纵向预算分权的理论基础与法治化进路范文

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摘要:预算分权包括横向分权与纵向分权两个维度。预算分权对于预算权力的制约与平衡、提高预算效率、优化资源配置、保障公民权利与自由具有重要价值与意义。当前由于政府间事权划分不明确、不清晰，事权与财权的不匹配、收支划分不合理以及转移支付的不完善，导致我国地方预算自主性不强、地方预算主体地位难以确立。应完善《宪法》《预算法》与相关法律，明确预算分权的法治化模式，合理划分政府间事权、财权与支出责任，完善财政转移支付制度，进一步推进我国预算分权的法治化进程。

关键词:预算权;预算分权;法治化

预算分权即预算权的配置问题，它包括横向分权与纵向分权两个维度。一般讲，横向维度的预算分权是指国家预算权力在同一层级的不同国家机关，如立法机关、行政机关与司法机关之间的配置问题，而纵向维度的预算分权是指国家预算权力在中央与地方之间以及地方各级预算主体之间的配置问题。科学、合理地配置国家预算权力，实现国家预算权力的分工制约与良性互动具有重要的理论与实践意义。近年，对于横向维度的预算分权问题的研究，我国学界较为重视，而对于纵向维度的预算分权问题的研究仍有待加强。本文拟从纵向预算分权的维度探讨我国预算分权问题，在分析我国纵向预算分权理论基础、剖析我国纵向预算分权现状与存在问题的基础上，提出进一步推进我国纵向预算分权法治化进程的对策建议。

一、纵向预算分权的理论基础

纵向预算分权法律制度构建的根本目的是规范预算权力的行使，实现预算权力分工制约与良性互动，提高财政资金的使用效率，进而保障公民权利与自由。纵向预算分权法律制度的理论基础所要解决的是国家预算权力在中央与地方之间以及地方各级预算主体之间进行科学、合理配置的法理渊源。

(一)预算效率理论

效率是指在特定时间内，组织的各种投入与产出之间的比率关系。预算效率是指公共预算投入与公共预算产出之间的比率关系。公共预算是国家年度财政收支计划。公共预算涉及的是国家财政资金，公共预算的根本目的是优化资源配置，提高公共资源的效率。公共预算权力是国家权力的核心部分，其在国家资源的配置、加强宏观调控、促进国民经济健康发展、供给公共产品与服务上具有积极而重要的作用。预算权的合理分工与科学配置有利于防止权力过于集中所带来的行政低效与资源浪费，是确保公共资源有效利用的前提与基础。预算纵向分权的核心是保障地方预算的自主性。保障地方预算的自主性有利于促进公共资源的优化配置与有效使用，提高预算效率。由于资源的流动成本以及信息的不对称性等影响，相较于中央政府而言，地方政府在地方资源配置、提供适宜的公共产品方面具有更大的优势。奥茨认为:“在提供等量公共产品的条件下，地方政府对公共产品的供给效率要比中央统一配置公共产品的效率高得多。”［1］特里西认为:“由于缺乏对地方居民公共需求的了解，即信息不对称情况，中央政府难以针对地方居民的偏好给出适量的公共产品配置，容易导致公共产品提供不足或过量，地方政府则由于更为了解居民的需求与偏好可以有效地减少类似失误，从而实现资源优化配置。”［2］地方辖区民众的人口数量与民众的需求偏好并非恒定不变的，分级提供公共产品与服务更能契合民众的需要。预算是政治过程的中心。从预算的过程看，预算的过程实质上是预算的参与方，包括立法机关、行政机关、政党、议员、行政官员、利益集团、公众等，为争取预算体现自身的利益与需求进行争夺与博弈的过程，而权责分明、合理分权的预算制度有助于推进预算的博弈走向相对均衡，实现资源优化配置，促使资源有效流动，从而提高预算效率。

