新型城镇化中的农村老年保障创新范文

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《贵州商业高等专科学校学报》2014年第四期

一、城镇化进程中我国农村传统老年保障供给体系严重弱化

伴随着农村城镇化的快速发展，以及农村老年保障需求不断增加，导致我国农村传统的老年保障体系严重弱化或者失效。一直以来，我国农村老年保障制度的供给依靠的是家庭、土地、社区等非正式保障方式。不过伴随着城镇化发展进程的是农村家庭保障弱化、土地保障功能失效，社区保障功能缺失。首先，家庭保障依赖于家庭结构的稳定性，而当前家庭结构的非稳定性已经是不争的事实。一方面，随着城镇化发展，城市观念的入侵，农村社会的离婚率不断提升，家庭结构的非稳定化弱化了老年人群从家庭获取老年保障的经济支持力。另一方面，随着城镇化发展，大量农村人口进入城市，农村年轻人群的高流动性以及代际之间居住空间的分离破坏了传统家庭养老秩序，使得近距离生活照顾和精神慰藉变得不再具有可持续性。其次，农村老人的无地化导致土地保障功能的失效。土地是农村社会最基本最有效的社会保障方式，然而伴随着城镇化的快速发展，城市新增建设用地需求大增，将会有更多农民失去其赖以生存的土地。农民失去土地也就意味着失去土地社会保障。再者，农村城镇化改变农村传统熟人社会关系网络，减少了农村老年保障的社区化供给。伴随着农村城镇化发展的是农村社会关系由熟人社会向半熟人甚至陌生人社会的转变，农村社会空心化现象的大量出现。农村社会关系的改变消解了传统农村社会守望相助、互帮互助传统，农村社会邻里之间难以再提供互相的生活照料和精神慰藉。

二、城镇化进程中我国农村老年保障发展的策略

完善的老年保障体系是保障老年人基本生活需要，维护老年人基本权益、提升老年人幸福感的重要保障。然而伴随着城镇化快速发展，农村社会出现了与经济社会发展水平不相适应的人口快速老龄化。与此同时，农村社会出现了老年人口的空巢化、失能化等现象，导致对特殊老年保障需求的快速增长。然而伴随老年保障需求不断增长的是我国农村传统老年保障体制不断弱化甚至解体，导致农村老年保障出现严重的供需矛盾冲突，难以满足老年人群基本老年保障生活的需要，亟需重新构建一种新的老年保障体系，保障农村老年人群的基本老年保障需求，提升农村老年群体的幸福感。

(一)进城养老策略进城养老策略就是在城镇化快速发展背景下，把大量农村人口包括农村老人转移为城市人口，享受同城市居民同等待遇的基本公共服务。由于农村人口老龄化的快速发展以及农村老年保障的困境不是在农村社会内部独立发展出来的，而是在城镇化过程中农村与城镇非良性互动的结果。传统的城市化发展方式是个人的城市化而不是家庭的城市化，是农村青年人的城市化而不是老年人的城市化，因而是一种半城市化或不完全城市化，不利于保护农村老年人的老年保障权益。因此农村老年保障问题的解决需要重新审视城镇化发展战略，我们的城镇化不能只是考虑中青年农民，也应该把农村老人考虑进去［3］。在新型城镇化发展过程中亟需制定相应的政策法律以创造一个有利于包括老年人在内的农村人口流入城镇的公平制度环境，构建一个相对公平的面对各年龄阶段群体的人口城镇化发展框架，让农村进城老人能够享受同城市同等待遇的社会保障等基本公共服务，尽量减少城镇化发展过程对农村老年人群和农村老年保障体系的不利影响。农村老人进城养老作为农村老人一种重要的养老方式，不仅可以利用城市相对比较完善的老年保障体系等基本公共服务，保障老人的基本养老权益，而且可以缓解城镇化发展进程中农村社会人口老龄化，以及农村空巢老人的老年保障困境。不过在当前的政策社会环境下农村老年人进城养老并不是一种大众化选择，只能是一部分人小众化选择。首先，农村老年群体整体进城意愿不高。由于语言障碍、生活习惯，生活方式以及代际关系冲突等，老年人群并不愿意脱离其传统的生活方式和生活习惯随同子女进城养老。如果让农村老人改变其原有熟悉的社会生活环境，进城养老会产生严重的社会不适应性，难以解决进城老年人的精神养老需求。比如当前城市范围内存在的大量老漂族的养老困境就是一个例证。其次，农村老人进城养老的能力缺乏。农村老人作为社会的弱势群体，在年轻农民都难以保证在城市获得稳定就业和体面收入的情况下，农村老人更缺乏进城养老的能力。一方面源于城市的高消费，另一方面源于农村老人的低收入水平。在高消费低收入的情况下势必影响进城老年的整体老年福利。虽然进城老人能够享受到同城市居民同等待遇的社会保障，但是我国现有的养老保障模式影响进城老人的养老待遇。因为我国养老保障制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的制度运行模式，养老保障待遇依赖于个人账户的有效积累，然而农村老人个人养老保障资金积累数量有限，影响了养老保障待遇水平。另外，农村老人进城无法找到工作，势必破坏进城以前的“半工半农半耕”的收入模式，减少家庭总的收入来源，将会降低老年福利水平。再者，政策性限制影响农村老人进城养老。当前的户籍制度、社会保障制度、住房制度等门槛因素的制约影响了农村老人进城养老。比如我国农村社会合作医疗保险制度和城镇医疗保险制度分属不同的政府部门进行管理，医保关系并不能跨行政区域使用，但是鉴于老年群体特殊的身体状况，他们是需要经常使用医疗服务资源的，然而现有医疗保险制度统筹的低层次难以满足农村老人跨区域使用，而且城市环境恶化可能会危及进城老人的身体健康，进一步增加医疗费用支出。最后，城市养老资源的不足严重影响农村进城老人的公平使用。当前城市养老资源严重匮乏，与老年人口不断提升的老年保障需求相比，养老服务资源供给严重不足。以养老床位测算，按照国际通行的5%老年人需要进入机构养老为标准，我国至少需要800多万张床位，而现在只有约250万张，缺口达550多万张。比如在养老服务床位供给方面，从公开数据显示，目前我国千名老人仅拥有25张床位，该比例远低于发达国家50－70张的水平。据不完全统计，各地建各级、各类养老服务机构床位数仅占老年人总数的1%左右，与国际社会通行的5%至7%相比相差甚远。［4］在城市老人已经面临着严重养老困境的情况下，在经济上处于弱势地位的农村老年人群难以同城市老年人群在养老市场中进行竞争，享受高质量的老年保障服务。

