国际政治中多边主义的概念及其有效性范文

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一、多边主义的概念及其有效性问题

(一)多边主义概念探析

近年来，我国领导人讲话和官方文件中多次强调国际社会应弘扬多边主义。2005年9月14日，在纽约出席联合国成立60周年安理会首脑会议，发表了题为《维护安理会权威，加强集体安全机制》的讲话，提出的三条建议中第一条即为“坚持多边主义”；总理2009年5月在布拉格出席第十一次中欧领导人会晤时，批驳了G2概念后表示，“一两个国家或大国集团不可能解决全球的问题，多极化和多边主义是大势所趋，人心所向。”联合国秘书长潘基文也一再倡导多边主义。在2007年10月24日的《联合国日致辞》中，他强调“全球问题要靠全球办法来解决，单枪匹马的办法不可行”，“在我们这个相互依存和日益全球化的世界上，多边主义是唯一正确的道路”。此外，许多国际会议通过的文件中，也明确倡导多边主义理念。如，2004年亚欧外长会议通过的《多边主义宣言》中明确提出“致力于支持多边主义”。以上几处提到的多边主义概念，在很大程度上已经成为一种与单边主义相对、体现国际关系民主化和开放、包容、协商精神的一种理念、精神或原则。在国际舞台上，多边主义的推行者可以获得更多的道义支持。综上所述，广义的多边主义至少应包括三层含义:1.一种多边外交实践及其制度安排(鲁杰所界定的狭义的多边主义);2.一种国家外交政策，这一政策强调多边合作与对话;3.如上所述，多边主义还可以是一种理念、精神或政策原则，在外交语言中，它常被作为一个褒义词使用。基欧汉和鲁杰对多边主义的定义中，只规定了参与国家的数目应不低于三个，在这样的定义框架下，多边主义几乎成为一个无所不包的概念(除单边行动和双边合作之外)。从联合国到欧盟、东盟等各种地区组织，从G8到G20，从朝核问题六方会谈制度到酝酿中的中、美、日或中、俄、印以及作为G2概念延伸的中、美、欧等三边合作，都可以归为多边主义之列。多边主义的兴起使人们看到了国际无政府状态下实现治理或合作的可能性，“克服国际无政府状态、超越冲突性政治的通常办法，在于争取建立解决问题、消除威胁并防止其重演的规范、规则和程序构成的多边机制”。