(二)权力制约理论

权力制约理论是宪法的基本理论之一，权力制约原则是法治国家的一项共同原则。孟德斯鸠指出:“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力，直到有界限的地方才休止。”［3］权力制约理论的产生源于对人性的不信任，认为掌握国家权力的人有滥用国家权力的可能与倾向。为保证国家权力能够被合理、合法地行使，更好地促进与保障公民的权利与自由，必须对国家权力进行科学分工与配置，以实现国家权力之间的互相制约。“它要求在政府内部建立相对分散与独立的权力中心，以实现不同部门之间的相互制衡。”［4］因此，要实现权力的分工与互相制约，其前提是将国家权力分置于不同的主体，使各个主体成为相互独立的权力中心并且互相制约。权力制约理论与原则对于预算权力的配置具有重要价值，是预算权力配置必须遵循的原则之一。预算权力的合理分工、制约与良性互动是规范预算权力有效行使、实现预算目的的关键。从纵向预算权力配置来看，预算权力分属于中央和地方以及地方各级政府，使各方都成为一个预算权力的中心，具有预算的主体地位，以此为基础在预算权力的行使过程中使其双方相互制约、相互配合，从而达到从纵向上控制预算权力、实现国家预算的目的。当前我国预算权力过于集中的问题比较严重，具有从低层级政府向高层级政府、从地方政府向中央政府、从其他部门向财政部门集中的明显趋势。由于预算权力的过于集中，缺乏完善的权力分工与制约机制，造成我国预算监督形式化，财政资金低效率，甚至滋生腐败问题。因此，“预算权力优化配置是我国预算改革的重要方向，各级政府间以及各级财政部门间预算权的有效划分是推动公共预算改革的有力方式之一”［5］。科学、合理配置预算权，构建完善的纵向预算分权制度，实现预算权力纵向分工、制约与良性互动，实现中央与地方以及地方各层级政府和各部门预算权在法治的轨道上有效运行，让不同层级政府以及不同职能部门在自身的权限范围内发挥作用，以实现财政资源的优化配置。

(三)公共产品层次性理论

根据满足需要的不同，可以将产品划分为公共产品与私人产品。公共产品具有非排他性、非竞争性、不可分割性及地域性等特征。非排他性是指某个或某些消费者对公共产品的消费与使用，不会影响与排斥另一些消费者对该公共产品的消费与使用;非竞争性是指对于该公共产品的使用与消费，无论增加多少消费者，消费者之间不会互相影响或者产生利益冲突。公共产品的非排他性与非竞争性决定了政府与市场的边界，决定了公共产品应当由政府来提供。公共物品的地域性也称为公共产品的层次性，即公共产品根据其所影响的范围大小划分为不同的层次。公共产品层次性理论认为，公共产品的层次性是财政分权的关键因素，要求公共产品的提供必须由相应级别的政府去承担。科学合理地界定各级政府提供公共产品的职责，有利于充分发挥公共产品的效用。公共产品的层次性可以从两个方面来理解:一是从公共产品提供主体的层次性。公共产品提供主体有三类:①中央政府，负责提供全国性的公共产品与服务;②地方政府，负责提供地方性的公共产品与服务;③中央或上级政府与下级政府组成的联合主体，负责提供跨区域的准全国性公共产品与服务。中央政府没有能力也没有必要为所有地区提供全部的公共产品与服务，以满足所有地区居民的需要，因为这既不经济也无效率，而地方各级政府因其所拥有的信息优势与成本优势，反而在提供本辖区的公共产品与服务上更具有针对性、更为高效。二是公共产品的影响范围和偏好的层次性。根据公共产品的影响范围或受益范围，公共产品亦可划分为三类:①全国性公共产品。该类公共产品涉及的是全国性范围的公共事务，影响范围覆盖全国，应该由中央政府来提供，有利于在全国范围内实现公共产品与服务的均等化和资源的高效率配置。②地方性公共产品。该类公共产品涉及一定辖区内的地方性公共服务与事务，主要是地方政府处理与本辖区内政治、经济、文化以及社会发展相关的各项公共事业，其影响范围局限于本辖区，应该由相应的地方政府来提供。③准全国性公共产品。该类公共产品的影响范围是跨区域的，其到底是由中央政府还是地方政府提供，取决于哪一方能够使该事权履行的效率最大化。该项事权称之为混合型事权，主要表现为受益范围横跨多个辖区，涉及两个或两个以上的利益主体，层次性上有一定的区域特征。

