法律的合宪性审查机制探讨范文

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内容摘要：本文从现行宪法第5条所规定的法制统一性原则出发，指出法律与行政法规、地方性法规一样，都属于合宪性审查的对象，但与对行政法规、地方性法规合宪性审查制度设计不同的是，对行政法规、地方性法规的合宪性审查目前在立法法上有明确的程序和机制，但对法律的合宪性审查却缺少相应的程序与机制。本文从我国现行宪法所确立的人民代表大会制度的基本特征和要求出发认为在我国目前全国人大及其常委会享有国家立法权同时又能够修改宪法、解释宪法的体制下，法律的制定主体与法律合宪性审查主体之间具有同一性，因此，采用西方国家“对立”或“对抗”式的法律合宪性审查方式与我国党领导立法的政治体制不相吻合。在制度上唯一可行的办法就是充分发挥全国人大及其常委会自身内部监督机制的作用，特别是发挥全国人大宪法和法律委员会在保证法律合宪性方面的作用。在对法律的合宪性审查上只作出“相一致”或“不相一致”的审查结论，对于“不相一致”情形可以采取修改宪法或受审查的法律，或者是解释宪法或受审查的法律的方式进行相应处理，从而保证法律与宪法之间的高度一致性，维护宪法权威和法律自身的正当性。

关键词：法律合宪性审查程序和机制　；宪法程序　；不一致审查　；良性违宪

一、合宪性审查工作必须建立在科学界定审查对象的基础上

党的报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”为了贯彻落实报告关于“推进合宪性审查工作”的精神，2018年3月11日十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第44条第2款明确规定：宪法第70条第1款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为：“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”根据上述规定，十三届全国人大设立了“宪法和法律委员会”。为了进一步明确全国人大宪法和法律委员会的法律职责，充分发挥其在推进合宪性审查中的重要作用，十三届全国人大常委会第三次会议于2018年6月22日通过了《全国人大常委会关于全国人大宪法和法律委员会职责问题的决定》，该决定第二项明确规定：“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”由此可见，随着全国人大宪法和法律委员会的设立并依法进入工作程序，合宪性审查工作将成为社会公众瞩目的焦点。对于全国人大宪法和法律委员会来说，在协助全国人大及其常委会履行宪法实施监督职能的过程中，最重要的工作就是要依法对那些提请合宪性审查的对象进行认真审查并作出相应的处理意见供全国人大及其常委会作为决策参考。由于合宪性审查工作刚刚起步，当下合宪性审查工作的重点首先应当立足于理清楚到底哪些对象可以纳入合宪性审查的范围，法理和制度上的理由是什么等等。这个最基础性的问题如果不能给出科学和明确的答案，合宪性审查工作就很难得到扎实和有效的推进。很显然，对于合宪性审查的对象必须给予精确地鉴别，特别是要给出制度上的充分依据和理由，否则，即便是纳入了合宪性审查的范围，也很难得出令人信服的审查结论。从法理和制度上科学地界定合宪性审查的对象，现行宪法第5条规定的法制统一性原则是最重要的参考依据。现行宪法第5条第3款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第4款又规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”从上规定不难看出，合宪性审查的对象至少应分为两类：一是法律规范类，包括“法律”、“行政法规”和“地方性法规”；二是行为类，现行宪法第5条第4款和第5款涉及到两种可能违反宪法的行为，第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”第5款又规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”其中，“法律”、“行政法规”和“地方性法规”应当是合宪性审查的主要对象。相对于“法律”而言，“行政法规”和“地方性法规”作为合宪性审查对象目前是有明确的法律程序和机制来加以合宪性审查的，2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第99条第1款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”第2款又规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”根据立法法的上述规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例被视为合宪性审查的明确对象，可以通过立法法第99条规定的程序启动对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性审查工作。可以说，立法法的上述规定是实施现行宪法第5条第3款的具体措施，使得现行宪法第5条第3款规定的“行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”有了具体程序和机制的保障。然而，宪法第5条第3款规定的“法律”不得同宪法相抵触，根据什么程序和机制来审查，统观宪法和相关法律法规的规定，都是言语不详。而对“法律”进行合宪性审查可以说是国外法治国家合宪性审查制度最核心的内容。合宪性审查制度归根到底是为了保证法律的合宪性。1949年《德意志联邦共和国基本法》第20条第3款明确规定：“立法权受宪法制约。”这就是说，合宪性审查的主要制度目标就是要约束法律，保证人民代表组成的议会制定的法律要与人民制定的宪法之间保持高度一致，从而体现人民主权原则。对全国人大及其常委会制定的“法律”究竟是否存在明确的制度意义上的合宪性审查程序和机制呢？这个问题在法学界和法律实务界都有不同的看法，①需要在加强对合宪性审查进行深入理论研究的过程中逐步加以解决。本文从我国现行宪法、立法法等法律的具体规定出发，结合合宪性审查的法理，详细探讨，如果要启动对“法律”的合宪性审查程序和机制，究竟如何在制度上加以运作等与合宪性审查实际工作密切相关的理论问题，为全国人大宪法和法律委员会更有效地推进合宪性审查工作提供明确的法理依据和指引。

