泰国新宪法公投及影响研究范文

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《国际研究参考杂志》2016年第10期

引言

2016年8月7日，泰国举行了第20部宪法的全民公投，这是军人自2014年5月发动政变推翻英拉政府、接管政权以来，接受的首场“民意大考”，备受关注。公投选票设有两个问题，第一个为：你是否同意新宪法草案？第二个为：你认为在国会选举之后5年内，上议院是否有权与下议院一起参与决定总理人选？公投最终结果是：投票率为59.4%，投票者中，61.35%的人赞成新宪法草案，58.07%的人同意上议院参与选举总理。①新宪法大幅扩充军方政治权力，引发诸多争议。本文将探讨此次新宪法公投所反映出的泰国政治力量格局变动，及其对泰国未来政治走向的影响。

一、宪法本应是确保民主机制稳定运行的根本大法

但在泰国，宪法历来缺乏权威性与稳定性，实为执政集团压制反对派、巩固自身利益的工具。废立或修改宪法成本低、风险小、收益高，却可轻松改变“游戏规则”、重构权力格局，因此已成为泰国执政者屡试不爽的政治手段之一。尤其对于军人而言，宪法更是给其暴力夺权行为盖上民主的遮羞布，成为泰国军人常见的干政模式——“政变+制宪（修宪）+选举”的关键环节之一。自1932年建立君主立宪制以来，泰国至今共产生过20部宪法，有的称为“临时宪法”，有的称为“永久宪法”，平均每部宪法寿命仅4年，甚至在1972～1978年的6年间就废立5次，1991年的1年之内更是推出2部。因此，所谓的“永久宪法”其实也是短命。泰国宪法更换之频繁乃世界罕见，充分暴露了该国民主制度的脆弱性和政治权力结构的严重分裂。由此不难理解，由军人主导拟定的2016年宪法，其宗旨自然是维护军队为代表的权贵集团利益，同时挤压前总理他信、英拉一派的参政空间。此次制宪和公投过程，体现出诸多新特点。首先，新宪法内容所规定的权贵集团对国家权力的掌控范围之大、渗入程度之深，是1992年素金达军政府被推翻后，先后出台的1997年宪法和2007年宪法两部“永久宪法”所无法企及的。新宪规定，在2017年大选后产生的新政府执政的最初5年内，上议院250个席位全部由国王在国家和平与秩序委员会（军方机构）的建议下任命产生，其中6个席位由武装部队最高司令、海陆空三军司令、国家警察总监及国防部次长6人自动担任。②新宪法还赋予国王和上议院诸多凌驾于下议院、内阁等民选机构之上的特权，如上议院有权监督国家改革进程，有权推选和弹劾总理，有权监管和弹劾民选的下院议员，③国王拥有解散下议院和宣布重新选举的特权，④由权贵集团主导的宪法法院、选委会、反贪委员会等机构有权严惩腐败、舞弊、渎职的官员。新宪法将立法、行政和司法三大权力牢牢掌控于权贵集团手中。其次，军方高压禁言，态度异常坚决。自掌权后，军政府就打压异议分子、禁止政治集会，并一再用“冒犯君主罪”提控异议分子。①军方制宪进程曾经遇挫。2015年9月6日，当时的新宪法草案被国家改革委员会否决，无法进入公投阶段，因为宪法草案提出，将为新政府设立5年“过渡期”，期间如果泰国出现政治动荡，未来新设的由军方主导的国家改革与和解战略委员会有权替代民选政府执政。②这一内容引起各界争议。巴育政府重新任命制宪委员会，制定出本部宪法。为确保宪法通过公投，公投前军方禁止公民公开反对宪法和组织拉票活动，并规定违例者可被判10年监禁和20万泰铢的罚款。③有至少120位反宪法活动分子和学生被逮捕，支持他信的“红衫军”成立全国公投监督中心的活动也被当场取缔。④人权观察组织高级研究员素奈批评称：“此举犹如强迫国民认同军方扩权，手段与政变无异。”⑤面对“红衫军”的投诉，巴育总理严辞回应称，“我已经忍了很久了”，并威胁将动用法律手段处置“红衫军”首领。此外，军政府还向社会发出警告称，若人民不接受新宪法草案，将强行推出宪法。而且巴育明确表示，即使新宪法未通过公投，他也决不辞职。⑥再次，政府始终以民主之名强调公投程序的公开公正。政府大力宣传选票的运送和保管全程采用高级别安保；为防止假冒选票，实施了包括设置多重防伪标识、监督印刷过程等5项严格措施；在各府成立维持和平与秩序中心，在全国9.4万个投票站部署20万警力，⑦以确保公投有序进行，并强调警察在履行安保职责时不会干涉任何人的投票自由。政府甚至为公投所使用的投票箱召开记者会，现场演示其坚固程度。当局用心之细和宣传力度之大，某种程度上转移了国内舆论对宪法不民主的关注。

二、无论从垄权的力度、向社会施压的强度，还是“包装”工作的细致程度来看，与同样是由军人主导的2007年宪法公投相比，此次制宪过程凸显军方更加急迫但又小心翼翼的复杂心态