(四)辅助原则

辅助原则(thePrincipalofSubsidiarity)的渊源最早可以追索到亚里士多德在《政治学》中对于个人与城邦二者关系的理解。但一般认为较为全面、清晰的阐述是1931年西方教廷所提出的教义，其表述为:“虢夺个人凭自己的创意、用自己的办法所能够做到的事情，转移给某个群体去做是不合法的，同样，将下一级或较小群体能做的事情转移给上一级或较大群体承揽也是不公正的，同时也严重损害和扰乱了社会秩序。一切社会实体都应当辅助于社会整体的成员，而不是吞没他们，也不是摧毁他们。”［6］辅助原则首先是一项宗教原则，是罗马教廷针对当时自由主义所面临的日渐增多的各种社会问题的无奈和困惑，以及以纳粹为代表的集体主义强权而将人类推向毁灭深渊的困境，表现出来的试图重建社会秩序的努力。辅助原则尊重个体，在依靠个人的力量无法解决问题的时候，个人可以通过自愿合作的方式来解决面临的共同问题;只有当通过自愿合作仍无法解决问题的时候，国家公权力的介入才有正当性理由;在国家公权力方式解决问题的时候，也尽可能由较小的公权力主体来承担;高一层级的公权力主体不能任意干预低层级的公权力主体，唯有在低层级的公权力主体需要时才可以介入。第二次世界大战后，辅助原则为德、日等国家的立法所吸收，转化为一般的公法原则，成为宪治的基本准则。对于地方政府自主而言，辅助原则为地方政府财政自主、预算自主提供了坚实的理论支撑。辅助原则强调个人自主与负责、通过自己的努力实现自身的目的，但有一些需求是公共需求，满足个人对公共产品的需求是国家应承担的责任。而公共产品具有地域性、层次性，辅助原则要求各级地方政府在本级事务与财政收支上应具有自主性，即地方预算自主。地方预算自主包括三方面的内容:一是预算支出的自主。即地方政府能够依据法律规定的事权与支出义务、结合自身发展的优先次序独立编制预算，而不受中央政府与上级政府的干预，并以其认为最合适的方式和最优的投入组合来提供公共产品与服务。二是预算收入的自主。即地方政府拥有一定的收入权限，具有独立的财政收入来源如地方税收或举债权，以履行支出责任。三是预算责任的自负。即地方政府为履行公共职能，自主安排收支，提供本辖区内的公共产品与服务，实现自主负责，否则要追究预算上的法律责任。

二、当前我国纵向预算分权的现状及困境

自1994年“分税制”改革以来，我国逐步建立了“分级分税”的预算管理体制。总的来说，“分级分税”预算管理体制的确立对于规范政府收支活动、促进地方预算自主性、确保国民经济与社会的良性发展发挥了重大作用。但实践中预算权力过于集中于中央与上级政府的状况一直是影响现行“分级分税”预算管理体制健康稳定发展的主要因素。当前由于政府间事权划分不明确、不清晰，事权与财权的不匹配、收支划分不合理以及转移支付的不完善，导致我国地方预算自主性不强、地方预算主体地位难以确立。