(二“)有效性”缺失的多边主义

2001年，小布什上台后奉行的单边主义政策给国际关系准则和地区稳定带来巨大冲击，也引起人们对违反多边主义原则后果的反思。随着小布什下台和美国陷入严重的金融危机，多边主义的呼声和实践(如围绕金融危机展开的G20峰会、中日韩峰会等)日趋高涨。面对全球金融危机造成的巨大冲击，欧洲著名智库艺珂研究院(AdeccoInstitute)主席、德国前经济与劳工部长沃尔夫冈•克莱门特(WolfangClement)呼吁“艰难时世更需要多边主义”，多边主义似乎又成为解决当今世界面临的各种问题和危机的万能灵药。然而，当我们在多边主义模式上寄予过多希望和理想时，多边主义本身的缺陷可能被掩盖。当我们高举多边主义大旗时，也需要对其固有的局限性有一个清醒的认识。多边主义的有效性(effectiveness)取决于协议的达成和协议的实施两个方面。与单边主义和多边主义相比，这种合作模式在效率上有着显而易见的天然劣势:单边主义行为虽然其实际效果和国际政治后果都难以预料，但由于其完全按照单个国家自己的意志作为，不存在协议达成和实施困难的问题;双边主义虽然存在两个方面的问题，但双边磋商在程序上要简单得多，而双边条约的落实也往往较为容易。拥有“大国协调”传统的欧洲是多边主义和全球治理的积极倡导者。2003年12月，欧盟在其历史上第一份安全战略文件《更美好世界中的欧洲安全》中，正式提出了“有效的多边主义”概念，并以其作为对外战略的核心原则。此后，“有效的多边主义”概念在国际政治舞台和学术界广为流行。然而，这一概念恰恰彰显出国际政治中多边主义“有效性”缺乏的基本现实。作为地区合作的典范，多边主义既是其内部运作的重要原则，也已经成为其作为一个整体对外政策的基本主张。然而，事实上，欧盟本身作为一个主权国家组成的多边框架，即集中反映了多边主义框架下制度复杂、权力交织、决策效率低下等多种弊端。2009年欧洲主权危机爆发后，欧元区核心国家与周边国家争执不断，在救援问题上难以取得共识，使得危机一再蔓延升级。缺乏效率的多边决策制度成为主权债务危机久拖不决的重要原因。与欧洲相比，东亚地区在冷战后建立了ARF、“10+1”、“10+3”、东亚峰会等更多的多边合作框架，然而，将这些对话和论坛性质的多边框架发展为更具有效性的地区多边合作制度平台的设想(如“东亚共同体”)，却始终无法真正实施。一些学者甚至认为，众多的多边合作框架在该地区相互竞争，形成了一种“制度过剩”(institutionalsurplus)的局面，甚至有可能导致东亚地区主义的终结。无论是欧洲的一体化还是东亚的地区合作，都面临着多边合作框架效率或有效性不足的难题。随着冷战后各种多边制度的大规模出现，国际社会的主要问题已经不再是“制度短缺”，但问题的另一方面在于，真正有效的多边制度却依然匮乏。作为一种国际合作形式，某些多边主义对国际和地区问题的解决起到了重要作用。联合国作为主权国家之间最大的全球性多边合作框架，尽管远远不能发挥“全球政府”的作用并常常被置于尴尬的境地，但它在维护人类和平和促进共同发展方面，取得了举世公认、无可替代的成就，因而至少在一定程度上是一种有效的多边主义;然而，更多的多边主义合作框架是一种“俱乐部性质”，甚至被讥为“清谈馆”，在解决实质性问题上，往往并没能发挥预期的作用，属于效率低下或者失败的多边主义。其实，效率低下已经成为人们对多边主义最普遍的指责，甚至联合国在很多问题领域也是如此。联合国作为全球最具影响力的多边主义，未能阻止美国发动伊拉克战争;IMF在很大程度上是为西方大国利益服务的，其在对发展中国家资金援助时附加的严苛的政治条件表明，它有时甚至已沦为发达国家控制发展中国家的工具;WTO在推行自由贸易制度时，往往并不顾及国与国之间事实上巨大的不平等，多哈回合谈判的破裂被视为多边主义陷入困境的典型案例;新兴的G20在应对全球金融危机上虽然并非没有取得成效，但同样也存在着共识困难、效率低下的弊病。事实上，多边主义由于其自身特点和当今国际政治环境的约束，在理论层面和实践层面都面临着难以完全克服的困境。