二、法律与宪法同源不能成为否定对法律进行合宪性审查的制度

根据尽管我国现行宪法第5条第3款明确规定“法律”不得与宪法相抵触这一法制统一性原则，但在具体的立法实践中却因为法律与宪法在立法程序与机制上的“融合性”而导致对法律进行合宪性审查的法理困境。2015年《中华人民共和国立法法》第87条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”根据上述规定，宪法与法律是具有不同法律效力的法律形式，存在着上位法与下位法之间的逻辑关系，因此，“法律”不得同宪法相抵触是宪法具有最高的法律效力的应有之义。但如果从立法主体之间的关系来看，如何启动对法律的合宪性审查程序和机制则存在着很大的制度悖论。首先，全国人大是宪法上规定的修改宪法和制定基本法律的同一主体。现行宪法第64条第1款规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”第2款规定：“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”虽然说宪法修改的程序相对于法律的制定程序要求要严厉一些，但是，对于全国人大来说，自身通过立法程序制定的基本法律很难说与自身通过的宪法修正案相违背，个别基本法律在立法程序中甚至获得了全票通过，②而1982年现行宪法及其五个修正案的通过并没有哪次获得全票通过，因此，在合宪性审查程序上，根本无法启动对全国人大制定的基本法律的合宪性审查程序。其次，由全国人大来审查全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律是否与宪法相抵触在制度上也不可行。虽然2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第97条第（一）项明确规定：“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。”但全国人大每年通常只召开一次全体会议，而且是由全国人大常委会召集会议，从法理上来看，由全国人大常委会召集全国人大开会来审查全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律是否与宪法相抵触这也是不可能发生的，因此，立法法第97条第（一）项所规定的全国人大对全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律或者是全国人大常委会批准的自治条例和单行条例在合宪性审查程序和机制上是无法行得通的，存有“无效条款”或者“无法实施条款”的嫌疑。第三，由全国人大常委会来审查全国人大制定的基本法律的合宪性存在着“越权审查”的嫌疑，即便全国人大常委会积极行使审查权，也无法做出任何结论，因为按照宪法和立法法的规定，只有全国人大有权撤销全国人大常委会制定的法律，而不能反其道而行之。更为关键的是，根据我国现行宪法第67条第（三）项的规定，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”，因此，全国人大常委会作为全国人大的常设机构，实际上左右着全国人大的立法权。加上现行宪法第67条第（一）项、第（四）项明确规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律，因此，全国人大制定的基本法律以及全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律和全国人大常委会对全国人大制定的基本法律的修改，在法理和法律上如何解释、是否与宪法相抵触，合宪性审查的主动权在全国人大常委会，不在全国人大。既然全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律的合宪性审查程序和机制在制度上根本就无法启动，是否意味着“法律”就可以排除在合宪性审查范围之外呢？