(二)留村养老策略农村人口转化为城市人口是一个必然的过程，但是在当前的社会环境下，大多数农村老年人口将会选择继续留在农村生活养老。留村老人老年保障权益的实现需要国家不断完善农村老年社会保障体系，扩大老年社会保障服务体系的覆盖面，提高老年社会保障服务水平。然而鉴于国家经济发展水平，国家财力的约束，当前农村老年保障政策服务体系覆盖面有限，保障体系不健全，保障水平低，与城市老年社会保障水平相比差距明显，无法有效解决农村老年人的基本生活老年保障需求。据全国老龄工作委员会的《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》，社会养老保障的覆盖率在农村覆盖率为34．6%，人均月养老金为74元，多数农村人口没有被纳入城乡一体的养老保障体制之中［5］。而调查中也发现，当前农村社会养老保险的保障水平低，国家提供的基本养老金只有55元，凸显了城市和农村之间的巨大差距。即使被社会保障制度覆盖的老年群体，由于当前制度化的老年保障在政策设计时主要侧重于经济物质保障支持，缺乏生活照料护理和精神慰藉保障措施，导致老年保障体制残缺不全。而对于农村老年人来说，最缺乏的是生活照料和情感慰藉的精神养老需求，但是农村社会养老保障服务体系几乎空白，无法给予老人足够的生活照料和情感慰藉保障。另外当前我国农村社会已经出现严重经济社会分化，不同年龄、不同地区、不同经济收入老人的老年保障需求明显不同，现有的老年保障政策仍然是提供无差别的最基本老年保障措施，难以满足农村社会老年人口多元化的老年保障需求，亟需一种新的老年保障方式破解农村社会现有老年保障困局。

三、城乡双向互动:城镇化进程中农村老年保障的第三条道路

十八届三中全会提出:健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之间合理流动和平等交换，实现城乡共同发展与共同繁荣。2013年国务院《关于加快发展养老服务的若干意见》也明确指出:统筹城市和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展，这为我国农村老年保障未来明确了发展方向。我国农村老年保障制度未来发展需要超越于农村本身，采取城乡一体化的体制机制，均衡城乡老年保障服务体系发展，让城乡老年保障资源在城乡之间合理流动和平等交换，推动城乡双向互动老年保障模式建设。

(一)城乡双向互动老年保障模式的内涵城乡双向互动老年保障发展模式是指在城乡一体化的视角下，农村老人可以选择留在农村养老，而对于有意愿且有能力的农村老人可以通过城镇化市民化的方式选择随同子女进城养老，而城市老人可以选择留在城市养老，如果愿意也可以选择返乡养老的一种城乡双向互动协调的老年保障发展模式。城乡双向互动老年保障发展模式采取的是宜城则城、宜乡则乡，以城带乡、城乡结合，双向互动的运行机制。

