首脑外交与法律外交的关系范文

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《国际论坛杂志》2015年第五期

二战结束以后，国际格局由两极演进为多极，并不断出现新的变化。总体说来，虽然在一定程度上存在着区域冲突或者局部战争等失控局面，但和平与发展已经成为当今世界的主题。维护世界和平与发展的重要手段之一是外交实践。20世纪中期以来，随着国际政治经济大环境和国际社会发展的实际需要，职业外交获得了巨大发展，与此同时，其他各种外交概念和实践形式也被世界各国所广泛采用，例如：首脑外交、政治外交、经济外交、文化外交、军事外交、法律外交、公共外交，等等。应该说，上述各种外交概念和外交实践形式的发展程度各有不同，在整个外交实践中的重要性也不尽相同，但不可否认的是，职业外交以外的其他各种外交实践发挥了重要的补充作用，对于大外交时代的国际社会平稳发展和国际关系构建起到了一定作用。无论是概念内涵还是表现形式，上述各种不同的外交实践之间都有着一定的联系和区别，其中，首脑外交与法律外交除了既有密切的联系又有相当的区别之外，二者之间天生还具有十分密切的共生互补关系，深入分析和准确理解二者之间的关系对于我们掌握新时期的外交规律和有效开展外交实践，具有十分重要的理论和现实意义。

一、首脑外交与法律外交的概念

首脑外交和法律外交都是广义的外交概念下的次级概念。狭义的外交，是指一个国家在国际关系方面的活动。广义的外交，则是指包括狭义外交在内的所有可能的外交实践活动。在不同的语境下，根据实际需要，可以分别采纳广义的外交概念或狭义的外交概念。就首脑外交而言，顾名思义，指的是国家政治领袖本人所参与的外交活动。这一概念并非当代国际政治的新创，它作为一种国家间交往形式的存在，其历史可以追溯至最初原始部落酋长之间的谈判和交往，古代国王、皇帝、君主、教会领袖等个人参加的外交相关活动，从这一角度来说，首脑外交的历史可谓十分久远。首脑外交在国际交往中并不少见，人们对于这个字眼的最早印象可追溯到1919年的巴黎和会，那是最早的大规模领导人峰会。然而作为外交史上的新生事物，理论界对首脑外交尚缺乏深入研究。因此，我们要从多个途径和角度入手，加强对首脑外交的研究力度，尤其注重理论性和前瞻性的研究，来更好地适应国际形势的变化，服务于外交实践。迄今为止，学界对于首脑外交中“首脑”的界定尚存在争议，“首脑”从狭义上讲，主要指国家元首和政府首脑，《世界外交大辞典》中对首脑外交的定义是“由国家实际掌握最高决策权的首脑人物（一般为国家元首或政府首脑）直接出面处理国家关系和国际事务的外交”。〔1〕当前系统研究首脑外交的学者普利施科从广义上认为，“首脑”这个词一般指行政首长，包括国家元首与政府首脑，但在某些特定情况下也可以包括某些级别高于部长的其他官员。我国学者张清敏针对中国的情况认为，国家主席、政府总理、全国人大常委会委员长，在一定程度上，还有全国人民政治协商会议主席，他们所参与的外交活动一起构成了具有中国特色的“最高层外交”（diplomacyinchief），即首脑外交。〔2〕时至今日，学者们对“首脑外交”特定含义的理解仍然见仁见智。〔3〕我们对“首脑”的界定采取狭义上的理解，即主要指国家元首和政府首脑。也就是说，首脑外交是由国家元首或政府首脑直接出面以多种方式参与和处理对外事务的外交方式。冷战背景下，首脑外交指东西方两大阵营的领导人在处理国家之间的关系时采取的一种高层会晤机制。在后冷战时期，随着国际交流与合作的加强，首脑外交的内涵也发生了变化，主要是指主权国家的领导人为处理双边和多边关系而进行的外交联络与会晤。随着国际格局多极化与世界经济全球化的发展，首脑外交也日益凸显出其独特作用，并且为当今大多数国家所接受。就外交活动的方式而言，首脑外交包括首脑间的访问，首脑间的会议和会谈，首脑间的通信、电报和电话，首脑的私人代表、特使在正式外交渠道之外的特殊使命，以及首脑公开的对外政策声明和讲话等。