二、多边主义面临的理论困境

(一)合法性与有效性的两难

国际制度的合法性(legitimacy)来源主要包括程序正义、制度效率、国际社会主导性共有观念认可等。[11](P86~87)由于国际社会处于无政府状态，以及国家主权平等原则、国际关系民主化原则等已经为国际社会中的多数国家接受，某种多边外交制度要取得程序正义、受到国际社会主导性共有观念认可，必须使其成员构成具有相当的代表性(representiveness)，尽可能地把有关国家包括进来。全球公民社会的兴起、新兴国家的崛起、非政府力量的发展以及由此造成的国际政治行为体的多元化，使原有国际制度代表性日益不足，民主赤字、正义赤字问题日趋严重，普遍面临改革的压力;众多新兴多边制度的兴起加速了这一进程。2008年全球金融危机的发生，更是使世界对西方自由秩序特别是国际金融制度的合法性产生了普遍怀疑。其实，即便是美国掌控国际金融霸权的“布雷顿森林体系”，也是一种美、日、欧等西方大国分享领导权的多边框架，而不是纯粹的等级制结构:世界银行和IMF两大国际金融组织的领导人，约定成俗地分别由美国人和欧洲人分享;“西方七国集团”则是管控西方国家经济的国际多边制度形式。然而，随着新兴经济体的崛起，G7/G8作为国际经济管理机构的代表性日益不足。在全球金融危机的冲击下，不得不吸纳更多的新兴经济体以解决自身合法性危机。在一定程度上而言，多边主义可以被视为民主原则在国际关系领域的运用，从而在原本无序的国际社会中达成某种秩序并实现国际合作。多边主义概念与国际无政府状态紧密相联，“是为了形成国际体制，使国际体制规范国家的行为”;按照鲁杰的定义，狭义的多边主义即是指多边国际制度。作为一种制度的多边主义，通过扩大代表性增强自身合法性的做法，却可能降低自身的效率或有效性。“小团体的有效性”法则表明，随着成员的扩大，团体协调一致难度会不断增加，从而导致团体效率的下降。多边主义作为一种开放的制度，在建立后可能会呈现出不断扩大化的趋势，然而，如果依这种趋势建立一个包括目前联合国所有成员国、具有最广泛代表性的“G193”(目前联合国共有193个成员国)，它能起到的实际作用却让人怀疑。成员的不断扩大还可能使多边主义制度内部的合作网络和协商渠道更趋复杂，导致国际合作出现巴格瓦蒂(JagdishBhagwati)所说的“意大利面碗效应”(spaghettibowl?effect)。①2009年12月举行的哥本哈根气候峰会共有192个国家参与，可以说是人类历史上一次空前的“大多边”行动，而且几乎所有的国家都参与决策。然而，此次被称为“拯救人类最后机会”的会议，在各国纷乱的讨价还价和争吵不休之后，所取得的实质性成果却远远不能让人满意，甚至被视为国际多边行动失败的又一典型案例。为此，一些学者提出了“少边主义”(minilateralism)的概念，用以解决在国际环境和气候谈判中多边主义难以进展的困局。然而，由于多边主义是一种对维持国际制度具有重要作用的程序合法性资源，尽管单纯从制度效率方面来说少边形式经常会优于多边形式，多数新生的国际制度仍然采取了多边形式。当然，G20取代G7/G8作为应对全球金融危机主要组织的诞生也表明，即便单纯从效率或有效性角度看，“少边”也并非总是优于“多边”。合法性与有效性的两难悖论同时提出的现实问题是:多边主义的“边界”在哪里?前文所述学者们对多边主义概念的界定，都只说明了参与国的最低数目，却没有对其成员的上限做出规定。西方现代国内政治制度通过代议制较好地解决了合法性与有效性的两难，那么，我们是否可以参照代议制民主思路，由部分具有代表性的国家组成多边制度来解决这种理论上的两难呢?国际无政府状态使得这种设想在实践上很难付诸实施。即便这样的设想能够成立，这种多边治理框架可能只不过是传统的大国协调模式的变种而已。

