在华外国人管理政策分析范文

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《南京政治学院学报》2014年第四期

一、政策之窗与源流结合

当问题、政策和政治源流在某些关键的时间点处汇合时，政策之窗（policywindow）得以打开。政策之窗是“政策建议的倡导者提出其最得意的解决方案的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”，许多重大的政策变革都是由于这些机会的出现而导致的。政策之窗的开启机会稍纵即逝，有时可以预测，如立法更新和预算周期；有时则在意料之外，如公共危机的发生。其中，政策企业家（愿意投入自己的时间、精力、声誉以及金钱来促进某一主张以换取利益的倡议者）在政策窗口开启期间促进了三大源流的结合。而在决策者认为问题已被处理、备选方案不足或者问题的紧迫性消失时，政策之窗就会关闭。政策建议必须预先准备，错过了政策之窗就只能等待下次开启的机会。

二、在华外国人管理政策的多源流理论分析

多源流理论注重揭示偶发性事件对政策过程的影响，为政策分析提供了新的视角，可以被应用于在华外国人管理的政策制订。

（一）在华外国人管理问题的识别与构建2000年以来，在华外国人入境人数以年均10%的速度递增（见表1）。当涉外焦点事件接连发生后，在华外国人问题逐渐受到关注。2009年7月15日，一起广州民警正常的治安检查引发了数百名黑人冲击派出所的意外后果，成为改革开放以来我国发生的首起外国人群体性事件。该事件发生后，原本令国人颇感陌生的“外国移民”、“三非”人员（非法入境、非法居留、非法就业）等概念引发了社会的广泛热议，如何制订政策更好地管理在华外国人，提上了政府的议事日程。随后发生的一些涉外事件在新闻媒体的推动下成为舆论焦点，最终引发了全社会对于外国人管理问题的关注。问题得到识别后，接下来的工作就是界定性质，找到原因。首先，外国人管理是一个法律问题。《出境入境管理法》出台前，国内相关法律法规多出台于上世纪八九十年代，如《国籍法》（1980年）、《外国人入境出境管理法》（1985年）、《外国人在中国就业管理规定》（1996年）等。这些法律法规内容滞后，有些多年未经修改，难以适应涉外管理的形势发展，亟待修正或出台新法。其次，外国人管理又是一个体制问题。根据《国务院关于北京等九城市边防检查职业化改革试点方案的批复》，1998年7月1日，北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门、海口、汕头9个沿海城市成立了直属公安部管理的出入境边防检查总站，边检人员由现役制改为职业制，即从现役武警编制转为国家公务员序列。然而，由于边防检查职业化改革的滞后，除以上9个城市外，其余地区仍然由边防武警执行出入境检查工作，形成了出入境体制上的“双轨制”。这种情况给边检工作带来了诸多不便。边检职业化改革时至今日不推不退、停滞不前，折射出其背后存在着的部门博弈和体制障碍。再次，外国人管理还是一个管理问题。目前国内的外国人管理条块体系，涉及公安、外交、边防、教育、人社、商务、民政等17个部门，最多时达到20个，这其中，外事部门负责签证审批，边防武警负责出入境查验，公安部门负责居留管理，人社劳动部门负责规范就业，教育部门负责留学生事项。这种条块分割式的管理看似分工有序、组织严密，却没有考虑到在华外国人的流动特征，也忽略了外国人入境—居留—就业之间的有机联系，导致了涉外管理政出多门、权力分散、协调困难、效率不高。

（二）在华外国人管理政策建议的产生与论争由相关领域内的政府官员、专家学者以及工商代表构成的“政策共同体”，对于在华外国人管理问题从不同角度提出了政策建议和解决方案，主要在以下三个方面形成了激烈的政策论争（详见表2）。争论1：对于引进外国高端人才一致赞同，但对于放宽外籍劳工就业争论不休。国内劳动年龄人口绝对数量2012年首次出现下降[7]，沿海经济发达地区频繁出现“招工难”，诸如此类现象显示出国内市场对于低端劳动力仍然有需求。从缓解用工紧张的角度出发，工商代表赞同放松外国人就业规制，认为应根据国内形势需要，适度增加在华外籍劳工人数。而政府官员和部分专家学者则坚定地认为，应当坚决维护国内劳动者的就业利益，加大对外国人非法就业的打击力度。争论2：对于加快外国人管理体制改革并无异议，但对于改革方向和力度尚无定论。部分专家学者认为涉外管理属于中央事权，应将目前分散的管理权限归口集中，建立中央集权、垂直管理的移民机构。而政府官员则认为现有的外管体制虽然需要改革，但应分步实施、渐进发展，先从政策衔接、信息共享和协作配合等方面做起，逐步完善部门间协调机制，推进外国人管理的信息共享，以最大限度地减少改革阻力。争论3：对于加快涉外管理立法达成共识，但对于立法方向和重点意见不一。尽管政策共同体成员一致认为，应当加快涉外管理的立法进程，尽快结束“无法可依”的窘境，但对于立法的方向和重点却出现了争议。一些人建议继续沿袭出入境管理法的思路，在此基础上增补外国人居留、就业等内容，出台新的出入境法，而另外一些人主张根据国际移民的发展趋势，规范来华移民的门槛、条件，制定一部以移民管理为核心的专门法。以上争论需要结合政策的选取标准进行判断。引进外籍劳工尽管符合企业利益，但与政府保障国内就业的理念相左，在现阶段也很难被公众接受。成立国家移民局的提议技术上可行，但却需要体制的彻底变革，高昂的改革成本和部门利益之争，使得该提议短期内还很难成为现实。制定移民法的建议虽然符合预算可行的标准，也可能被公众接受，但政府和学界对于现阶段我国是否进入移民社会还存在着较大争议，加上立法准备不足，尚未形成成熟文本，因而缺乏技术上的可行性。而与之对比，《出境入境管理法》草案则在政策竞争中占据了如下有利地位。一是准备时间充分。早在2004年12月，公安部就成立了起草小组开展立法起草工作，并于2008年1月形成了草案文本报送国务院审议。二是内容得到检验。国务院法制办多次就草案文本向中央部委和各省（市、区）征求意见，使得文本内容更加完善，技术上更加可行。三是符合政策标准，体现了管理与服务并重的原则，既有吸引海外优秀人才来华工作的“人才签证”措施，又体现了加大打击“三非”行为的惩处力度。同时，草案在政策共同体内的论争中还吸收了其他方案的优点，如采取渐进方法推进外管体制改革，从完善部门间协调机制入手实现部门信息共享等。因此，《出境入境管理法》草案经过政策标准的筛选（参见表3）后脱颖而出，成为较为成熟的政策选项，2011年10月经国务院常务会议原则通过后提交全国人大常委会进行审议。