(一)事权划分不够明确、清晰

事权，顾名思义就是指处理事务的权力或职权［7］。政府事权是各级政府根据宪法与法律所拥有的处理公共事务的职权与职责。政府事权的实质是政府提供社会公共产品和公共服务的责任，对政府间事权进行科学划分实质上是对各级政府承担公共产品供给职责的界定。因此，政府间事权划分决定了政府间财政关系的状况，合理划分政府事权对于国家财政体制的变革意义重大。关于我国政府的事权划分，现行《宪法》第八十九条明确规定了国务院17项具体职权与1项兜底职权条款，2015年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条和第六十一条规定了县级以上和乡镇一级人民政府的具体职权，我国的政府事权划分实际上实行的是“中央一级、县及县以上一级、乡镇一级”的三级划分模式。我国政府事权划分已经有了基本的法律规定，但在实践中仍然存在以下主要问题:①政府职责定位不明，“越位”与“缺位”现象并存。所谓“越位”，指的是政府不恰当地干预了市场领域，如政府直接对商品流通、工业项目等领域进行干预等;而“缺位”指的是政府在弥补市场缺陷方面丧失了自己的职责，如在水利设施、生态环境保护以及社会保障等方面的供给不足。②政府事权的同质化程度偏高。除少数国务院专属事权外，地方各级政府的事权内容几乎与国务院相关事权是相同的。除县级政府具有对下级政府的领导管理职权外，其与乡镇政府的事权内容几无差别。③政府事权划分的行政色彩浓厚。在我国，事权划分的法律规范不足，法治化程度不够，各级政府对事权的划分亦没有合理的标准，而且，上级事权往往以各种名义下放于下级政府。由于事权划分的法治化缺失，在实践中，我国上级政府往往掌握着事权划分的实际主导权，在很大程度上决定下级政府的事权内容与范围。④地方政府间的事权划分还不明确、不清晰。现行法律除对乡镇政府的事权有一些列举之外，对省级政府与市、县级政府以及副省级市、地级市之间的事权划分语焉不详。事权划分的不明确、不清晰往往会导致事权重叠、职责不明、责任主体缺失，地方政府预算主体难以确立。

(二)支出责任划分不合理

支出责任是政府为处理公共事务所必须承担的财政支出义务与责任。事权是政府处理公共事务的职权与职责，支出责任是为履行一定的事权职责而进行的资金支出义务。政府事权意味着支出责任，即政府拥有哪些事权，就应当承担相应的支出责任，或者说一项事务归哪一级政府管理，其支出责任就应由哪一级政府来承担。政府事权明晰后，政府履行行政职能、处理公共事务必须要有相匹配的财政实力，才能保障其支出义务的履行。政府事权决定其支出责任与义务。当前，我国政府间事权划分问题较为严重，各级政府间的事权划分不明确、不清晰，在此困境下各级政府支出责任的划分也就很难做到科学、合理。由于各级政府之间的行政隶属关系以及我国事权划分上的行政主导基本上决定了支出责任的下移，即政府的级别越低，承担的财政支出义务反而越重。这种现象尤其体现在与民众息息相关的生活领域，例如教育、低保、城市医疗补助及社会救助支出等方面。甚至从理论上说，纯粹是中央的政府事权的国防基本建设，但在现实中往往以“军民联防”“军地共建”等名义转化为地方事务，成为地方政府的财政支出义务。由于地方财力紧张与不足，为实现行政职能、履行支出义务，迫使政府不得不寻找其他财政来源，有的甚至从预算外来寻找收入来源，如城市主要依赖于“土地财政”，而县乡则多依赖于收费和罚款及其他巧立名目的创收等。

(三)支出责任与财力不匹配

政府事权所确定的支出责任必须有相应的财力与之匹配。事权与支出责任相适应具体包括两个方面:一是横向方面，是指在同一层级政府各个部门的事权划分应当具体、明确、不能重叠，即坚持“一项事权，一个部门负责”的原则，以避免部门间的互相扯皮、推诿现象的出现;二是纵向方面，首先要明确各层级政府的事权与支出责任，做到“一级政府、一级事权、一级支出责任”，同时确定共担事权的支出责任义务与比例;其次是理顺上级部门、垂直管理部门与下级政府及其部门的职责关系。地方政府履行行政职能需要有充足的财政支持、资金保障，但在分税制改革以来，财力逐渐上移，事权不断下放，我国地方财政状况长期处于紧张状态，虽然中央通过向地方财政转移支付在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，但毕竟远远解决不了地方财政资金紧张与不足的根本问题。因此，我国地方政府的事权、支出责任与地方财政实力极不匹配。在事权、支出责任与财权不匹配、不适应的情况下，地方政府通常会采取以下的应对策略:一是减少公共支出，推卸其本应履行的公共责任，如在教育、医疗、社会保障等方面尽量减少投入与支出;二是努力寻求各种各样的融资渠道来扩大财源，增加财政收入，如土地财政、变相发行债券等。这些做法在许多地方都较普遍存在，似乎成了地方政府解决其财政紧张与困难危局的重要法宝，但这无疑更为加剧了地方财政风险与危机，造成了极大的安全隐患。