所谓“法律外交”，指以法律为内容、机制和媒介的外交活动，即把法律观念和法治理念贯穿在外交活动之中，善于将某些外交问题转化为法律问题、以合法的程序和行为处理外交事务、依法化解外交纠纷，转变外交方式方法，开辟外交工作新局面。法律外交是观察和思考外交问题的一个新的视野，是处理对外关系的一个新的维度，是与政治外交、经济外交、文化外交、军事外交等并行的概念，不仅包括传统外交中涉法活动，比如司法协助、签订条约、国际诉讼等，更是包括各种以法律为内容、机制和媒介的外交活动。作为一个崭新的提法，法律外交是一个颇有创新价值的概念，是中国外交观念和外交机制的重大转变和丰富。〔5〕法律外交是推动和谐世界建设的有效途径。外交是一门艺术，在构建和谐世界过程中，用法律方式解决国家、区域、利益集团之间的矛盾，通过积极开展法律外交来推动国际法治，有助于在求同存异、扩大共识的前提下维护和平、促进发展，有助于建立和谐世界目标的实现。法律外交体现我国建立社会主义法治国家、积极参与国际法治建设的努力。我国已经建成并将不断完善社会主义法律体系，初步形成与世界各国进行法律交流和互动的能力，同时也越来越重视并认真践行国际法治。法律外交是增强我国国际影响力的必要选择。通过法律外交能促进我国与各国在法治问题上的交流，对于增进了解、扩大共识，加强国内和国际两个层面的法治具有积极意义。法律外交有助于化解“中国威胁论”，争取外交主动权。法律外交能够充分体现我国对法治的尊重和遵守，能够让我国国家利益的实现更具正当性、合法性，从而增加我国作为负责任大国的国际形象。〔6〕法律外交的实质是规则外交、规范外交。在法律外交的实现路径上，应加强战略协同，统筹协调，采取多元化、立体化、灵活多样的形式，有策略、分重点、按步骤推动法律外交。具体包括：加强法律外交的战略思维，加强法律外交理论建设，加强法律外交机制建设，加强法律外交队伍建设，加大法律外交人才培训力度，加强法律外交舆论建设，充分利用新兴媒体加强与国外法学法律组织的沟通与联络，加大向国外民众的宣传力度。〔7〕在法律外交领域，我国积极参加联合国、世界贸易组织等国际和区域组织，制定多边和双边条约，将部分外交问题转化为法律问题，有效化解外交纠纷。在民间法律外交中，中国法学会和部分法律机构充分发挥学术外交、法律外交和民间外交的优势，成为我国开展法律外交的先锋践行者。从未来发展来看，我国将以法律外交的方式更进一步参与全球治理，加强开展法律外交的综合实力，巩固法律外交的机制建设，推进法律外交的民间进路，为促进国家总体外交、推动和谐世界的建构做出新贡献。从这个角度说，法律外交应上升为国家战略，成为中国崛起的重要软实力和巧实力。