（三）在华外国人管理政策议程压力的形成与传导政治因素对政策议程的影响主要体现在国民情绪的变化和执政思路的转变上。国民情绪的变化通过社会舆论汇集成外部压力，执政党的执政思路通过政治权威形成内在压力，两者对政策议程产生重要影响。1.国民情绪变化形成舆论压力国民情绪指的是一个国家内的大批民众沿着某些共同的路线所进行的思考[5]186。广州“7•15”事件发生后，在传统媒体和网络媒介的相互作用下，各种观点、意见、主张、情感在极短的时间内聚焦、汇合、发酵、炒作。在百度搜索出的相关评论高达268万条，反映出国民对待在华外国人的复杂心态。国民情绪汇集成强大的舆论压力，要求政府采取措施对在华外国人进行规范管理，这对于议程设定施加了不可忽视的外部影响。2.执政思路转变形成创新压力在华外国人管理是加强和创新社会管理的重要内容。进入新世纪以来，中央对于社会管理工作高度重视，不断加强和改进社会管理。2004年9月，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年10月，党的十七大报告要求“完善社会管理，维护社会安定团结”。2012年11月，党的十八大报告强调“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。不同时期的政策方针反映出中央关于做好社会管理工作的思路转变，具体到实际工作中就是要求有关部门正确处理好涉外管理中管理与服务的关系，实现从政府包揽、分散管理到多方参与、共同治理，从应急灭火、事后处置到关口前移、源头治理，从倚靠行政手段到依法规范管理的转变，这无形中对在华外国人管理政策的制订提出了新的要求，从而在议程内部形成了创新压力。在内外压力的共同作用下，在华外国人管理政策出台的时机已经成熟，正等待着有利时机促进政策之窗的开启，推动《出境入境管理法》由草案文本变成政策现实。

（四）在华外国人管理政策制订机会的出现与把握2011年12月26日，第11届全国人大第24次会议召开，《出境入境管理法》草案首次提交会议审议，正式列入了政策议程。然而，由于代表们意见分歧，法律草案在会议审议中未获通过。经过修改完善，在2012年4月26日的第26次会议上，草案二审仍未通过，政策之窗面临着关闭的危险。此时，2012年5月8日、14日接连发生的英籍外国人猥亵中国女孩、俄罗斯大提琴手辱骂中国乘客的事件，意外地使外国人管理问题再次成为了社会舆论的焦点，在客观上为《出境入境管理法》出台创造了有利氛围。此时，经过了两轮审议、修改的法律草案成为相对成熟的备选方案。2012年6月30日，在第11届全国人大第27次会议上，《出境入境管理法》草案经会议表决后正式通过，成为了在华外国人管理的现实政策。

三、在华外国人管理的政策完善

多源流理论尽管起源于西方，但却与国内政策过程具有相通之处，能够为国内的政策制订提供借鉴和参考。多源流理论启示我们从如下方面进一步完善在华外国人管理政策。首先，在华外国人管理应重视问题识别机制的建立。及时发现问题是决策者采取政策行动的前提。在华外国人数量庞大、性质复杂，有必要对该特殊群体保持密切关注，掌握实时动态。《出境入境管理法》出台后，有关部门应当继续完善相关法律细则和后续政策。从长远来看，应在政策设计中加强对外国人聚居区的示范管理，及时掌握苗头性、倾向性的问题，为完善在华外国人管理政策提供针对性、预见性的科学依据。其次，在华外国人管理应强化公众的政策参与意识。在华外国人管理政策应当兼顾不同利益群体的诉求。在《出境入境管理法》的制订过程中，政府官员、专家学者的意见得到了充分表达，但中小企业、公众代表的意见却很少听到。外国人管理与公众利益切身相关，为促进公众的实质性参与，政府在今后的政策制订中，应加大政策制订的公开度和透明性，完善重大决策听证制度，让公民参与政策讨论，表达个人意愿。最后，在华外国人管理应正确对待非政策因素的干扰。由于涉外事务的特殊性、敏感性，在华外国人管理不可避免地受到政治因素的干扰和影响。决策者在政策制订中应对各种非政策因素的干扰保持清醒认识，如果不能准确识别问题、把握政策导向，就有可能出现“为决策而决策”的现象，导致政策失误的严重后果。

作者：宗宏杨临宏单位：云南大学