这个问题确实是困扰法学界的重大理论问题。早年宪法学界曾有专家非常尖锐地指出了这个问题，并形象地称之为“妈妈要犯错误，儿女又能如何？”③郝铁川教授甚至还提出了“良性违宪”的概念，④试图制造这样的概念来规避法律的违宪问题。特别值得关注的是1982年的起草者在设计这个制度时的考量也可以证明法律的合宪性问题在逻辑上可以存在，但在制度上对法律是否合宪依照法定程序和机制来进行审查是不可行的。根据1982年宪法亲身参与者许崇德教授的回忆，在1982年宪法起草过程中，当时对“监督宪法实施”的机构设计有两种方案：第一种方案是设计一个与全国人大常委会平行的宪法委员会，专门负责违宪问题；第二种方案是设计一个地位低于全国人大常委会的宪法委员会，协助全国人大及其常委会监督宪法实施。最后这两种方案都没有获得通过，仍然采用了1954年宪法的基本做法，即在现行宪法第62条和第67条规定由全国人大及其常委会负责监督宪法实施。当时的一个主要理由是由彭真同志提出的，即“宪法的规定，通过具体立法的完善来落实，由全国人大常委会监督宪法的实施。”⑤彭真同志上述观点后来在解释现行宪法的具体内涵时影响很大，形成了全国人大及其常委会制定的法律是宪法的具体化的学术思想。迄今为止，我国宪法学者主流的学术观点仍然坚持“法律是宪法的具体化”的学术判断。这一观点就导致了法律根本不可能出现违宪问题，宪法只有通过法律才能具体化、才能在实际中得到实施，因此，从逻辑上来看，宪法与法律是捆绑在一起的，谁也离不开谁，对法律进行合宪性审查与我国现行宪法所确立的人民代表大会制度的基本特征不相适应。这种学术观点也影响到立法法关于合宪性审查机制的制度安排上。尽管2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第99条明确规定了可以对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行违宪或违法审查，但是，立法法第72条第2款却规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”很显然，立法法的上述规定也把对设区的市人大及其常委会制定的地方性法规的审查只敢称之为“应当对其合法性进行审查”，把“同宪法相抵触”的情形也放到“合法性审查”的范围里了，这说明立法法也没有能够有效区分对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合法性审查与合宪性审查之间的性质差别，把合法性审查等同于合宪性审查，甚至把合宪性审查概括进合法性审查的范围了。⑥造成上述立法设计瑕疵的原因很大程度上与1982年宪法没有能够真正解决宪法与法律之间的价值区分相关，除了从逻辑上把宪法作为根本法加以对待，进而把宪法作为法律的“上位法”，并确立宪法具有最高法律效力之外，在制度设计上并没有有效区分宪法与法律的关系，而是把宪法与法律捆绑在一起，作为其他法律形式的正当性依据。这种立法困境毋庸置疑会影响到全国人大宪法和法律委员会今后所开展的合宪性审查工作。即便是无法对法律进行有效的合宪性审查，在对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查时，到底是进行符合宪法的审查，还是只能进行符合法律的审查，至少目前法理上没有强有力的理论支撑。2001年最高人民法院就“齐玉玲”案作出的“8•13”司法批复在2008年不得不悄悄地停止适用，⑦其中一个最重要的原因就是该司法批复也没有弄清楚在《中华人民共和国教育法》明确保护了公民的受教育权的前提下，如何跳开教育法的规定直接就判定侵犯了宪法所规定的公民受教育权。其中背后的法理问题就是违宪审查如何跨越“法律是宪法的具体化”这个巨大的制度门槛。这个遗留的法理问题对于全国人大宪法和法律委员会开展实质性的合宪性审查工作也是一个巨大的挑战，必须认真对待，切忌等闲视之。

