经济法的功用新论范文

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一、民生与发展的法源性解读

在不同的历史环境和不同的学科认识下，对“民生”与“发展”有不同的理解。前者是产生的角度，后者是科学研究的角度。本文旨在以法律为线索，探求“民生”与“发展”的历史轨迹。“民生”与“发展”的提出最早可溯源于《左传•宣公十二年》：“栾武子曰：……其君无日不讨国人而训之于民生之不易……。箴之曰：民生在勤，勤则不匮。”［20］214意思就是说，国君在治理国家时时刻都在教育人民说，人民安居乐业不容易，百姓的生计在于勤劳，勤劳就不会匮乏［20］215。虽然其中仅提到“民生”，但通过释义可知，此处“民生”既包括百姓的生活稳定，又包括事业兴旺，事业兴旺就是今天人们常说的个人发展。中国古代的国君就重视“民生”，关注人民的物质生活质量，并告诫勤劳是生活稳定和个人事业发展的根本。虽然《左传》的民生涵义仅仅局限于物质生活上的稳定，但重要的是它说明统治阶级对民生的重视有深远的历史渊源，且“民生”一词出于古代君主与大臣之间的交流（法律体现的是统治阶级的意志），而不是出于民间的阐释，这也说明“民生”保障具有规范性效力的必然性。孙中山先生对“民生”如此定义：“民生就是人民的生活———社会的生产、国民的生计、群众的生命便是。”［21］802孙中山的民生概念，指的是“维持人民群众生命存在所需要的衣食住行一类的经济生活。有了这种经济生活，人民才能生存。”［22］孙中山民生思想的精神可以从几个方面来诠释：“民生问题是社会的中心问题，民生主义的理想目标是全国人民同享幸福生活，民生主义的现实追求是实现社会公平，实现民生主义的物质基础是发展经济，实现民生主义需要政府与人民协力推进。”［23］孙中山先生的民生思想源于其旧三民主义，并以此为纲领制定了《中华民国临时约法》。这里暂不论证该宪法的功过是非，单就“民生”与“发展”来讲，其体现了用法律手段来保障“民生”与“发展”的必要性。

“民生”与“发展”的思想在中国近现代经历了一个引进、吸收、发展、创新的过程。马克思列宁思想在革命战争时期影响着中国的革命者，他们强调人的生存、发展的重要性，注重人民物质生活水平的提高。虽然马克思列宁思想中找不到“民生”一词，但“民生”的思想却纵贯马列思想体系。思想、邓小平理论吸收、发展了“民生”与“发展”的思想，强调人民当家作主、全心全意为人民服务是保障民生的根本。同志提出了三个代表重要思想，把生产力发展、先进文化建设、最广大人民的根本利益作为新时期的新要求。同志提出了科学发展观的重要思想，强调以人为本、可持续发展、经济社会与人的全面发展。上述重要指导思想都会贯彻到法律的发展中，因为法律可以为“民生”与“发展”提供强制性保障。当前，“积极建设法治政府、促进人权保障、推动社会发展、依法保障民生和促进以人为本、公平税负”等，充分体现了国家重视通过法律手段来保障“民生”与“发展”［24］48。“法是指永恒的、普遍有效的正义原则和道德公理，而法律则是由国家机关制定和颁布的具体行为，即前者为‘自然法’，后者为‘实在法’。”［25］25“民生”与“发展”体现了对人的正义和对人自由发展的保障，是自然法法意的体现，同时保障“民生”与“发展”也是统治阶级保证阶级稳定、国家安定、国家发展富强的根基，因此历史上的各个不同时期的政府都会将“民生”与“发展”的保障上升为法律保障，是自然法意与实在法意一致性的体现。这里法律的内容涉及百姓的基本生活和发展，涉及群众生活和国家发展的简单解释和简单要求，涉及国民生活与国家稳定的内在关联，涉及当今社会促进就业与经济发展的协调、促进就业与市场机制的调整以及市场机制与政府职能的关系等，实际上更多地体现出不同历史时期“国家干预”与“市场调节”的关系以及“国家干预”的适度性原则，而这正是今天经济法研究的重点方向，属于经济法特有的功能范畴。