(二)多边主义与集体行动的困境

多边合作比双边合作更难取得实质性成果，已经成为研究者的普遍共识。作为一种理念，多边主义要求不同国家从全人类的共同利益出发，而不能只顾本国的利益。按照多边主义要求，克服各国对狭隘的国家利益和短期利益的追求，不同国家进行协调、协作、让步是不可或缺的。尽管新自由制度主义和国际制度学派都相信多边国际制度能促进国家间的合作，缓和国际无政府状态，但多边主义并不能改变国家以其自身利益为行动准则的本性，在缺少强力制约制度的情况下，如何避免多边主义框架下“搭便车”(freeriding)行为，是一个理论上的难题，即著名的“集体行动的困境”(thedilemmaofcollectiveaction)。国际多边合作得以实现的关键在于有效解决公共产品(PublicGoods)供给问题。根据美国著名经济学家奥尔森(M.Olson)的观点，任何公共物品都具有供应的相联性(jointnessofsupply)与不可能排他性(impossibilityofexclusion)两个特性。公共物品的这一特征，决定了如果缺乏相应的补偿机制，其供给者并不能分享到比其他成员更多的好处;在缺乏利益驱动的情况下，以国家利益为主要行动指南的主权国家便不愿意单方面承担国际公共物品供给的责任。传统“霸权下的合作”是通过利益再补偿的方式解决国际公共物品供给难题的。在霸权主导的国际多边框架中，霸权国一方面承担着提供国际公共物品的责任，但同时享有着由此带来的制度收益。比如，在二战后建立的“布雷顿森林体系”中，美元与黄金挂钩并成为一种世界性货币，承担了维持美元稳定的义务，实际上是为资本主义经济体系提供了最重要的公共物品;但与此同时，美国通过该制度获得了巨大收益，不仅可以向其他国家征收高额的铸币税，而且可以通过量化宽松政策增发美元。20世纪70年代，由于“石油冲击”带来的经济危机和美国实力的衰弱，黄金与美元挂钩的政策一度让美国不堪重负，以至于尼克松上台后不得不宣布将二者脱钩;2008年金融危机爆发后，美国却利用该体制，通过量化宽松政策轻易地将自身危机转嫁到其他国家，让全世界为其经济问题和过度消费买单。由此可见，“霸权下的合作”成功解决了国际公共物品提供者利益补偿的问题，尽管这种补偿并不是一种“权利与义务对等”的补偿，而往往是一种使霸权国获得巨大收益的过度补偿。缺乏“带头人”和“主导国”，各国平等参与的“等边多边主义”模式(当然这种“纯粹”的模型在实践中几乎是不存在的)却不存在上述对公共物品提供者进行利益补偿的制度渠道，而更多依靠的是“人人为我，我为人人”的国家道德自律。“去中心化”的开放性多边主义在一定程度上解决了旧多边主义“民主赤字”的问题，却使得“国际领导赤字”问题更加突出。在这种多边主义框架下，义务和责任需要由不同国家共同承担，但多边制度的成果却往往是一种可以由所有成员共享的公共物品。公共物品的两个特点决定集团成员在公共物品的消费和供给上存在搭便车的动机，即使集团成员不会为公共物品的生产和供应承担任何成本也能为自己带来收益，因为公共物品的消费并不排斥不承担成本者的消费。[16](P8~14)比如，在全球气候谈判的多边框架中，美国虽然参加了相关谈判，但出于国家利益的考虑，美国国会拒绝批准《京都议定书》;德国总理默克尔上任之初被舆论誉为气候保护的带头人，曾积极推动国际社会通过了一系列重要的气候保护决议，但为了维护德国汽车工业集团的利益，默克尔不惜自食其言、出尔反尔，从“气候总理”变成了“汽车总理”。由此可见，“集体行动的困境”是实现“有效的多边主义”面临的重大理论难题，尽管经济学家已经从理论上提出了破解该困境的一些思路和对策，但具体到国际多边合作领域，该难题仍未得到有效解决。

三、多边主义在实践中的困境

(一)如何避免“点菜式的多边主义”?