三、对法律进行合宪性审查的方式

从目前我国现行宪法所确立的宪法与法律之间的逻辑关系来看，将全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律明确地纳入合宪性审查对象的范围，并建立严格的合宪性程序和机制加以审查很显然在制度设计上是困难重重的，但这并不意味着合宪性审查的理念就无法有效地引入全国人大及其常委会的立法工作中，并借以改进全国人大及其常委会的立法工作质量。事实上，即便肯定“法律是宪法的具体化”这种理论观点也不可能否定宪法作为根本法在法律形式上存在的独立性。首先，从宪法理论上来看，宪法是人民主权原则的产物，故从理论上来看，宪法不是由全国人大及其常委会产生的，恰恰相反，作为国家最高权力机关和最高立法机关，全国人大及其常委会是由宪法规定产生的国家机关，没有宪法的制度设计就不可能有作为最高国家权力机关和最高国家立法机关的全国人大及其常委会。虽然我国现行宪法规定全国人大享有修改宪法的权力，但制定宪法的权力却只能属于“人民”，这是现代宪法的基本原理，因此，作为人民主权原则的产物，宪法具有高于全国人大及其常委会的正当性权威，宪法具有独立于最高国家权力机关存在的法律价值。其次，我国是社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大及其地方各级人大作为代表人民行使国家权力的机关，必须要依据宪法所赋予的职权来认真履行自身的职责，现行宪法第5条第5款确立了“任何组织和个人都不得有超越宪法的特权”，为此，尊重宪法的权威和根本法地位是包括全国人大及其常委会在内的所有国家机关、一切社会组织和公民个人的神圣职责和法律义务。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关和最高国家立法机关必须在履行自身职责的过程中自觉地遵守宪法的各项原则和规定，为人民行使好当家作主的国家权力。再次，由于全国人大及其常委会作为最高国家权力机关代表全体人民行使国家权力，特别是根据现行宪法第58条的规定“行使国家立法权”，因此，全国人大及其常委会在“行使国家立法权”的过程中有义务和责任来遵守宪法，全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律不得同宪法相抵触，这是全国人大及其常委会行使国家立法权必须要坚持的一项立法原则。2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第3条也明确规定：“立法应当遵循宪法的基本原则。”所以，不论从法理上，还是从制度上，全国人大及其常委会制定的法律都必须具有“合宪性”。当然，从制度上对全国人大及其常委会制定的法律提出“合宪性”要求，问题是在程序和机制上如何来保证这种“合宪性”要求的实现？由于在全国人大及其常委会之外不在存在与之平行的国家机关，故对全国人大及其常委会制定的法律合宪性的立法监督只能由全国人大及其常委会自身的内部立法监督机制来完成。首先，全国人大对自身制定的基本法律的合宪性在法律程序上无法设立有效的审查机制，全国人大对全国人大常委会制定的法律合宪性的审查也无法设定可行的审查机制，由此，对于全国人大及其常委会制定的法律的合宪性审查程序和机制只能依靠全国人大及其常委会自身的内部立法监督机制来实现了。根据2018年《中华人民共和国宪法修正案》设立的全国人大宪法和法律委员会在法律的合宪性审查方面恰恰可以做很多工作。此外，全国人大常委会依据现行宪法规定享有宪法解释和法律解释的职权，可以在解释宪法和法律的过程中来解决法律同宪法是否相一致或不相抵触的问题，所以说，对法律的合宪性审查工作是可以进行的，但不宜通过正式的法律程序和机制进行，只宜通过内部立法监督机制来完成这一任务。其次，不论是全国人大宪法和法律委员会开展合宪性审查工作，还是全国人大常委会进行立法监督，对法律的合宪性审查首先要解决的就是法律与宪法在形式上的一致性，要通过对法律的合宪性审查明确立法的数量，并正式对外公布，要解决长期没有定论的“法律”的标准问题，什么样的规范性文件可以算在“法律”范围内，这是宪法对法律的基本要求，否则，立法要遵循宪法的基本原则这一基本的合宪性要求就无法实现。再次，要通过对法律的合宪性审查明确全国人大的决议、全国人大常委会的决定和决议以及全国人大常委会批准的自治条例和单行条例的法律效力问题，同时也要明确这些规范性文件在执法和司法过程中的适用范围以及与法律的适用之间的效力关系。第四，要通过对法律的合宪性审查，进一步明确宪法中的一些基本原则和具体规定的内涵，在法律与宪法之间建立宪法解释和法律解释的连接制度，进一步理顺法律与宪法之间的形式关系。第五，要对法律中与宪法明显不一致的地方作出必要的处理，要么通过宪法解释和法律解释的方式来保证法律与宪法内容关系的一致性，要么对法律与宪法不一致和相冲突的事项提出修改宪法和法律的建议。总之，对法律进行合宪性审查的程序和机制在缺少有权威的立法监督主体的情形下关键靠全国人大及其常委会自身的立法监督机制来完成，实现自我监督、自我完善，这也是全国人大及其常委会作为国家最高立法机关行使国家立法权的一种重要方式。从维护现行宪法第5条所规定的法制统一性原则出发，对法律的合宪性进行必要审查有利于保证全国人大及其常委会制定的法律的科学性，真正符合法治原则的要求，体现宪法作为根本法的权威性。