(四)转移支付制度存在缺陷

政府间的财政转移支付对于确保各地区间基本公共服务的平衡与均等化具有积极而重要的意义。当前我国转移支付制度的主要问题有:第一，转移支付决策制度不完善。转移支付决策权的行使不仅决定了转移支付的方向和规模，同时也决定了转移支付目标实现的程度。当前在转移支付方面缺乏规范、稳定而长效的决策制度，尤其是在转移支付决策过程中，中央政府始终占据主导地位、地方政府的作用相当有限。在转移支付过程中，立法不规范、各种项目庞杂、分配过程中寻租泛滥、充斥着“讨价还价”“人情款”，一些地方政府热衷于“跑部钱进”。缺乏规范的转移支付决策制度，转移支付的主观性与随意性，导致地方政府虚列收支，严重损害了地方预算的严肃性和准确性。第二，转移支付监督制度还不健全。在财政预算的执行过程中，特别是中央财政预算的执行过程中，如何保障预算中转移支付资金的及时、足额、有效地被使用，对于财政预算权力在中央与地方之间的有效划分意义至关重大。但当前我国转移支付监督制度还不健全，当中央的转移支付资金下达到地方后，由于缺乏有效的跟踪、监督机制，地方政府在资金使用上往往具有很大的主观性、随意性，挪用资金、挤占资金的现象频频出现，这不仅难以全面贯彻中央政府所追求的政策目标，也大大地削弱了转移支付资金作用的发挥。

三、我国纵向预算分权的法治化进路

法治是基本的治国方略。加强法治国家建设，必须运用法治的思维和法治的方式，充分发挥法治的引领与促进作用。预算法治建设是法治国家建设的重要方面。加强预算法治建设，完善我国纵向预算权配置亦必须运用法治思维和法治方式，从建立法治化的预算分权制度为起点，开始预算分权的制度构架。

(一)完善财税法律制度

首先，完善宪法性的财税法律制度。宪法是国家的根本法。宪法应对国家的根本问题做出规范。在财税体制改革过程中的诸多重大问题，如国家与纳税人的关系、中央与地方的关系、行政与立法的关系等，在根本上属于宪法学问题。但是，我国宪法对财税问题重视不够，对中央与地方政府的组织形式和地方国家机构仅进行了原则性规定，权力划分并不明确。因此，在未来的宪法修改或宪法性法律的修改与完善中重视财税问题，对预算权力与制度做出深层次的设计，明确中央与地方的权能划分并使其法定化、合法化。其次，完善财税基本法律制度。基本法领域的财税体制建设，关系到事权与支出责任相适应制度能否有配套制度予以支持，因此这也是不可或缺的。在基本法领域建立与完善财税法律制度主要包括两个方面的内容:一是完善财政基本法和税收基本法;二是制定财政转移支付法。财政转移支付制度对于分税制的改革与完善意义重大，这一制度事关分税制改革的成败。在现实情况下，地方所出现的财政困难主要是由于地方财政支出结构的不合理以及财政转移制度的不完善，因此，财政转移支付法的制定已是迫在眉睫。