二、经济法功能的比较分析

改善民生与经济社会发展本身受到政治学、经济学、社会学、法学等多个学科的关注，学者们也从不同角度论证了其意义，如有的政治学学者从意识形态的角度论证了民生政治的重要性①，有的经济学学者从民生的经济学性质的角度论证了民生产品的供给与民生满足的物质成本变化②，而社会学学者主要从人民对生活的幸福评价、社会目标的实现程度及国家与社会的关系等角度论证民生之于社会的关系①。法学在论证民生保障上具有独特的优势，法律能够保障制度安排，法律约束下的制度化社会是缩小贫富差距的重要模式。如前文注释所列举，法学学者从法治、宪政、其他部门法等角度论证了法治保障民生的意义与方式。但“术业有专攻”，不同学科对于民生与发展保障的理解有着不同的特点和优势，在解决民生与发展的问题上比较各学科的独特优势，有助于解决实际问题时方法的选择及不同学科的协调和互补。

1经济法功能与其他非法学学科功能的比较

基于经济法具有经济性和社会性的本质属性，与非法学学科中的经济学和社会学联系最为紧密，因此以这两者为比较对象。经济学讲求效率优先，追求经济效益的最大化，以提高经济基础为根本任务，更强调“物质”。问题决定功能的定位，按照经济学家罗宾•巴德的观点：“经济学问题都是由稀缺性导致的。稀缺性使我们不得不进行选择，在进行选择的过程中，我们通过比较稀缺资源的边际成本和边际收益，使之创造最大的价值。”［26］54同时，经济学是说钱的，但经济学还研究商品和服务的生产和消费，经济学问题的核心就是稀缺，经济学研究如何在稀缺情况下作出最佳选择，以获得最优效益［27］5。社会学是以社会发展中存在的问题、社会稳定、社会文化建设为根本目标的，更强调物质的索取和精神的满足。社会学的研究集中于政治、权力结构、阶级、宗教、民族及社会结构等，是以整个社会为研究视野的学科［28］4，目的在于发现社会问题。社会学研究需要两个简单的必要条件：“一是应用社会学的视野，即对我们身边各种新奇的行为模式需要作进一步的研究；二是好奇和提问，以此希望了解更多有关种族因素如何影响到高成就者的知识。”［29］34解决问题的物质基础要靠经济学来完成，解决问题的关键即是将特定的工具作用于物质基础以解决特定问题，这一工具即法律。由于社会稳定、社会保障、社会文化建设属于公共性问题，所以经济学因为缺乏第三方的强制约束而不能解决物质资源的合理分配问题。而从社会学角度上讲，由于其物质创造功能的缺陷，不能解决第三方的外部物质供给问题。经济法具有法律本身所具有的先天属性，即提供行为规范强制、提供行为保障、提供秩序保障及提供公共物品等。经济法的根本任务在于社会利益的协调，主要调整手段就是“国家干预”。经济法作为经济学、社会学之外的第三方，能够通过法律范畴内的“国家干预权”来合理地分配物质基础，合理地配置经济资源，为解决社会学面临的问题提供物质保障，形成对物质转移分配的“国家干预”。

2经济法功能与其他相关部门法功能的比较

经济法是通过国家行政权实现对市场的干预和调制，是具有社会属性之法，与民商法、行政法、社会法联系最为紧密，因此以这三者为比较对象。民商法是自由之法，以意思自由为主，强调市场的基础性作用。民商法的调整手段主要是以自愿、有偿、诚信为基础的“私权”调整，其先天属性决定了它无法解决市场失灵问题，无法实现社会资源的分配正义和不同主体间的利益协调。行政法是控权之法，强调对行政权行使尺度的监督，具有较大的强制性。行政法关注的重点是政治体制，为国家政治服务，因此其不能解决本身存在的政府失灵问题，同时其作用于市场的计划行政指令的经济干预模式不利于经济效率的提高。社会法的功能在于建设福利国家，提供社会保障，为特色群体利益的实现提供保障，但社会法无法解决经济效率问题，换句话说，社会法功能的实现具有后发性，即必须以具备一定的经济基础为前提。民商法、行政法及社会法在解决民生与发展的重大问题上都存在局限性。功能由本质决定，经济法是国家干预经济、解决市场失灵和政府失灵之法，具有经济性和社会性的双重本质，这就注定经济法是一种矫正性质的法，强调对既有法律制度的调适。国务院新闻办公室2011年的《社会主义法律体系》白皮书将经济法界定为：“调整国家从社会整体利益出发，对经济活动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。”经济法为国家对市场经济进行适度干预和宏观调控提供法律手段和制度框架，防止市场经济的自发性和盲目性所导致的弊端。因此，经济法的重要原则包括社会本位、资源优化配置、经济公平等［30］81。经济法强调国家调控权的“适度干预”，这是建设服务型政府的应有之义；经济法具有协调性，以社会整体利益为本位，能够协调转型期国家利益、社会利益、个体利益之间的平衡；经济法有助于市场经济建设，为有效市场竞争提供法律保障，因此能够提高经济效率，为转型期提供充足的物质基础；财税法是经济法的重要组成部分，在收入分配上具有重要作用，能够促进社会资源的分配正义，其基本立场为“公共财政、民主政治、法治社会、宪政国家。”［31］因此，在解决转型期民生与发展问题上，经济法具有更大的优越性。