四、“宣告不一致”应是法律合宪性审查的最主要的结论

从一般违法性理论来看，合宪性审查的结论通常应当包括合宪与违宪两种结果或者是合宪与不合宪这样互为空集的逻辑结论。特别是在民事违法与刑事违法理论中，要么就构成了违法或犯罪，要么就没有违法或犯罪，不可能出现似是而非的情形。这与法律规范具有明确的规范指引功能是分不开的。但在合宪性审查理论中，合宪性审查的结论并不是非此即彼，在合宪与不合宪之间存在着多种过渡形式。例如，1988年以后产生的韩国宪法法院在违宪审查的过程中就产生了十七种变形判决，最典型的应当是构成纯粹违宪，也有部分违宪的情形，甚至还有不作违宪宣告的情形。⑧其主要的法理依据来自于宪法的政治法和价值法特性。宪法作为根本法，其基本的制度功能就是规范国家权力、保障公民权利，但权利与权力都是价值概念，带有很强的抽象色彩，并没有与具体的法律上的利益直接相对应。所以，在审查法律合宪或违宪的过程中，就必须要考虑到可能影响法律与宪法不一致的所有情形才能做出综合性判断结论。特别是对法律的违宪判断必须慎之又慎，要关注法律的制定者本身的政治地位以及在维护宪法权威中的作用，所以，不论是违宪审查也好，还是合宪性审查也罢，对法律的合宪性审查在逻辑上必须首先假定受审查的法律是合宪的，除非一些特殊情形，例如对涉及到判处死刑案件的违宪审查则不能当然假定受审查的刑法是合宪的，这主要是出于保障人权的考虑。在我国现行宪法所规定的人民代表大会制度下，由于在制度上并不存在法律地位与全国人大及其常委会平行的国家机关作为立法监督机构，所以，对全国人大及其常委会制定的法律的合宪性审查工作只能通过全国人大及其常委会自身的监督机制来完成，而这样的监督机制不可能得出受审查的法律存在违宪问题并应当依法予以纠正的结论。因为这里涉及到一个基本的价值判断，即全国人大及其常委会作为国家最高权力机关和享有国家立法权的最高国家立法机关不可能故意“违宪”，当然也不可能出现“良性违宪”的问题，因为“良性违宪”背后隐含着明知违宪也要违宪的主观故意。尤其是在全国人大及其常委会制定新法律时高度关注宪法依据，在立法的第1条明确规定“根据宪法，制定本法”⑨的情形下，再对这样的法律作出“违宪”的判断在政治逻辑上完全行不通。所以说，在我国现行立法体制下，要对法律作出违宪判断是不可能的。但确实存在着新法律或旧法律在结构、体系、规范内容等方面可能与宪法表述不一致的地方，这种“不一致”有时是很容易发现的。例如，2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第103条第1款规定，中央军事委员会“根据宪法和法律，制定军事法规”。如果对该条款的合宪性进行审查的话就会发现，现行宪法条文中并没有出现“军事法规”的字样，从逻辑上来看，又如何得出立法法所规定的“根据宪法”制定军事法规的结论呢？能否简单地宣布立法法关于中央军事委员会有权制定军事法规的行为因为缺少宪法依据“违宪”或“不合宪”呢？在我国现行立法体制下，得出立法法关于授权中央军事委员会制定军事法规的规定“违宪”或“不合宪”的结论在事实上是不可能的，不论是全国人大，还是全国人大常委会都不会作如此损害自身法律权威的违宪宣告，全国人大宪法和法律委员会更无权作出这种宣告。但上述立法法的相关规定确实存在着逻辑瑕疵，需要通过法律的合宪性审查活动予以揭示。这种“揭示”只能表明立法法关于中央军事委员会享有军事法规立法权的规定与现行宪法文本的规定“不一致”，至于这种“不一致”怎么处理，根据目前我国的立法体制，可以通过四种途径：一是对宪法中关于中央军事委员会的规定作出解释，通过解释把中央军事委员会制定军事法规的权力合理地解释出来，以消除立法法与宪法规定的“不一致”；二是对立法法的相关规定进行解释，可以把“根据宪法”制定军事法规解释为在制定军事法规时必须要遵守宪法的相关规定，而不是把“根据宪法”简单地理解为宪法上必须明确赋权中央军事委员会制定军事法规；三是对现行宪法中关于中央军事委员会的职权作出修改，明确规定中央军事委员会享有制定军事法规的立法职权；四是修改立法法的相关规定，删除中央军事委员会“根据宪法”制定军事法规的规定，只规定“根据法律”制定军事法规，这样从逻辑上就可以保证立法法关于中央军事委员会根据宪法制定军事法规的规定与现行宪法的基本原则相一致。解释宪法、解释法律、修改宪法、修改法律，是法律合宪性审查中发现法律与宪法“不一致”时最佳的法律处理方式，完全符合我国目前宪法所确立的立法体制以及人民代表大会制度的特点，即尊重了现有的制度设计，又体现了对法律所具有的合宪性要求。

