安倍内阁解禁集体自卫权评估范文

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《南京政治学院学报》2014年第四期

一、解禁集体自卫权是安倍政治专断的具体表现

安倍内阁解禁集体自卫权的决策过程表明，安倍首相的个人意愿与政策取向在决策过程中居于主导地位。在执政党公明党持慎重态度、部分在野党反对以及日本社会普遍表示担忧的情况下，安倍内阁强行作出解禁集体自卫权的决议，这是安倍政治专断的具体表现。在日本政界，关于是否修改宪法第96条、如何解禁集体自卫权等政策课题，存有严重分歧。2013年5月9日，在众议院宪法审查会会议上，日本各主要政党首次对修改宪法第96条正式表态为：自民党、日本维新会和大家党表示赞成；共产党和生活党明确表示反对；因党内存有分歧而提出反对“先行修改”第96条，公明党亦持慎重态度。各政党在修改宪法第96条的态度分歧呈现出三极化。特别是在执政联盟内部，公明党支持母体创价学会担心“修改第96条导致修改第九条”，因此，公明党在此问题上与主张先行修改第96条的自民党存在分歧。6月，在参议院选举前夕，根据《产经新闻》以全体国会议员为对象进行的问卷调查，关于修改宪法第96条，有31.3%的回答者认为“应当先行修改”，有31.8%的回答者认为“应当与其他项目一起修改”；此外，有32.2%的人认为可以通过变更政府解释的方式解禁集体自卫权，有32%的人认为应当通过修改宪法的方式解禁。日本社会亦是如此。例如，2013年8月，根据《日本经济新闻》的舆论调查结果，对于安倍首相有意推进探讨的允许行使集体自卫权问题，54%的人表示反对，赞成的人占32%。2014年4月7日，《朝日新闻》公布的调查结果显示，63%的日本民众反对行使集体自卫权，比去年上升了7个百分点，仅有29%的受访者支持行使集体自卫权；调查还显示，64%的日本民众反对修改宪法第九条，持赞成态度的只有29%。日本民众对安倍内阁执政的不安在增加，即使在安倍内阁和自民党的支持者中，也有超过半数反对行使集体自卫权。另据朝日新闻社与东京大学谷口将纪研究室的联合调查，从2012年12月至2013年7月，日本选民对安倍内阁志在修宪及解禁集体自卫权的政策取向，表示“赞成”者呈递减状态（参加表1）。尽管如此，安倍内阁仍采取了通过“有识者会议”来引导社会舆论及政策取向的决策手法。在首次执政的2007年4月，安倍首相设置了私人智囊机构——“重建安全保障法制基础恳谈会”（以下简称“恳谈会”，座长柳井俊二为前驻美大使）。2008年6月，“恳谈会”提交了主张在四种情势下行使集体自卫权的报告书：（1）在日美共同训练等场合，自卫队舰船护卫公海上遭受攻击的美军舰船；（2）日本迎击有可能射向美国的弹道导弹；（3）参加PKO行动（联合国维和行动）等他国军队遭受攻击之际，为前往救援而使用武器；（4）在海外通过“武力行使一体化”方式，对他国军队实施补给、运输与医疗等的后方支援。