军方在表面强势掌权的同时，其实面临着国内外的巨大压力。一是军政府在推翻民选的英拉政府后，面临破局易、建局难的治理困境。经济方面，巴育政府成立两年多来，维稳成绩显著，但提振经济颇显无力。军政府尽管一方面在国内推行经济刺激计划，确立交通基建投资作为经济核心驱动的增长模式，另一方面积极开拓中欧、南亚、大洋洲等新兴市场，但仍无力挽救泰国经济增速下滑、泰铢贬值、股市低迷的艰难局面。全球经济不景气、20年来最严重的旱灾、渔业和航空业等重点行业集中暴露的非法劳工和安全不达标等问题，均令高度依赖出口贸易和旅游业的泰国经济雪上加霜，导致2014年和2015年泰国经济增长率分别低至0.8%和2.9%。⑧近日，穆迪下调泰国经济实力评估等级，对泰国的竞争力和低迷的中期前景表示担忧；泰国工业信心指数持续下滑；①IMF针对泰国贸易逆差、通胀风险提出的货币政策建议军政府对其置若罔闻。②泰国权威民调机构宣律实民调调查显示，高达78.24%的受访者不满军政府解决经济问题的能力。③政治方面，他信派势力通过前总理英拉、“红衫军”首领和他信本人三方面力量，分别采用“于情、于理、于法”战略，持续向军人政府合法性发起挑战。“红衫军”首领在国内抨击军政府腐败丑闻和宪法改革的不民主；英拉以柔克刚，强化其被不公正对待的弱者形象，同时继续走亲民路线，巩固他信派票仓；身处国外的他信则以法律和国际媒体为武器频频发声。他信力量三线作战，蓄势待发，力图为2017年大选后重返泰国政坛铺路造势。与此同时，就连曾经作为反他信联盟核心人物之一的党魁阿披实也公开反对新宪法，称其不但不能化解、反而会加剧泰国的政治矛盾。④安全方面，泰国作为亚太地区最大的旅游和移民目的地之一，近年来面临严峻的恐怖主义威胁。一方面，近年来，泰国南部穆斯林极端分离分子持续制造恐怖主义袭击，导致伤亡事件不断；另一方面，2015年8月曼谷四面佛大爆炸⑤和“伊斯兰国”恐怖分子企图渗透⑥，显示泰国正在由国际恐怖分子的避难所和中转站，向恐怖活动的发生地转变。尽管巴育政府为此强化常态性安保措施，提升军警反恐能力，但由于恐怖活动手段的高科技化，及其与民族、移民、腐败等问题盘根错节地交织在一起，成为军政府执政的最大挑战之一。二是欧美施压和东盟民主化浪潮令军人政权较为尴尬。欧美方面，2014年泰国政变后，美国随即出台包括削减对泰军事援助、缩小“金色眼镜蛇”军演规模、⑦减少与泰国军政高层交往等诸多冷落巴育政府的举措，敦促巴育政府尽快举行还政于民的大选；欧盟叫停有关泰国的官方访问活动，并中止一系列与泰方政治、商业和贸易往来的协议。2015年1月，美国助理国务卿丹尼尔•拉塞尔在访泰期间明确表示，“由于未设法尽快终止戒严令，泰国在国际友人和伙伴中正逐渐失去信誉”。⑧同年11月，新任美国驻泰国大使格林•戴维斯公开批评泰国“冒犯君主罪”惩罚过于严苛、举世罕见，呼吁言论自由。⑨此次新宪法公投结果揭晓之后，美国和欧盟虽均表示承认公投结果，但质疑宪法改革过程中打压异议分子、禁止政治集会的做法，并督促军政府尽快还政于民。东盟方面，21世纪以来，东南亚各国相继完成威权体制的民主化转型，就连统治缅甸半个多世纪的军人也接受2015年大选结果，让权于民选政府，军人从执政前台走向幕后辅政，尽管仍保留强大权力。如今，泰国成为东南亚仅有的军人政权，颇显孤立。

三、在国内外巨大的民主压力之下，泰国军人集团仍坚持逆流而动

强势推动新宪法通过，确保未来长期干政，主要出于以下两方面考虑。

其一，从政治利益上来讲，权贵派别无退路、唯有孤注一掷。自20世纪60年代以来，军队与国王建立起以“强力+感召力”为基础的权贵政治联盟，并长期占据泰国政治权力中心。然而，2001～2006年，泰国富商他信领导泰爱泰党连续两次赢得大选，该党在2005年大选中获得75%的下议院席位。他信功高震主，危及王室，削弱军权，削减权贵和中产阶级利益，集中国家资源改善占人口多数的草根民生。但这引发了泰国政治与社会的极大分裂与阶层对立。2006年9月，军方在国王支持下，推翻他信总理，但军方扶持的阿披实政府政绩较差，他信派政党又赢得了2007年、2011年的大选，也就是说，他信派赢得了泰国21世纪以来的所有大选，而王室和军方扶持的则屡屡失败。在一人一票的选举制度下，权贵派支持者少，很难上台。作为权贵集团最具重量的政治砝码和军队干政的合法性授权来源，现年近89岁的普密蓬国王长期住院，近期以来有关国王生病的消息增多。巴育政府迫于内外压力，承诺2017年举行还政于民的大选。如果选前不通过新宪法改变政治架构，压缩政党权力，他信势力极有可能通过2017年大选重新执政。届时，权贵派会陷入国王随时可能驾崩和政变风险大增的被动境地。因此，强势推出确保军人长期主导政治的新宪法，是泰国权贵集团利用军队威慑力和君主影响力进行的最后一搏。