二、首脑外交与法律外交的联系和区别

（一）首脑外交和法律外交的联系相关的两个概念之间必然存在着紧密的联系。首脑外交和法律外交是密切关联的两个概念，二者具有天然的紧密联系和共生互补关系，无论是概念本身所处的层级地位上，还是演变发展的路径上，无论在国际社会的重要意义方面，还是在国家战略层面，都有着共同的内在追求和价值体现。所以，应该基于二者之间的紧密联系，实现其相互支撑相互促进的现实需要。1．首脑外交与法律外交都是总体外交的一部分。外交实践发展到现在，已经不再是单纯的职业外交，包含了各种各样的外交实践种类。首脑外交与法律外交都是总体外交的不可或缺的组成部分，都是大外交下面的子概念，二者分别从不同角度丰富了外交的内涵和实践，为总体外交带来了新鲜活力。2．首脑外交与法律外交都是外交实践的产物。首脑外交与法律外交都是先有了相应的外交实践，而后才形成了确定性的概念和内涵。并且，二者都是经过了长期存在的外交实践活动，经过了检验之后，因为其具有外交实践价值，才在相对晚的时期形成了确定性的概念。当然，正是由于二者来自于实践，并且形成期较短，所以二者的理论建构都有所不足，需要进一步加以完善。3．首脑外交与法律外交都具有显而易见的重要意义。这种重要意义既表现在理论方面，又表现在实践方面。一定程度上，二者的实践意义大于理论意义，因为二者都是先有了具体外交实践，而后被总结出相关理论。特别是新世纪以来，首脑外交和法律外交的重要性凸显，无论是国际社会还是各个国家的外交实践都很重视利用二者来丰富本国的外交工作。4．首脑外交与法律外交都服务于国家外交战略。在不同时代、不同国际社会背景下，不同主权国家的外交战略会有不同的诉求。首脑外交和法律外交对于国家利益都有当然的维护义务，二者共同服务于国家总体外交战略。同时，因为任何外交都需要国际、区域和国家间的协作，所以二者对于国际性、区域性、双边性的外交目标亦有着共同的价值追求。5．首脑外交与法律外交都有相互支撑相互促进的现实需要。首脑外交与法律外交一样，都需要其他外交实践给予支持，通过不同外交实践之间的融合来达到最佳的外交成效。二者相互支撑相互促进的现实需要主要体现为外交议题范围的扩大，议事规则的统一，外交对象的社会化，外交活动的规范化。

（二）首脑外交与法律外交的区别辨析清楚关联概念之间的区别，有利于划清二者之间的界限，厘清各自的本质，弄清楚二者的侧重点，从而为其发挥不同作用、促进相互融合奠定基础。首脑外交和法律外交，除了具有上述紧密联系的关系之外，还有着显见的区别，突出表现为形成背景、实践主体、表现形式、外交内容、影响能力和权力实质等诸方面的不同。1．首脑外交与法律外交形成背景不同首脑外交是在冷战背景下正式形成，在后冷战时期逐渐发展起来的外交概念。法律外交是新世纪中国法学家和法律工作者适应时代要求和国际国内环境发展变化而提出的一个崭新概念。〔9〕虽然二者都是相对较晚出现的外交概念，但首脑外交的提出要早于法律外交，并且首脑外交是由西方政治家和学者提出，而法律外交则是新时期由我国法学界和外交界提出。2．首脑外交与法律外交实践主体不同我们所采纳的狭义首脑外交的实践主体是国家元首和政府首脑，以及国家元首和政府首脑的私人代表和特使，除此之外别无其他实践主体。国家首脑作为法律上的国家最高领导人和现代国家重要的组织机构，既是首脑外交的行为主体，又是首脑外交的制度载体。〔10〕法律外交具有多元的外交实践主体，既可能是国家外交人员，也可能是国家机构工作人员，还可能是法学民间团体，甚至还可能是其他任何开展了事实上的法律外交活动的行为主体。3．首脑外交与法律外交表现形式不同首脑外交的表现形式并不拘泥于某种定式，形式上既可能灵活多样，也可能比较正式严谨，既可能是长期的外交实践，也可能是临时的外交活动。法律外交多数情况下则表现得相对规范严谨，多数是持续较长时间的外交实践，需要通过法律为内容、媒介和机制来开展外交活动。4．首脑外交与法律外交的外交内容不同首脑外交所指向的外交内容一般来说是相对重要或者特大的事项，这种重特大事项值得国家元首和政府首脑投入时间和精力通过外交方式加以解决，例如条约谈判等重大政治关切。法律外交所指向的外交内容是可大可小的法律外交事务，既可能是国家的重特大外交事项，也可能是相对不很重要的法律对外交往活动。5．首脑外交与法律外交影响力不同首脑外交对于国家外交政策的制定和外交实践的影响力更大，更为直接，可立竿见影地发挥作用，这主要是因为首脑外交中的国家元首和政府首脑本身就可以视为国家外交人员。现代外交最明显的特点是国家或政府首脑个人外交的作用日益增强。〔11〕较之首脑外交，法律外交对于国家外交政策的制定和外交实践的影响力通常较弱，多表现为循序渐进式的长期影响。反过来，国家外交政策对于法律外交的影响力则较强，这是由政策的灵活性与法律的稳定性所决定的。6．首脑外交与法律外交权力实质不同首脑外交的权力实质是外交权力的集中化，突出表现为国家元首和政府首脑往往就是外交政策和外交实践的决策者，掌控着外交工作的权力中枢，首脑个人权力一定程度上影响甚至决定着整个外交工作的政策方向。二战后，无论是民主国家，还是非民主国家，普遍把外交事务交给国家元首或者政府首脑掌控。首脑外交权力的增长，直接推动了首脑外交的日益活跃。〔12〕法律外交的权力实质是外交权力的公共化，从事法律外交的主体往往是在履行本职外交工作，是总体外交工作中的某些具体的外交节点，呈现出分散化的外交权力分布。