但因安倍内阁垮台及政权交替，“恳谈会”的报告主张被搁置下来。再次执政之后，2013年2月8日，时隔5年，安倍首相首次召集“恳谈会”；9月17日，再次召集“恳谈会”会议，就修改政府有关集体自卫权的宪法解释达成一致。需要指出的是，该“恳谈会”成员“大半是由亲美保守及试图解禁行使集体自卫权的成员组成”，“根本上是‘附带结论’的讨论”，“完全聚集‘御用智囊’，毫无意义”[14]。2013年8月8日，安倍内阁任命驻法大使小松一郎为内阁法制局长官。这是外务省出身官僚首次担任内阁法制局长官。其背景在于，前任法制局长官山本庸幸主张“依据一贯的宪法解释，难以允许行使集体自卫权”。安倍介入内阁人事来推动解禁集体自卫权进程，十分异常。在完善相关前期准备工作之后，在2014年上半年，安倍内阁开始“按部就班”启动解禁集体自卫权的议事日程。5月15日，“恳谈会”向安倍首相提交报告书，主张修改宪法解释，使宪法允许的“必要最小限度”的行使武力涵盖集体自卫权。同日，安倍还在首相官邸举行了记者会，就日本行使集体自卫权的必要性进行了说明。与此同时，自2014年4月3日起，自民、公明两党关于修正禁止行使集体自卫权的宪法解释问题，开始执政党磋商。此次执政党磋商是依据安倍首相的强烈意愿，旨在接受政府的有关修改宪法解释的决议[16]。至2014年6月上旬，针对依旧态度谨慎的公明党，安倍首相开始显现强硬态度，指示“一定要在内阁会议上做出决定。即使放弃与公明党的联合执政、内阁支持率出现下降，也一定要实现”，还在6月8日得知执政党磋商试图推迟决定后勃然大怒道“绝对不允许这种事情发生”。2014年6月9日，安倍内阁出台了一份有关解禁集体自卫权的内阁决议草案，主张集体自卫权包含于“旨在保持本国存立的必要最小限度的武力行使”范围之内。为了胁迫公明党能够接受解禁集体自卫权的内阁决议，6月13日，自民党副总裁高村正彦在执政党磋商会上突然提出“有限行使集体自卫权的三个新条件”：第一，针对日本发生武力攻击，或者针对他国的武力攻击威胁到日本，“有可能从根本上颠覆日本国民的生命、自由以及追求幸福的权利”等情况下；第二，为保护国家和国民没有其他适当手段可以排除上述攻击；第三，武力行使限于“必要最小限度”。同日，公明党代表山口那津男表示会“努力达成共识”，并开始进行党内斡旋。在安倍首相及自民党的胁迫下，2014年6月24日，公明党在执政党磋商会议上就解禁集体自卫权问题与自民党大体达成一致。在此次磋商中，两党将决议草案中的“他国”改为“与我国关系密切的国家”，进而又将“有可能”改为“明确危险”，从而为其后的内阁决议铺平了道路。2014年7月1日，就在安倍内阁通过解禁集体自卫权的内阁决议之际，大批民众聚集首相官邸前进行抗议。次日，共有43家地方报纸对此发表社论，其中40家报纸反对解禁集体自卫权，只有石川县、富山县、福岛县等3家地方报纸支持。日本《秋田魁新报》在社论中批评说，日本战后近70年来一步步走出来的和平国家道路，仅仅经13个小时的执政党磋商就强行转向“能战争的国家”方向。