(二)合理划分中央与地方的事权

明确政府与市场的关系是科学、合理划分中央与地方以及地方各级政府间事权的前提与基础。明确了政府与市场的关系，才能确保政府在市场经济中既不“缺位”，也不“越位”，确保政府既能正确地发挥自身作用、履行自身职责，也不干预市场经济，充分发挥市场经济的作用。一般讲，政府作用的发挥主要是弥补市场失灵的缺陷，只有当市场矛盾无法通过市场本身予以解决的情况下，政府的介入才有正当的理由。因此，政府应当从一般性的竞争领域中退出，交由市场中的经济主体参与公平、合理的竞争。政府投资的范围一般仅限于非经营性的投资领域，而对于经营性领域的投资，政府应做到论证有力、准备充分。在界定政府职能的基础上，再逐步划分各级政府的事权、财权。在划分中央与地方间的事权范围和支出责任上，应当按照中央统一领导和充分发挥地方积极性、创造性与主动性相结合的原则，明确中央对公共服务、经济调节和社会管理方面的管理职责。如属全国性事务，由中央政府负责，以确保国家经济、政治与文化的统一;属于本地方的事务，由该地方政府来承担，在降低行政管理成本的同时提高政府工作效率;地方公共服务产生的效益若溢出到其他管辖区域或全国区域，则由上级政府或中央政府对该公共服务的外溢部分提供拨款。

(三)合理划分中央与地方收支权限

赋予地方政府合理的收支权限，是地方预算自主性的根本保障。中央与地方收支权限的合理划分，一方面应确保中央的集中统一领导，另一方面应充分发挥地方的积极性、创造性与主动性。在划分中央与地方收入权限方面，主要是通过划分税种与税权来实现的。目前划分税种和税权的目标是要经过改革，依据不同税种的特点，将其划分到不同预算级次，以此来保证中央与地方都能有相对稳定的收入来源，以维持其履行政府职能的需要。合理划分中央与地方的收支权限，进一步扩大地方财政收入来源，应从以下几方面做出努力:第一，应在保证中央主导的前提下，适度给予地方政府一定的税收立法权，逐步建立起以中央立法为主、省级立法为补充的基本税收立法格局。第二，当前应扩大完善地方税系，保证地方财政收入的来源和潜力，保障地方财政收入的稳定性和可持续性。为此，应当选择和确立一些地方税的主体税种，以保障地方政府有稳定的收入来源。第三，应根据新修订的《预算法》与相关法律规定，确保地方政府拥有一定的举债权。

(四)进一步完善转移支付制度

首先，完善转移支付的决策与监督制度。应尽快改变转移支付中地方政府利益表达难的问题以及转移支付由多个部门分散管理的模式，完善转移支付的决策与监督制度。对此，应成立一个专门的机构来确定转移支付的方案与资金的拨付，因这一机构涉及全国性的财政转移支付，应当在中央政府内部设立。可行的办法是在财政部设立专门的委员会，该委员会应当由财政学家、经济学家以及地方各级政府财政部门的代表来组成，由这一转移支付的专门机构在搜集、整理有关各地方的政策信息和数据材料的基础上，负责转移支付方案的总体设计、修订、咨询和解释工作，确定转移支付的数额，对转移支付资金的使用情况进行跟踪与监督，进而提高转移支付的效果。其次，采用“因素法”确定财政转移支付的规模和数量。为了使财政转移支付的结果更为公平、实现公共服务均等化的目的，可采用“因素法”取代目前的“基数法”，优化转移支付的分配办法。具体办法是，通过选取一些关系到政府财政收支的客观因素，如人口数量、人口密度、人均GDP等进行综合测算并加以分析，运用科学化的计算公式，最终确定各地转移支付的具体数额。客观评估各地的实际财政状况，以公式化的方法确定转移支付的规模和数量，这既可以提高我国财政转移支付过程的公开性、透明度，还可以确保转移支付决策权的有效行使，避免转移支付中的无序化现象和腐败问题的滋生，提高转移支付的科学化水平。

四、结语

党的报告指出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。为实现这些目标，必须大力推进我国财税体制改革与完善。而国家预算权力的科学划分与合理配置是当前我国财税体制改革的关键与核心。应尽快扭转我国预算权力过分集中的现状，将预算权力科学、合理地分配到国家的各个职能部门以及不同层级的预算主体之间，这对于规范预算权力的行使，确保国家财政资金在科学化、民主化、法治化的轨道上运行具有重要价值与意义。我们坚信，我国预算分权制度的不断完善必将助推我国法治与民主政治建设的不断进步，而我国法治与民主政治建设的不断进步也一定能够促使我国的预算分权制度向更加科学、合理的方向迈进。

作者：豆星星；王俊 单位:浙江工商大学