三、基于民生与发展的经济法功能

法治保障并不仅仅是一种价值理念的诉求，并不仅仅是程序化规范的保障，它更是经济社会发展不同时期的实践回应。在中国的不同历史时期都有法治保障民生与发展的实践，虽然不同时期“法治”的涵义及“民生”的范畴有所不同，但都具有通过法律为“民生”提供制度化保障的本质。解决民生问题是法治社会的应有之意，是推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容。从权利观角度讲①，民生法治的范畴包括：要求立法能够反映人民的基本诉求、体现人民的基本利益，充分体现人民生活的基本内容；要求行政机关的权力受法律约束，保证依法行政，能够最大限度地保障民生与发展政策的落实与持续性推进，以改善人民生计、实现惠及民生的目标。从经济法的角度讲，民生保障主要包括国有资产法、财政税收法、金融法、环境资源法等内容。经济法范畴中的民生问题关注社会主体收入的增加（物质基础）和收入分配（资源）的调整，其中的核心是“权利保障与权力有限”、“国家与社会、个人的利益协调”。民生问题涉及多个维度，主要包括民生与政府职能建设的关系、民生与经济发展的关系、民生与社会保障的关系等。发展也涉及国家、社会及个人等多个利益主体。因此，民生与发展的关键在于政府职能转变、经济效益提高、社会资源分配正义及不同主体间的利益协调，是在政府“公权”与市场“私权”之间建立一种动态的平衡。经济法重在市场秩序的维护与矫正，重在公共利益范畴下权利与权力的平衡，因此能够同时为物质基础增加与资源合理分配提供制度性保障。

当今社会面临的民生问题主要是教育、医疗和社会保障，而发展问题主要是经济发展方式的转变和经济结构的调整。前者涉及公民的受教育权、接受医疗救治权和社会保障权的保障，后者涉及市场秩序发展的保障、市场主体救济的保障、经济风险的防范及农村金融发展权的保障。党的十八大报告解读中，四川大学马克思主义学院蒋永穆教授提出民生与发展中的“三大难”，即改善财富分配难、城乡居民同步增收难和经济发展方式转变难。民生与发展所需要解决的核心问题可以概括为两个方面：一是资源、财富的分配问题，二是经济增长与安全问题。因此，经济法功能之于民生与发展主要体现在协调社会资源分配、经济安全保障及经济效率提升3个方面。

1协调社会资源分配

“平衡协调”本身就是经济法赖以存在的基本原则，它是由经济法的公私融合性和经济社会性所决定的。经济法对整个经济生活的调整不再是国家—私人的二元对立之下维护任何一方利益的工具，而是以平衡协调为目标竭力促使私人与私人、私人与国家的合作，以社会福利最大化和社会公正为导向［32］157。“平衡”与“协调”的本质就在于，经济法框架下的“平衡”主要指“权利与权力平衡”、“市场主体利益平衡”，而“协调”主要指“公共服务资源的协调与合理配置”。我国的“权力独大”与“资源严重分配不均”是现阶段经济社会转型所面临的主要问题，而转型主要包括经济体制的转型和政府职能的转型。一方面，经济体制的转型是指从不完全市场经济体制向市场经济体制的转变；另一方面，政府职能的转型是指由全能型政府向有限政府转型，体现服务型政府的理念①。改善民生与经济社会转型并存的核心是政府的转型。政府职能转型关键在于政府的角色定位，即政府是把自己定位为全能的授权政府，还是定位为控权的有限政府。转型期社会资源分配的内容主要包括基础性公共服务资源的合理分配和发展性资源的合理分配。