其二，泰国民众对安定、和谐与发展的迫切需求，为军人政治回归提供了合法性来源。军人干政的政治行为是其基于“成本—收益”的理性判定结果。①经过2008年到2014年的持续政治冲突，泰国民众普遍厌倦了政治争斗导致的政局动荡，希望早日看到社会安定和经济发展。②在无奈的政治现实面前，泰国社会再次形成对强人治国的政治认同。民意诉求的改变促使军方对高调干政的“成本—收益”形成有利判定，从根本上推动了军人集团的政治回归。公投前，巴育呼吁选民们要在“糟糕的过去”与“不确定的未来”之间作出抉择，可谓直戳民众心坎。与其说投赞成票的选民是出于对宪法内容的理解，不如说是因为不少民众不希望重回街头政治，因此宁可选择“向前看”，服从于巴育政府及军方钦定的新宪及规划的大选路线图。③宪法公投后，未来泰国政治将呈现几大特点。

第一，军人和权贵派仍将长期掌权。新宪法规定，如果由下议院选举的总理无法出任总理一职（无论出于何种原因），在超过一半的下院议员联名提交免除总理资格议案的情况下，国会可以推选民选下议院以外人士出任政府总理，但须经上议院与下议院联席会议投票表决，并获得2/3以上赞成票。④简言之，未来总理人选未必是民选议员，同时只要上议院不同意，总理就无法产生。这意味着2017年大选后的总理很可能出自军方，至少是权贵集团认可之人。巴育本人也完全有可能经上议院推举成为下届总理，从而有望由“军政府总理”成功转变为“民选总理”。巴育也在近日表示，“如果明年大选时选民实在没有‘更好’选择，他愿意就留任总理一事展开讨论”。⑤而民选的下议院似乎成为摆设，丧失了其以前绝对主导总理人选和内阁部长人选的大权。另外，不管是他信派的为泰党，还是与军方同属反他信阵营的，抑或其他政党，即便成为下议院最大政党，如果不能与军方达成利益妥协，其党首也难以出任总理。在军方将长期执政的情况下，已经69岁的他信结束流亡回国参政的前景更为渺茫，至少未来5～10年难以重新参选总理；49岁的英拉在2015年1月遭时任立法议会弹劾，5年内不得从政，所以无缘也无望参加2017年的选举。而就在公投前两天，英拉因大米收购案受审于最高法院，⑥被控在出任总理期间的大米收购项目中违反刑法和反贪污法，造成财政亏空80多亿美元和粮食过度囤积，若罪名成立可能面临最高10年监禁；52岁的主席、前总理阿披实，以及极富号召力的前秘书长、前副总理素贴，两人在未来能否能出任总理，同样取决于军方的决定。

第二，政治分裂与党派纷争仍将持续，甚至很可能会激烈，酿成新的流血事件。尽管新宪法以61.35%的赞成票通过，但不到60%的投票率说明其实际上只获得了1/3民众的支持。公投结果还显示了泰国在政治地理上的极度分裂。一向支持军方、等权贵集团的泰国南部，有近77%的选民为新宪法草案投下支持票；在较贫困的东北部，受惠于他信和英拉政府民粹主义政策的农民，对新宪法仅有不足49%的支持率。①部分东北部民众投支持票，主要是出于促使政府早日进行大选，为他信派争取再次执政机会的无奈之举。这说明军人政权的得势不但无法根除泰国的社会矛盾，反而会遭到反对派报复，军人揽权仍隐藏危机。②8月11～12日，正值王后诗丽吉84岁生日庆典，泰国普吉、巴蜀等中南部8个府共发生13起连环爆炸和4起纵火案，造成4死35伤。③这是巴育2014年5月22日掌权以来发生的最严重的社会治安事件，打破了军方高压下的社会稳定局面。泰国政府认为这是对宪法不满者所为。④军政府的当务之急是在8个月内依据新宪法的框架制定10部具体的组织法。2017年底，泰国将举行大选，新一轮争权夺利将上演，对泰国政治而言，这是否意味着另一场风暴来临，是否还会引发血腥暴力事件，尚待观察。泰国的社会稳定与国家发展，需要各派理性协调彼此利益，以防止再度出现恶斗局面。

作者:刘倩 宋清润 单位:北京大学国际战略研究院 中国现代国际关系研究院