前述对多边主义一般意涵的三种界定，或多或少地忽视了多边主义在外交实践中可能存在的另一重要含义:与帝国主义政策、炫耀武力等相类似，“多边主义”还可能是“作为实现国家目的的手段”，或“寻求权力与和平的斗争”的工具。多边主义的这一特性，正是本文所要强调的。庞中英教授将多边主义效果不彰的原因归结为“国际领导赤字”(internationalleadershipdeficit)，认为国际社会对“有效的多边主义”的呼声，本质上是对新的国际领导的呼吁。“国际领导赤字”并不意味着掌握了当前世界秩序主要领导权的美国及其盟国，在所有的多边框架中都是消极的。国家的自利性以及“利益-偏好-行动”的分析模式表明，一国选择或放弃多边主义政策，以及是否愿意在多边框架中扮演领导角色，从本质上取决于其在行动成本和收益之间的权衡。事实上，美欧在传统的世界银行、IMF在内的主要国际组织和G20等新生多边框架中，都居于实际领导地位，美国一直强调其国际领导角色和领导责任，而欧盟从总体上而言也是全球气候变化多边进程的主要领导者。然而，西方大国发挥领导作用是在传统的“霸权稳定”或“西方治下的和平”国际结构下进行的。根据国际政治中的霸权理论，霸权国在提供国际公共物品的同时，也享受着由此带来的收益。在很多以应对全球性挑战为目的的多边框架中，领导者往往意味着必须承担更多的责任，而不是享受更多的收益。多边主义对传统的霸权国家而言便仅仅是一种可能的政策选择而不是必须的义务，变成了“用之则行、舍之则藏”的工具。这也成为造成“有效多边主义”和“无效多边主义”分野的关键因素。作为一种国际制度的多边主义，不可避免地要遇到如何与超级大国美国共处的问题。在当今世界的主要多边框架中，美国或直接参与，或拥有重大影响，“美国霸权与国际机制相辅相成，从某种意义上讲，国际机制为美国霸权提供了便利的权力资源，其本身也成为美国霸权的重要组成部分，我们称之为‘机制霸权’(RegimeHegemony)。”尽管多边制度的建立也会对美国霸权造成一定制约，但美国让步的目的也只是为了更好地实现自身利益，事实证明其让步或妥协往往是非常有限的。小布什上台后推行单边主义政策，但这并不是否认所有的多边框架，在具体执行上表现为“部分多边主义”，即对自己有利的多边主义就鼓吹推行，而自己的行为不被国际社会认可时就推行单边主义、先发制人、穷兵黩武。其“多边主义”具有选择性，故称“点菜式多边主义”(AlacarteMultilateralism)。2003年，美国在没有得到联合国授权的情况下发动伊拉克战争的事例说明，国际社会最具权威的多边框架都可以被超级大国随心所欲地抛弃，那么，其它多边制度又如何能避免类似的命运呢?

(二)多边制度决策过程中的主导权问题

在历史上几次著名的多边主义会议中，尽管参加国众多，但会议决策的主导权都是集中在少数几个大国手中。从1814年9月到1815年6月举行的维也纳会议是世界近代史上规模空前的一次国际会议，除奥斯曼帝国外，所有的欧洲国家都参加了。然而，在这种名义上的多边会议中，“大会从未正式开过，一切重要事宜都是由俄、英、奥、普四强在幕后秘密商定的，难怪有人讥诮说‘会议不是在进行，而是在跳舞’。”此后，美、英、法、意四大国主导了1919年的巴黎和会;1945年雅尔塔会议则主要是美苏妥协的产物。当前的国际政治面貌与二战前已经有了很大不同，但大国主导国际事务、多边决策中幕后操作、缺乏透明性的状况仍然没有得到根本改观。由于国际经贸和货币领域的谈判可能会影响到全球市场，国际经济和金融领域的谈判和决策过程往往不为外界所知，而国际安全领域的谈判即便是在参与者众多的“大多边”框架中，规则制定仍然为少数大国掌握。现存多边制度源自西方特别是美国的政治文化观念，其基本原则、规则、规范和决策程序主要是西方文化的产物，因而不可避免地带有西方中心主义色彩。西方国家特别是作为唯一超级大国的美国，因其在国家实力上的优势地位，长期垄断着国际制度主导权和在多边框架中的话语霸权。它们通过对多边框架中议事日程和规则的操控，使得多边框架下产生的决议尽可能地反映其自身愿望和利益需求。多边主义中的主权对等原则和自由契约原则并不能阻碍西方国家的话语霸权，中小国家在多边主义框架中仍然处于弱势地位。正如罗伯特•考克斯所指出的，现行国际制度加强了发达国家对世界其他部分的统治，是不公正分配的产物，因而在道德上是应该受到谴责的。总之，多边主义框架组成的多边形，绝不是一个规则的等边多边形。实力不同的各个国家在这个多边形中所占的“边”在长度上存在着巨大差距。在这种情况下，这个多边形中众多较短的“边”可能只是少数几个长“边”的陪衬而已。如果在一种多边框架中，仍然是由少数几个大国掌控决策主导权，那么，这种多边主义或许只是传统强权政治下“大国协调”模式添加了一些点缀后的变种而已。