二、解禁集体自卫权是安倍拓展同盟的现实需求

日美同盟，既是日本国家安全保障战略的重要支柱，也是美国亚太同盟体系的核心。冷战后，在日美两国政界，要求日本打破“禁止行使集体自卫权”限制的呼声不断高涨，主张自卫队向能为美军提供战斗支援并与美军并肩战斗的方向发展，以便提高日美同盟的“可信赖性”。安倍内阁解禁集体自卫权的重要目标，就是促使日本自卫队能够与美军实现联合作战，通过强化日美同盟来提高日本的战略威慑力。首先，安倍内阁解禁集体自卫权与日美两国修订“日美防卫合作指针”是并行发展的。安倍内阁成立之初，2013年1月15日，关于在解禁集体自卫权条件下的日美合作方式，政府就确立了与修订“日美防卫合作指针”一起同美国方面展开磋商的方针，意图将自卫队活动的可能扩大纳入新指针中去。1月17日，日美两国政府在防卫省举行了课长级防卫合作指针磋商。此后，安倍内阁的解禁集体自卫权进程，始终与修订“日美防卫合作指针”的磋商密切关联。例如，2014年4月6日，日本防卫大臣小野寺五典会晤美国国防部长哈格尔。双方表示将紧密合作，加快推进定于年内完成的日美防卫合作指针修改工作，还就修改日本宪法解释以推动日本行使集体自卫权等问题进行了磋商；在安倍内阁正式决定解禁集体自卫权之后，7月13日，两人在华盛顿举行会谈，双方确认将日本有关行使集体自卫权的政府见解反映到“日美防卫合作指针”的修订作业中来。7月18日，日本防卫省设置探讨有关修订“日美防卫合作指针”的委员会，意在将限定容许行使集体自卫权的政府新见解反映到修订作业。其次，安倍内阁解禁集体自卫权始终得到美国政府的支持与鼓励。例如，对于安倍内阁拟解禁集体自卫权的政策取向，2013年10月3日，日美两国在东京举行外交部长与国防部长会谈（“2+2”会谈），双方发表的联合声明指出：日本正在重新讨论包括集体自卫权在内的安全保障法律基础的举措，并将增加防卫预算，调整防卫计划大纲、加强本国主权范围内的防卫能力，以及帮助东南亚国家加强力量；美国欢迎日方的这些举措，并重申将与日本紧密合作。对于安倍内阁解禁集体自卫权的内阁决议，2014年7月1日，美国总统副助理罗斯在记者会上称，“奥巴马总统表示强烈支持”；国防部长哈格尔也发表声明表示欢迎，称对愿为地区及世界和平与稳定做出更大贡献的日本而言，这是重要的一步。7月15日，美国参议院外交委员会主席罗伯特•梅内德斯等4名超党派议员还专门寄信给安倍首相，认为日本解禁集体自卫权“有助于全球安全保障”，“对日美同盟而言是巨大利益”。最后，安倍内阁解禁集体自卫权是以扩大支援美军作战为主要假想的。如何扩大对美军的支援作战进而增强日美同盟的“可信赖性”，是安倍内阁推动集体自卫权解禁的重要借口和主要假想事例。早在2008年“恳谈会”提交的有关行使集体自卫权的四个事例中，有两个是关于扩大支援美军作战的。2014年5月12日，安倍内阁出台了旨在修改宪法解释（包括解禁集体自卫权）和健全相关法律的事例集，明确提出一旦美国要求对其舰艇提供防护或对可疑船只实施临时检查，日本将最大限度地提供援助。15日，安倍再一次强调当美国等同盟国家军队遭到他国袭击，日本自卫队却无法施救的现状。不仅如此，由于安倍内阁将“与日本关系密切国家遭到武力攻击”列为行使集体自卫权的要件之一，这就意味着日本与美国以外的澳大利亚、印度、东南亚国家等也能联手应对武力攻击。因此，安倍内阁的同盟拓展战略，虽是以拓展日美两国间的防卫合作范围为主体，但也包含拓展日本的同盟体系并构建多边同盟的潜在意图。尽管日本解禁集体自卫权有利于强化日美同盟，但两国的战略诉求并非完全一致：安倍内阁试图通过解禁集体自卫权来进一步摆脱“战后体制”的束缚，促使日本实现“全面国家正常化”；美国奥巴马政府则是在财政困境下，试图通过提升日本的角色定位来实现“亚太再平衡”。问题在于，安倍内阁充分利用了美国“借力”日本所带来的机遇，但“自主主张”的日本很可能给美国带来更大的挑战。