2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第47条规定：宪法第一百条增加一款，作为第二款：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”上述规定将2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第72条第2款规定的“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”事项写进了宪法，从而保证了立法法所确立的设区的市享有制定地方性法规的立法权在宪法文本中得到了体现，充分显示了通过“修改宪法”来消除受审查的法律与宪法之间的“不一致”的立法技术。应当说，通过对全国人大及其常委会制定的法律进行合宪性审查从而对违宪的法律宣告无效的学术主张仍然不绝于耳，在立法监督的实践中，由于这样的审查理念通俗易懂，也为一部分人所坚信和推崇。这样的通过法律的合宪性审查来体现合宪性审查的“对立”、“对抗”制度价值的学术主张其实是有害的，不符合中国特色社会主义立法制度的特点，更与中国特色社会主义政治制度的本质要求不相适应。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党的报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第36条也明确规定：宪法第1条第2款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句，内容为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”在我国现有的政治体制下，全国人大及其常委会作为最高国家立法机关必须接受中国共产党的领导，具体说，全国人大及其常委会日常的重大立法事项都必须报请全国人大常委会党组研究决定，并报党中央批准。在这样的领导体制下，全国人大及其常委会绝无可能在制度范围内出现宣告自身制定的法律违宪或者是不合宪的情形。所以，对法律的合宪性审查必须要考虑到我国政治制度和人民代表大会制度的特征，不能套用西方国家的违宪审查模式，更不能旨在通过法律的合宪性审查来损害或贬低全国人大及其常委会在制定法律、维护宪法方面的权威。

总之，法律作为合宪性审查的对象，这是确凿无疑的，但基于法律制定主体与法律合宪性审查主体的“同一性”、以及法律在实施宪法中的重要作用，对法律的合宪性审查机制必然要严格区分于对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性审查机制，必须要区分情形分别构造，才能真正在实际生活中有效地推进合宪性审查工作，通过合宪性审查机制的建设保证宪法实施，强化宪法监督，维护宪法权威。

作者：莫纪宏