(三)多边主义决议落实的困难和在解决实质性问题上的局限性

与国内制度一样，各种多边制度的有效性存在很大差异。有的多边制度本身是一种倡议或论坛性质的，对个体或集体的实际行为影响甚微，甚至会成为一纸空文;有的多边制度虽然具有一定的强制性，但有关国家可以选择不参与或退出多边制度来规避制裁。冷战后诞生的以APEC、ARF、G20等为代表的“软多边”组织，在很大程度上区别于权利和义务关系明确的“硬多边”组织。这种多边主义与其说是具有约束力的正式国际制度，毋宁说只是一种信息分享平台、利益协调机制和国际沟通渠道。在权利与义务关系没有明确界定，违约者不需要承担成本的情况下，其决议往往只是一种纯粹的倡议。此外，传统的多边主义以国家为主要行为主体，但随着全球公民社会的兴起，非政府组织、公民社会部门、跨国公司等新兴力量已经参与到众多多边行动当中。一方面，参与主体利益关系的复杂化使众多以协商一致为原则的多边制度越来越难以达成共识;另一方面，非国家行为主体拥有影响多边决策的能力(特别是在环境和气候变化等非传统安全议题上)，但由于自身力量的局限性，其国际行为能力却很有限，也影响到多边决策实施的效果，而当其推动的某些决议不利于某些大国时，协议能够得到执行的可能性更是大大降低。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授将多边外交比喻为“社交俱乐部”，指出“多边外交看起来虽然热闹，实际作用却比较‘虚’。目前，多边外交就国家间解决具体的实质问题仍比较困难，还需要通过加强双边外交来落实”，“多边的基础是双边，这种关系在目前的国际政治游戏中无法颠倒”。考察一下多边框架下通过的决议文件，多数决议通常使用的词汇包括“我们相信”、“我们认为”、“我们将”、“我们承诺”之类的词汇，但对于违反决议制裁的规定或根本不予提及，或语言含糊难以实施，在联合国安理会垄断国际制裁的情况下，强制性制裁措施本身就存在合法性问题。外交辞令的丰富多彩使国际上多边框架下的会议和协商很少无果而终，但问题在于，外交辞令掩盖下的诸多决议和文件，有多少触及到了实质问题并具有实际意义?而这些协议中的美好描述，又有多少能真正转化为行动?这些都是带有很大不确定性的。

四、结语

以上对多边主义面临困境的分析并非要否认其存在的价值。在迄今为止的大国协调模式、G2模式等各种全球治理方案中，多边主义是最为国际社会多数国家所普遍接受的一个。如果我们将亚里士多德对政体的分类引入国际社会，我们大致可以做出这样一个类比:世界帝国统治类似于君主(僭主)制(但世界历史上并没有出现过真正意义上的世界帝国);大国协调模式是一种贵族(寡头)制式的治理;G2则是一种介于君主制与贵族(寡头)制之间的混合模式;只有多边主义精神与民主制最为契合。尽管民主制在西方古已有之，但古希腊的民主只是一种古老的城邦民主制;西方大规模现代民主制度的建立，则是代议制出现、解决了民主理想与大国治理之间的矛盾后才普及的。与民主制代表了国内政治发展的现代潮流所向一样;多边主义或许代表了在国际社会实现治理的一种趋向。我们可以套用并简单修改丘吉尔论述民主制度的名言来评价多边主义:在这个罪孽和不幸的世界上，人们尝试过而且还会尝试多种国际合作形式。没有人佯称多边主义是完美无缺或智慧无比的。除了所有其它曾经被尝试过的全球治理形式外，多边主义是最糟糕的一种。②多边主义为世界各国进行对话或“社交”提供了广阔的平台，这本身就具有非常重大的意义，它可能促进各国的沟通、减少国际政治中的“错误知觉”，进而改变国际政治面貌。当然，由于国际社会与国内政治的根本差别，以及多边主义在理论和实践上面临的双重困境，在相当长的时期内，多边主义在全球治理中，特别是在解决实质性问题上，所能起到的作用仍将是有限的。

本文作者：卜永光单位：中国人民大学国际关系学院