(二)城乡双向互动老年保障的重要意义农村人口老龄化的困境不是在自身内部独立发展出来的，而是在城镇化的过程中农村与城镇非良性互动的结果。农村人口老龄化问题的解决只能采取农村和城镇双向解决的思路，而不能寄望于单独的农村策略或者城镇策略［6］。当前城乡双向互动老年保障制度对于解决农村老年保障问题有着重要的意义。首先，城市双向互动老年保障模式摒弃了传统单一的农村保障思维或者城市保障的导向思维。不管是通过完善农村社会保障体系解决留守在农村的老人老年保障，还是通过老人进城让其享受同城市老人同等社会保障待遇，在实质上都是一种城乡二元分割的老年保障解决机制，忽略了老年保障制度建设的城乡一体化。而城乡双向互动则突破了传统老年保障模式中的一元化老年保障思维方式，利于城乡老年保障服务体系均衡发展，推动城乡老年保障一体化。其次，城乡双向互动老年保障模式利于城乡老年保障资源的优化配置。城乡双向互动老年保障模式不仅可以把农村养老资源中的土地充裕、住房空置、环境优美、人力充足、养老成本低的优势转变为服务养老的产业优势，也可以把城市老人的财产优势转变为农村养老消费优势，既促进农业、农村服务业的发展和农民问题的解决，又促进城市和乡村养老难题的解决。［7］城乡双向互动养老可以充分利用城乡不同的养老资源，实现资源的协同互补，促进城乡老年保障共同发展。再者，城乡双向互动老年保障符合我国老年保障的传统，而且是社会发展的趋势。当前的城市老人返乡养老虽然不是一种大众的选择，但是我国历史上一直都存在着告老返乡养老的传统，如果政府能够积极引导，把大量的城市老人返回乡村养老，不仅能够解决城乡老年保障问题，而且是城市反哺农村的一种新型方式，能够在一定程度对促进农村老年保障，复兴农村有着重要的促进意义。另一方面，在西方社会，从大城市向小城镇迁移，从生活成本高的地区向生活成本低的地区迁移养老是一种社会发展趋势。［8］虽然当前在我国返乡养老的数量还非常有限，但返乡养老作为老年人养老的一种重要方式，应该引起我们的足够重视。

(三)城乡双向互动老年保障发展的路径城乡双向互动老年保障发展除了继续推动以人为本的新型城镇化，解决进城老人的老年保障，进一步推动城乡社会保障一体化建设，完善农村老年保障制度和老年保障服务体系，还需要积极推动城市老人返乡养老以及解决新生代农民工(包括留村年轻人)将来的老年保障问题。1、积极推动城市老人返乡养老，在解决城市老人养老保障的过程中解决农村老年保障。城镇化进程中城乡双向互动老年保障发展，是在城乡一体化的视角下采取多管齐下的老年保障运行机制，不仅要通过新型城镇化的方式推动农村老人进城养老，享受同城市老人相同的老年保障待遇，而且要通过完善农村老年保障的方式解决留村老人的老年保障权益，但是最为关键的是积极推动农村就地城镇化、加快美好乡村建设步伐，发展农村养老服务业吸引城市老人返乡养老。只有推动城市老人下乡养老才能充分利用农村充分的人力、土地、住房等养老资源，才能大力发展农村养老服务业，才能不断吸引农民工返乡就业，才能充分发挥子女在农村老人家庭养老中近距离生活照料和精神慰藉的功能。当前推动城市老人下乡养老，需要做好以下几个方面工作:首先，政府要制定城市老人返乡养老的政策，积极宣传动员引导城市老人返乡养老。其次，需要加大对农村的资金投入，不断提升农村经济社会发展水平，不断推动农村的就地城镇化，逐步完善农村社会养老服务体系，不断提升农村养老机构等基础设施水平，大力发展农村养老服务业，推动城乡社会保障一体化建设，不断提升老年社会保障制度的便携性和可流动性。最后，推动美好乡村建设。让返乡老人能够看得见山、望得见水，记得住乡愁，推动农村宜居建设。2、采取前瞻性的视角，完善新生代农民工(留村年轻人)的养老保障服务。有效的老年保障方式不仅要解决好现有老年人群的老年保障问题，还要着力关注那些正在走向年老者，从制度优化上完善年轻人将来的老年保障问题，做好准备有计划的解决农村养老困境。当前各种解决人口老龄化的政策都属于事后应对性策略，即在人口老龄化已然发展的背景下如何解决老年保障问题，而缺乏一种前瞻性思维。实际上在老年保障的解决问题上不仅需要应对性策略，更需要前瞻性策略，不仅需要解决现在已经年老人群的老年保障，而且需要关注年轻人的老年保障问题，做到有备而老。因此城乡互动老年保障模式的实施，不仅需要解决好进城农村老人的老年保障，而且需要解决好新生代农民工、包括留守农村青年人将来的老年保障问题，这不仅可以减少城镇化进程中农村老年保障的压力，而且给新生代农民工(留村青年)一个相对比较稳定的老年保障预期，这就需要政府在继续完善农村社会保障服务体系建设的基础上，积极推动进城农民工的养老保障体系建设。

四、结论

完善的老年保障体系是保障老年人基本生活需要，维护老年人权益，提升老年人幸福感的重要保障。随着城镇化进程的快速发展，人口老龄化的不断加剧，我国农村老年群体的老年保障需求快速增长，而传统老年保障体系机制不断弱化，导致我国农村社会老年保障供需矛盾异常突出。城镇化进程中我国农村老年保障制度的未来发展需要采取城乡一体化的体制机制，推动城乡双向互动老年保障模式建设，均衡城乡老年保障公共服务发展，让城乡老年保障资源在城乡之间合理流动和平等交换，实现城乡老年保障的互动协同发展。

作者：李琳单位：南阳农业职业学院经济管理系