三、首脑外交与法律外交的结合

首脑外交与法律外交具有天然的相互结合的内在本质和现实需求。首脑外交与法律外交的结合，是最大限度促进二者相互融合、取长补短的根本所在。为了更好实现首脑外交与法律外交的结合，必须解决如下几个问题：首先要回答首脑外交与法律外交结合的必要性和可行性是什么，也就是二者结合的优势和特点。其次要解决首脑外交与法律外交进行结合的基础性问题，也就是二者结合的理念和原则。再次要探讨首脑外交与法律外交进行结合的具体实现方式，也就是二者结合的途径和方法。

（一）二者结合的优势和特点1．前瞻性。历史的和当代的外交实践表明，外交工作着眼全局，考虑长远非常重要。首脑外交体现的是首脑的外交魄力和外交手段，一定程度上反映了首脑对于外交的眼光和视野，既要顾及眼前，更要规划未来。政治家向来喜欢外交，并且在外交舞台上扮演着越来越重要的角色。〔13〕法律外交指向的对象通常与法律有关，是一些比较重要也相对比较持久的事务，可以通过法律外交的形式实现长久合作。首脑外交与法律外交的结合，既能照顾眼前利益，也能更好实现未来利益，保证了外交实践的前瞻性。2．稳定性。外交的目的在于实现国家间交往关系的长治久安，但不可否认的是，现实中的外交实践常常因为各种国际突发事件的发生而发生变故。首脑外交与法律外交的结合，可以最大程度地实现外交实践的稳定性，以首脑外交这种高层次的外交与法律外交这种法治化的外交相互补充来减低外交易变的风险。在实践中，我国在利比亚事件中之所以能够将国家利益损失降到最低，其中首脑外交与法律外交的结合发挥了很大作用。3．执行性。外交实践重在落到实处。外交工作充满了智慧和艰辛，很多外交谈判和外交活动过程很长，有的因为各种因素付之流水，有的最终达成了外交成果，也有的因为一些意外使得既定的外交结果成为一纸空文。通过首脑外交与法律外交的结合，将首脑以法治形式实现的外交成果具体体现为法律文件，能够最大可能实现外交可执行性的效果。特别是在国家间合作、区域合作和重大项目合作等领域，首脑外交与法律外交的结合，可以大大提高外交成果的执行力度。

（二）二者结合的理念和原则在全球化条件下，首脑外交日趋成熟，呈现出规范化的特征。〔14〕对应的，法律外交亟待发展，需要高层化和首脑化。为推动和谐世界建设，促进世界的和平、稳定和共同繁荣，我国政府适时提出了一些新的外交理念。十八大以来，我国外交不断推出新理念，提出致力于民族复兴的中国梦，为实现世界梦做出新贡献，丰富了和平发展理论。就首脑外交与法律外交结合的理念来看，应该是在总体外交的思维之下，服从国家外交大局，以高层外交加上法治外交，通过优势互补，实现事半功倍的外交实践效果。首脑外交与法律外交结合的原则，可以高度概括为如下两项原则：一是首脑外交的法律化。首脑外交的法律化，也可以理解为法治化的首脑外交，就是首脑外交实践应该具有法治意识，依法依规进行，具体说来，包括遵守国际条约和国际惯例等国际法，遵守国家宪法和法律，规范化地进行外交实践，力争形成外交法律文件作为外交实践的成果。二是法律外交的首脑化。法律外交的首脑化，首先是国家首脑重视法律外交，具有法律外交的观念和意识，其次是国家首脑践行法律外交，以法律外交作为首脑外交的重要方式和手段，最后是国家首脑把法律外交上升为国家外交战略的一部分，从终极价值上提升法律外交的高度和层次。