（1）基础性公共资源的合理分配。所谓基础性公共资源是指教育、医疗、社会保障、基层服务设施等与人民群众基本生活保障相关的资源。我国现阶段面临的基础性公共资源分配不协调主要体现为城乡初级教育资源、乡村初级教育资源的分配不协调；城乡基本医疗资源、村级医疗资源严重失衡；全覆盖的社会保障体系还需要完善、涉农保障水平需要进一步提高等。现在政界、学界将此概括地称为“公共服务均等化”②问题，有学者对其内涵作了界定，即“一是全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。二是全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。三是在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。”［33］其核心是强调有差别的均等化，即“相同情况，相同对待；不同情况可以差别对待”。但无论怎么界定，核心问题在于“资源的协调”，而协调的重点应该考虑如何实现均等化。例如，城市与农村公共服务均等化过程中存在的问题在农村子女的“婚姻实践”中表现得“淋漓尽致”。问题的根源，一方面在于资源供给与经济社会发展失衡。城市化发展过程中，城市人口激增，城市房屋成了稀缺资源，房屋需求与商品房购买力不成比例。另一方面在于中国人的固有观念。中国人对于“家”的概念是有自己的“固定居所”，租房对于一个家庭来说，意味着生活的不稳定。所以，解决问题的根本在于农村资源的协调，因为农村结构比例占据着总人口的大部分，只有解决了绝大多数人的生活保障问题，谈公共服务均等化才有意义。

（2）发展性资源的合理分配。所谓发展性资源是指能够为人民群众增加经济收入的资源，具体包括：土地资源的市场化问题，该问题涉及提高农村土地使用权人的经济利益；金融行业市场化的推进问题，关键在于金融行业市场化的进程中如何在国家金融业的安全与效率之间进行有效协调；经济发展中的转变问题，即向依靠科技发展经济的方向转变，包括科技的引进、劳动者素质的提高等；能源的可持续发展问题，主要指矿产资源、煤炭资源的开发与利用，目前的问题在于矿产资源的过度开发、违法开发及开发后造成地质危害等情况，关键在于缺乏有效的监管机制和执行协调机制。因此，转型期发展性资源的协调主要体现为对土地资源、不可再生资源、金融资源、科技资源、高素质劳动力资源等的协调和分配。从社会物质利益分配的角度讲，一是由主要靠出口拉动经济增长向扩大内需转变，以增加社会物质利益。为了扩大内需，必须提高广大农民消费者的收入水平，目前的问题是农民的收入水平与物价水平上涨、生产成本增加不成正比③。因此，要在发展工业的同时提高农业生产效率和农业的收益率。二是高新技术产业的资源分配，主要涉及高新产业目标的选择、高新技术资源引进和投入及高新技术人才的培养和分配。在全球化时代，高新产业物质资源的合理分配在社会资源分配中起着至关重要的作用。经济法在转型期社会资源分配中的功能主要体现为：一是经济法的本位理念决定了经济法是协调社会资源配置的最优选择。经济法以社会本位为本位思想，体现了对社会公共利益的维护，它既不会偏重于国家利益，又不会因为崇尚“意思自由”而过分保护个人利益，能够以社会资源的合理公平分配为出发点。二是从经济法本身规范的特殊性上来说，经济性是经济法的特殊属性之一［34］57，经济法在解决后经济危机问题中具有其他学科无法超越的独特优势。经济法是在坚持客观经济规律、分析经济现象、总结制度经验的基础上作出制度调控并解决问题的。三是经济法能够在政府干预与私人自治之间进行有效的协调。经济法能够根据经济发展的需要对政府干预权的限度进行调控，能够根据市场的需要及时进行国家干预。在解决农村公共服务均等化问题上，经济法的协调功能具体表现为财政与市场化构建结合下农民基本养老保障体系与医疗保障体系的完善。同时，应当建立制度化的保障途径，包括公共财政资源对农村保障体系的协调、财政转移支付制度的构建、农村资源市场化过程中农民后续保障制度的建立、向公共服务型政府转型以及政府部门公共服务绩效与问责制度的完善等。

