土地行政复议的检视范文

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《黑龙江省政法管理干部学院学报杂志》2014年第三期

一、土地行政复议之受案范围

随着土地行政管理改革的深入，柔性行政行为和过程性行政行为进入大众视野，土地行政复议机构在面对行政指导、行政合同、行政裁决、信息公开和历史遗留等复议申请时往往犹豫不决，现行法律法规中关于“何为具体行政行为”的界定已跟不上时代变迁的步伐，复议受案范围的狭窄和封闭状态严重制约着土地行政复议的长远发展。《行政复议法》在第二章规定了行政复议的受案范围，其中第6条采用列举法试图穷尽行政机关可能影响行政相对人的各种具体行政行为，该条文最后一款进行兜底，概括出行政复议的受案范围涵盖“行政机关作出的、侵犯相对人合法权益的所有具体行政行为”；第7条的规定普遍认为是行政复议相比较行政诉讼的一大进步，该条文指出行政相对人可以在提起对行政机关具体行政行为的复议申请时一并提出对支持该具体行政行为的规定（行政规范性文件）的审查，即对抽象行政行为的审查，但该条文最后一款同样对行政规范性文件的外延作出了限缩性解释，排除了规章（包括国务院规章和地方政府规章）和国务院制发的规范性文件，导致对抽象行政行为的审查偏于狭窄，且附带于具体行政行为审查的要求间接抬高了复议门槛；第8条是否定式列举，将行政机关的人事处理决定等内部行政行为和民事调解行为排除在行政复议的受案范围之外，分别交由申诉、仲裁或诉讼来救济。由于《国土资源行政复议规定》等下位法没有对土地行政复议的受案范围作出新的排他性规定，所以在土地行政复议案件的处理中同样适用《行政复议法》的有关规定。通过上述解读不难发现，土地行政复议在某种程度上实现了和土地行政诉讼受案范围的对接，即土地行政复议在受案范围上与土地行政诉讼的列举惊人的相似，没有摆脱土地争议诉讼在受案范围规定上的局限性，似乎是单纯为了替诉讼“分担压力”而存在，其自身独有的制度价值难以体现。受案范围的界限需要法律来划定，而受案门槛的高低则掌握在土地行政复议机关手中，它们肩负着进一步降低受案门槛，方便群众提起土地行政复议的职责。近年来，各级土地行政复议机关积极探索，总结出了一系列有利于降低受案门槛的工作方法，值得整个行政复议系统学习和效仿。第一“，从宽受理”的原则。河北省国土资源厅在土地行政复议办案中确立了从宽受理的办案指导原则，对于复议申请人的复议申请，符合法定条件的一律受理；基于行政机关之间业务界限的模糊，介于可受理和可不予受理之间自由选择的案件也予以受理；对于非行政行为相对人或非利害关系人提出的复议申请，本着“有诉求就可能有侵害”的审慎心里，根据从宽受理的原则也予以立案受理。从宽受理的原则打破了以往土地行政复议机构“多一事不如少一事”的“懒政”心理，促使复议工作人员以更加积极开放的心态向老百姓敞开复议救济的大门，尽可能最大限度地吸纳人民群众对于土地行政管理行为的各项利益诉求。第二“，反向排除”的方法。江苏省国土资源厅在处理土地行政复议案件时不再拘泥于《行政复议法》关于行政复议受案范围“肯定式列举”的方法，而是采用“反向排除”的判断方法，遇到复议申请首先看是否处于受案范围的法定刚性“禁区”，若在“禁区”之内的，严格按照法律规定不予受理并及时告知复议申请人寻求其他途径的救济，除此之外一律受理。逆向思维的判断方法不仅客观上降低了受案门槛，缩短了复议机关的审核时间，也节省了复议机关的审核工作量，一举两得。第三“，履行告知”的举措。各级土地行政主管机关越来越注意保护相对人的知情权，告知当事人对具体行政行为不满享有提起复议的权利；若当事人提交的复议申请材料不齐全或申请书格式有纰漏的，海南省国土资源厅一次性告知申请人补正；对于符合土地行政复议申请条件的涉地信访和违法举报事项通过“履行告知”的举措积极引导当事人通过复议的法定渠道寻求救济。可见，“履行告知”的方式无形中拓宽了行政复议的受案范围。

二、土地行政复议之问责体系

责任意识是依法行政的前提，没有责任的明确划分和侵权后的有力追责，土地行政复议的权威性就不复存在，土地行政行为也就缺乏强有力的约束，长此以往必然导致土地行政管理机关行政作风的散漫和侵权事件的频发，土地行政争议层出不穷而无法得到缓解。只有强化国土资源系统的责任意识，贯彻“有权必有责”“，违法必追责”的理念，才能更好地保证土地行政复议的效果。土地行政复议法律法规对于复议不作为或违法复议的责任规定较为匮乏，为数不多的责任形式也十分原则和笼统，局限于内部行政处分的偏多，而关于如何对行政相对人的损失进行合理赔偿（或补偿）以及赔偿（或补偿）标准和程序的规定却只字不提。对此，笔者认为应当引入外部责任的相关规定，丰富法律责任的形式和惩罚梯度的设计，同时借鉴行政赔偿的法律原理，达到既能保证问责力度，约束土地行政复议人员，又能合理补偿行政相对人的损失，实现权利救济的目的。土地行政复议不仅存在问责形式单一和问责力度孱弱的弊端，对问责主体和问责对象的设计也存在明显不足。问责主体方面，法律没有明确复议行为的监督主体，导致土地行政复议机构的复议行为缺乏监督和制约；复议机构虽然可以审查被申请人的具体行政行为，对被申请人的违法之处提出处理意见，但复议机关却不享有问责的最终决定权和实际操作权，同时基于复议机关与监察、审计、纪委等实际问责主体之间问责衔接的不畅，出现了问责主体“空洞化”的现象。问责对象方面，关于土地行政复议的法律法规中存在过多诸如“责令限期改正”、“责令重新履行”的规定，针对部门的“团体问责”较多，针对机关领导和直接责任人的“个人问责”偏少，而“团体问责”的模糊性又决定了其对个人的实际影响较小，以至于容易成为复议分管领导和具体责任者规避个人责任的“保护伞”。为此，在土地行政复议的责任体系中，我们要分清各自的定位和归属，复议机构要肩负起化解行政争议的“终结责任”，引发行政争议的土地管理机关则要承担避免类似争议再次发生的“预防责任”。被申请人（一般为争议引发机关）收到复议决定后要自觉履行，若原行政行为被撤销、变更或被确认违法的，要在积极进行足额赔偿（或补偿）的前提下追究分管领导和具体责任人的法律和行政责任，必要时可向具体责任人员追偿。

作者：马迅单位：山东大学法学院