立。根据该协定，英国同意缅甸在充分独立前可以组建一个与其他国家建立外交关系的临时政府，在缅甸完全独立前的1947年9月18日，美国国务院就宣布与缅甸建立外交关系。美国国务院在声明中谈到，美缅两国政府同意以大使身份互派外交代表并把美国驻仰光总领事馆提升为大使馆的地位［25］。美缅建交后双边关系并不稳固，波动较大，大体上可以分为以下几个阶段：（1）1948—1962年。缅甸实行议会民主制，在对外关系上“奉行积极的中立主义外交政策”［26］109，美国对缅甸的态度也越来越积极，此间的美缅关系态势良好；（2）1963—1973年。由于1962年奈温发动军事政变，缅甸进入军人政权时期，“政治上实行近乎沙文主义的集权统治，外交上实行严格的中立政策”，缅甸此举让美国非常反感，两国关系因此趋于冷淡；（3）1974—1988年。1973年后缅甸逐步对西方实行开放［27］，一方面借助中美关系正常化的机会加强与西方的接触，另一方面“开始争取不带任何政治附加条件的外国援助，恢复与各国的对外交往”［26］114，美缅双方高层互动频繁；（4）1989—2010年。

缅甸军方于1988年通过流血政变执掌政权，在1990年大选后又拒绝交权于获胜的缅甸全国民主联盟［17］，缅甸军方对人权和民主的严重侵犯，使得美国以缅甸存在民主、人权和问题为由不断加大对其制裁，两国关系走向恶化；（5）2011年至今。2010年10月缅甸举行大选并产生了新一届联邦议会，2011年2月联邦议会选举产生了以吴登盛总统为首的准文职政府，结束了缅甸的军事统治。缅甸的举动得到了美国的积极回应，“美国恢复了与缅甸的大使级外交关系，重新发挥其国际开发署在缅甸的作用，支持国际金融机构为缅甸提供贷款和技术援助，放松对缅甸的经济和投资制裁，同时也增强了双方政府官员和社会人士的互动”［28］，最终奥巴马政府于2016年10月宣布终止针对缅甸的《国家应急法》，解除对缅甸的相关制裁措施。在上文中，我们将美缅关系的发展历程划分为5个阶段，但是在验证时则只囊括了4个阶段，没有包含1974—1988年阶段。这一阶段属于奈温军政府统治的后一时期，相较于前一时期（1963—1973年），奈温军政府进行了一定的政治改革并且在对外关系上也逐步恢复同西方国家的交往，所以从图1中可以看到，1974—1988年，美国对缅甸的经济援助相较于前后两个时期是较高的，但由于这种改革是有限的，因此从图1中也能够看到这一时期美国对缅甸的经济援助相较于1947—1962年和2011—2015年是较低的。这也从另外一个角度印证了本文研究结论的正确性。

四、余论

从本文的上述分析可以看出，人权外交仍然是美国外交政策的主要内容。在人权外交中，美国以自身的价值观划定“朋友圈”，在这个“朋友圈”中的国家可以享受其作为超级大国提供的公共产品，这在一定程度上促使了不在这个“朋友圈”中的国家修正自己的内政外交行为，以符合美国的价值观，从而搭上美国的“便车”；反过来，美国通过经济、军事、技术援助等手段进一步推进这些国家的民主化。在美国的外交战略中始终存在着现实主义与理想主义的矛盾，“现实主义与理想主义对立的另外一种表达就是国家利益优先还是道德优先”［23］47，更进一步说，现实主义主要指的是安全和经济，理想主义主要指的就是人权。特朗普上台后曾多次在公开场合谈到今后美国的外交政策要淡化人权的概念，同时美国宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”“巴黎协定”等国际主流社会的协议，这一系列反全球化的行为，表明美国的外交政策正在逐步走向孤立主义和保守主义。与美国形成对比的是，中国正逐步参与全球治理并努力在全球治理中发挥更大的作用，“一带一路”倡议就是中国积极参与全球治理的重要表现。对于中美之间目前出现的这种差异，官方和学界都应理性看待，一方面应努力抓住并利用好这个战略机遇期，另一方面进行外交决策时也应科学规划和论证。

作者：曹国良 单位：北京语言大学