（三）二者结合的途径和方法首脑外交与法律外交的结合途径主要表现为两个方面：一个方面是二者的交互实践。二者都是外交实践中产生的具体外交形式，二者相互结合的最佳途径是深度借鉴和融合，达到你中有我、我中有你的境界。另一个方面是二者的协同发展。二者的结合应该是秉持一致的目标，即为更好开展总体外交进行服务；坚持共同的准则，即进行高层次、规范化外交实践；建立协调的机制，即为首脑外交增加法律规范属性的制度规定，为法律外交增加高层首脑层面的战略规划。首脑外交与法律外交结合的具体方法可以概括为具有高层法律属性的相关外交规范性文件的形成。一是确定性的外交政策的形成。将首脑外交与法律外交实践活动总结或者规划为稳定的外交政策，用以指导外交实践。二是规范化的外交制度的形成。用规范化的外交制度来指导首脑外交和法律外交，避免因人为因素或者意外因素使得外交实践不够严谨。三是高级别的外交法律文件的形成。通过规范化、确定性的首脑外交和国际化、高层次的法律外交同时发力，促进高级别的外交法律文件的达成，并以高级别的外交法律文件确保外交实践成果的有效落实。此外，首脑外交与法律外交结合时，还要注意处理好国际法和国内法的关系问题，以维护国家利益为根本，以遵守国际规则为基础，实现国际法与国内法的有机结合。

四、我国首脑外交与法律外交的创新发展

当前，中国继续坚持全面开放政策，在外交上不断开拓进取，不仅注重改善同发达国家之间关系，拓宽合作，妥善处理分歧；坚持亲诚惠容的周边外交政策；加强同发展中国家的团结合作，而且积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等国际组织发挥积极作用，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展。〔15〕主席在2014年底召开的中央外事工作会议上提出，中国必须有自己特色的大国外交，使对外工作具备鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。中国外交已经站在了一个新的历史起点上，中国与世界的关系正在揭开新的历史篇章。新世纪以来，中国外交的战略格局是“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”，这被普遍认为是中国外交的总体布局。新的历史机遇期，需要包括首脑外交和法律外交在内的各种外交实践一起发力，共同为国家总体外交的布局和落实发挥作用。相比其他外交形式，首脑外交和法律外交来自于相对晚的外交实践，我国在这两个外交领域的有效实践反映了崛起的发展中大国的外交创新发展。应该说，新中国以来的我国首脑外交与法律外交的创新发展突出表现为一个成功的外交实践范例，即和平共处五项原则的历史演变中首脑外交与法律外交的创新发展。和平共处五项原则既是一次成功的首脑外交实践，又是一次成功的法律外交实践。和平共处五项原则具体内容为互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处。实际上，其所表述的内容是国际法上原本就存在的原则、准则或规则，经过我国杰出的外交家也是政府首脑总理提炼并正式提出了五项原则，为国际社会所广泛认可，就形成了一个非常经典的首脑外交的事例。和平共处五项原则的内涵是确定性、规范性的国际法术语，所表达的核心是国际关系民主化。提出这一原则时的国际背景是大国垄断，我国当时要想走出去，就需要倡导国际关系民主化。民主和法治本来就天生契合，五项原则的出现又契合了这种规律性的东西，从20世纪50年代提出到后来外交实践也确实发挥了作用，为国际社会的民主法治建设作出了很大贡献。正是因为和平共处五项原则的本质特征是民主与法治，而法律外交也是基于国际民主与法治，二者在这个层面融会贯通，天生契合。从这个角度来看，和平共处五项原则又是一次成功的法律外交实践。