三、解禁集体自卫权是安倍误导日本的潜在诱因

近年来，日本的政治军事大国化进程加速，其国家发展道路面临着再次选择的关键时刻。安倍内阁以建立“强大的日本”为目标，主张日本“摆脱战后体制”，走向所谓的“正常国家”，导致未来日本的国家发展道路充满变数。安倍内阁解禁集体自卫权，必将成为误导日本国家发展道路的诱因。首先，安倍内阁解禁集体自卫权，必将歪曲日本的立宪主义精神。基于立宪主义的精神内涵，安倍内阁解禁集体自卫权，本应从修改宪法第九条着手。但是，在宪法第九条“一字未变”的情况下，安倍内阁与历届内阁相异的宪法解释，完全是对宪法条文本身的篡改与立宪主义精神的歪曲。解禁集体自卫权已经超越了内阁的宪法解释权限，“这种解释的权限和范围是极为有限的，不能任意做出超出宪法本来含义的解释，否则就破坏了立宪主义下的原则和体制”，安倍内阁“就是某种程度上的‘知法犯法’”。对于安倍内阁通过“修改宪法解释”而非“修宪”来解禁集体自卫权的政治手法，舆论调查表明，在无党派受访者中62%表示反对，远超赞成意见所占18%的比例；即便在赞成解禁集体自卫权本身的受访者中，也有34%的受访者对安倍的手法表示不认可。“允许行使集体自卫权之前，首先应该做的是全体国民正面讨论修改宪法第九条的是非”，“允许大范围行使集体自卫权，不仅等同于修改宪法第九条的条款，而且给日本造成的影响更甚”。其次，安倍内阁解禁集体自卫权，必将加速日本的军事大国进程。2014年7月1日，就在安倍内阁决定解禁集体自卫权的当日，日本政府正式在国家安全保障局下设立专门小组，以便加快对行使集体自卫权相关法律的修改和完善工作。该小组由内阁官房副长官助理高见泽将林、兼原信克带领，分为联络部门与法律检讨部门，前者负责与相关部门联络沟通，后者负责研究与武力袭击对策相关的法律问题，成员共30人。目前，预计可能修改的法律包括《自卫队法》《周边事态法》《应对武力攻击事态法》《联合国维和行动等合作法》等10余部在内，将相继提交秋季临时国会或来年的例行国会审议。在日本国内通过安保立法来加速军事大国的进程中，如何对行使集体自卫权采取限制或“刹车”，却鲜有提及。相反，“恳谈会”座长北冈伸一主张：“不要过度地束缚首相”，认为“安全保障的本质在于‘模糊性’”，“例如，‘关系密切的国家’如何定义，可以认为是同盟国，但我认为没有必要明确定义”，从而促使日本可以扩大行使对象。再次，安倍内阁解禁集体自卫权，必将破坏日本的政治生态平衡。历经2012年众议院选举与2013年参议院选举，执政党联盟在众议院480个议席中占据324席（自民党293席，公明党31席），在参议院242个议席中占据134席（自民党114席，公明党20席），特别是执政党联盟已占众议院全部议席的三分之二，优势明显。这是安倍内阁决定解禁集体自卫权并继续推动国会修改相关安保法律的“底气”所在。此外，以社民党、共产党为代表的传统革新政党在国会中势力薄弱，难以对执政党联盟产生实质性的牵制作用。在安倍内阁解禁集体自卫权的过程中，以日本维新会为代表的在野保守政党与安倍内阁的政策主张高度相近，二者在朝野内外相互呼应，从而加速了集体自卫权的解禁进程，亦加剧了日本政坛的“失控”。目前，在野的保守政党势力正处于分化重组中，2014年7月，众议员石原慎太郎等人拟组建“次世代党”，明确提出要制定“自主宪法”，具有极其浓厚的保守色彩，试图从外围推动安倍内阁的右倾化政策取向。最后，安倍内阁解禁集体自卫权，必将威胁日本的邻国安全环境。“周边安全环境严峻”是安倍内阁解禁集体自卫权的重要借口，“由于中国的军备增强及海洋扩张、北朝鲜的核导弹威胁等因素，通过变更解释来强化日美同盟与国际合作，已成急迫任务。”安倍内阁解禁集体自卫权，是以中国、朝鲜等近邻国家为假想敌的。例如，2014年3月6日，自民党干事长石破茂在演讲中表示，“我们将有必要建立一个亚洲版的北约。我们很可能会看到中国的国防预算持续增长，而美国的影响力日渐减弱。因此，我们需要在该地区与中国保持平衡。”在安倍内阁于5月12日出台的旨在修改宪法解释的事例集中，就明确列有“中国登陆钓鱼岛”的所谓“灰色事态”，并列举了“在公海上从事训练和警戒监视任务的自卫队遭遇不法行为”的情况。对此，5月29日，日本前众议院议长河野洋平在东京都内发表演讲，批评安倍推动解禁集体自卫权“显然是以中国为假想敌国。当务之急是与邻国进行外交上的对话，而不是所谓的‘维护我国的和平与安全’，对话才是最有效的手段”。

总之，解禁集体自卫权是安倍内阁政治军事大国化路线的阶段性进展，是起点而非终点，它给日本国家发展道路的未来走向带来了诸多变数，更不能给日本提供所谓的安全保障。在接下来的执政期间内，安倍内阁如何推动日本实现修宪，又将给日本国内政治生态及亚太安全环境造成何种消极影响，是一个值得国际社会高度警惕的严峻课题。

作者：徐万胜单位：解放军外国语学院