2保障经济安全

经济安全涉及社会经济结构的稳定和经济制度运行的有序。转型期经济安全面临着域外不特定因素的影响和国内市场变化的影响。域外的不安全因素主要包括全球经济复苏中整体低迷的拖拉、发达国家经济风险转嫁的风险、各国贸易保护的风险等；国内市场的风险主要包括市场结构调整中保持供需关系稳定的风险、市场主体利益分配的风险、内需市场中消费群体收入差距过大的问题①等，其中行业收入差距巨大、工薪阶层收入偏低。转型期经济安全的保障有赖于经济法的调制手段②和市场运行监管手段③。宏观调控的手段主要包括财税法、金融宏观调控法和计划投资法等，这些法律主要从宏观层面调整经济结构失衡问题。财政税收法涉及收入的分配正义，是转型期社会资源分配的根本法律制度。财税法本身就具备收入分配正义的价值理念，关涉国富与民富的关系，关涉中央和地方财权的划分问题。因此，财税法在解决收入分配问题上具有独特的理念和手段，这些决定了财税法解决收入分配正义优于经济的手段和行政的手段④。在金融宏观调控法领域，通过制定宏观金融政策来调控国内金融市场，同时，金融政策的国际协调与合作也是全球化时代的需要。通过中央银行将国家的货币政策贯彻到金融领域，对货币政策的风险性和稳定性进行宏观预测。金融宏观调控法的功能就在于对域内和域外的经济安全进行宏观的预测和预防。在计划投资法方面，涉及国家运用经济政策、经济手段和产业计划政策的制定，引导计划主体按需计划、按需投资；同时，在经济发展转型期，计划投资法能够有效实现基础产业政策和基础设施建设投资计划间的平衡。在市场规制法领域，经济法能够引导、协调纵向的供需关系和横向的供需关系。市场结构调整中应保持供需关系的稳定，以实现不同市场主体之间的利益协调。国内企业的协调发展主要在培育有国际竞争力的大型企业和扶植有活力的中小新兴企业之间进行协调，以实现转型期国家经济结构调整和经济发展方式转变。在转型期，要重点规制行政垄断，因为转型期的权力分配方式多样化，更容易产生规制空缺和权力滥用，政府权力更容易成为利益集团的工具。而经济法具有规则调制与秩序建构的特有功能：“经济法就是要创设法治型的市场运作氛围，促进市场经济的稳定健康发展，从而推动生产力社会财富的增量提高。”［13］因此，转型期民生和发展中的不安全因素需要经济法来排除，经济法是保障转型期经济安全的有效手段。

3提升经济效率

经济效率的提高需要有一套合理、高效、系统的制度安排，核心问题是正确处理国家干预权与市场主体经营自主权的关系［30］83。在经济转型期，出于经济风险预防和经济发展考虑，政府会更多地介入经济生活，所以政府干预权更容易暴露在法律框架之外。同时，市场主体为了在经济转型期寻找发展机会，需要更多的经营自主权，更容易产生竞争失效和市场失序现象。这些问题的解决是提高经济效率的前提，其解决也有赖于经济法，原因在于：其一，通过经济法对政府干预权的权力内容进行范围设定，对政府干预权的行使进行监督，以达到政府干预权的“有限性”，使政府的干预不违背客观经济规律。其二，通过宏观调控法律制度，建立对企业的合理引导机制，引导企业进行社会需要的生产活动。其三，通过市场规制法律制度，有效解决市场失灵给企业带来的效率低下的问题，通过反垄断、反不正当竞争等法律制度给企业创造良好的市场竞争环境。其四，通过建立、完善现代企业法律制度，特别是公司治理法律制度，优化企业经营管理结构，提高企业经营效率。总之，可以通过建立良好的制度基础、维护市场竞争环境、引导企业经营活动等不同类型的经济法律制度来提高企业竞争力，提高企业的经营效率，进而促进社会整体经济效率的提高。

最后，经济法功能保障经济效率提高的关键在于社会各利益主体效率的协调，包括国家效率、社会经济效率、个体效率等。在经济社会转型期，国家出于经济安全的角度需要提高整体经济效率；国家出于社会稳定、社会保障的角度，需要提供更多的社会公共产品；个体出于自身发展、摆脱危机的考虑，需要更多地争取自身利益。因此，在转型过程中多种利益之间便会出现矛盾，这就需要代表多方利益的经济法进行协调。“经济法的效率虽然主要和直接是指经济效率，但它不仅指经济量的增长，也应重视经济质的提高。经济的质不局限于经济性指标，还包括如对环境、社会公平正义和人的思想精神等方面的影响。”［34］58因此，在转型期经济法的特殊功能不仅在于促进经济量的增长，更重要的是促进社会整体经济福利的提高。

作者：郭金良单位：辽宁大学法学院