我国首脑外交与法律外交的创新发展需要以和平共处五项原则为指导。和平共处五项原则由我国通过首脑外交与法律外交所形成，已经成为国际社会外交领域的国际法准则之一，可以说是新中国成立以来我国外交对于国际外交的最大贡献。和平共处五项原则提出时，我国正面临着解决同周边国家的领土纠纷问题，当然也面临着冲破束缚实现国际民主的紧迫任务。60年过去了，与20世纪50年代做对比，我国周边国际关系问题重新严峻起来，同时也还面临着发挥大国作用实现国际民主的新任务。和平共处五项原则本来就是为解决周边问题和国际民主而生的，所以现在重新提出并赋予和平共处五项原则新的历史使命，其价值和现实意义是显而易见的。从外交的角度看，与尼克松、与基辛格、邓小平与卡特、邓小平与撒切尔，以及当代我国领导人和世界主要大国领导人之间的外交实践，他们的首脑外交一定程度上都结合了法律外交，取得了显著的外交成就。所以，如果首脑外交紧密结合法律外交的新理念新形式，二者的共生与互补将会实现更大的外交成就，和平共处五项原则恰是这一结论的最好体现。和平共处五项原则指导下的首脑外交与法律外交的创新发展，要解决好两个层面的问题：一个层面是和平共处五项原则指导国家外交实践，作为国家外交准则指导具体的首脑外交与法律外交。和平共处五项原则是国家开展外交工作的基础，首脑外交和法律外交是具体实践。另一个层面是和平共处五项原则指导国际社会外交实践，作为国际法基本原则指导国际社会的首脑外交与法律外交。和平共处五项原则指导下的国际社会的首脑外交与法律外交，也是国际法基本原则与具体的外交实践之间的关系。和平共处五项原则的国际地位足以指导首脑外交与法律外交，作为确定性的国际法规则，其更加可靠，更具有稳定性。新时期，在和平共处五项原则指导下进行的我国首脑外交与法律外交实践，还要做好以下几项具体工作：一是通过首脑外交与法律外交促进我国成熟的法治理论、社会制度以及社会文化走出去，这种走出去表现为单向的输出行为。二是通过首脑外交与法律外交促进国家间外交合意的达成，尤其是高级别外交法律文件的形成，这种外交实践表现为交互的、平等互利的相互交往。三是通过首脑外交与法律外交促进国际规则的形成和完善。当前全球治理正处于结构调整期和规则重塑期，如果更多的国家通过首脑外交与法律外交形成更多共识和更多理解，就有可能达成更多国际准则的合意，会逐渐形成国际秩序规则以及共同的外交准则。结语首脑外交、法律外交与我国总体外交战略的结合对于中国梦的实现意义重大，二者的有机融合对于提升外交水平，实现世界梦、和谐世界的目标举足轻重。在当前的大外交时代，国际范围内的政治冲突进一步加剧，经济全球化更加深化，文化已经成为国家间竞争的重要组成部分，区域问题的重要性日渐凸显。

在传统的中美、中欧、中日等重要国际关系之外，一带一路、中国周边、中非、中拉、亚太已经成为我们外交战略最为重要的问题。着眼国内，改革开放三十多年来，我国经济增长实现前所未有的突破，人民生活水平大大改善，社会财富急剧增加，但不可否认的是，改革发展取得巨大成就的同时，国家间竞争带来的矛盾和冲突也是不容回避的现实。如何有效化解矛盾和冲突，开辟中国外交的新局面，需要外交实践给出答案。在总体外交的布局之下，首脑外交和法律外交在我国外交事业中将发挥越来越重要的作用。当然，首脑外交与法律外交能否共生互补和真正融合并发挥实际效果，还有赖于国家在外交战略中真正给予重视，加强顶层制度设计，做好法治中国建设等基础性工作。总体看来，首脑外交已经在外交实践中发挥了历史和现实作用，为了今后更加科学化，应结合法律外交进一步规范化。法律外交刚刚起步，将在我国外交事业中发挥重要作用，为了今后更能体现其价值，应结合首脑外交进一步高层化、首脑化。

作者：丛立先 单位：北京外国语大学