卡塔尔外交政策的演进范文

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《国际论坛杂志》2015年第五期

肇始于突尼斯的政治风波席卷了阿拉伯世界的多数国家，中东地区陷入了长期的动荡和不安。“阿拉伯之春”的历史根源在于阿拉伯各国所处的现代化之历史阶段经济社会秩序剧烈变动和政治现代化进程相对停滞之间的悖论。审视中东剧变四年的历程，可以愈发清晰地看到这场政治地震不仅是事发国家内部矛盾的总爆发，更是地区乃至国际范围内各方势力干预和博弈的结果。本文通过梳理卡塔尔应对利比亚内战的政策和行动，分析哈马德时代卡塔尔外交政策的演进及其内在动因，探究中东剧变时代卡塔尔外交政策演进的历史影响。

一、卡塔尔应对利比亚内战的政策和行动

在突尼斯爆发全国性抗议活动不到两个月的时候，突尼斯总统伊本•阿里和埃及总统胡斯尼•穆巴拉克先后因无力控制局势而下台。一时间，从大西洋到波斯湾的中东各国都被突如其来的政治动荡所波及。穆巴拉克倒台四天之后，利比亚东部地区首府、第二大城市班加西也出现了反政府活动并愈演愈烈。穆阿迈尔•卡扎菲采取强硬手段打击反对派，利比亚陷入全国性内战。利比亚内战导致外部力量的干预。联合国安理会在2011年2月和3月两次通过决议，对卡扎菲政权实施制裁，并设立禁飞区。北约成员国随后接管了安理会决议所授权的军事行动，开始对隶属于卡扎菲的武装力量进行空中打击。阿拉伯国家联盟没有给予卡扎菲支持，反而在安理会决议出台之前就已将利比亚开除出阿盟。卡塔尔、阿联酋等阿拉伯国家还为北约和利比亚反对派武装提供各方面的支援。8月，反对派占领了利比亚首都的黎波里。10月20日，卡扎菲在其故乡苏尔特被反对派士兵击毙，标志着利比亚内战的结束。此后利比亚并没有走上政治重建的正轨，反而陷入世俗主义和伊斯兰主义两大阵营的激烈斗争。国家元首和政府首脑更迭频繁，地方离心主义高涨，宗教极端势力急速壮大。2014年5月，世俗主义阵营发起反对伊斯兰主义阵营的军事行动，拉开了四年内第二场利比亚内战的序幕。同年6月，利比亚政府分裂为由世俗主义阵营和伊斯兰主义阵营各自掌控的两部分，这一僵局一直延续到2015年。在利比亚内战的历史进程中，卡塔尔从多方面向利比亚反对派提供有力支持，深刻影响了利比亚的政治变局。2011年初中东剧变刚刚发生时，卡塔尔正是阿拉伯国家联盟理事会的轮值主席国。卡塔尔埃米尔哈马德•本•哈利法•萨尼（HamadbinKhalifaal－Thani）不仅利用主席国元首的身份说服阿盟批准了对卡扎菲政权的制裁决议，将其开除出阿盟，还积极支持禁飞区的设立。〔2〕卡塔尔还是第一个承认利比亚反对派所组建的权力机构“利比亚全国过渡委员会”合法性的阿拉伯国家，在世界范围内仅次于法国。同时，卡塔尔宣布将通过帮助利比亚反对派出售其控制地区的石油来为其筹措资金。〔3〕为削弱卡扎菲的支持率，提高利比亚反对派的影响和地位，卡塔尔动用拥有国际声望的半岛电视台频繁报道利比亚反对派的活动，甚至在短短五天之内，一家由卡塔尔主持建设的“利比亚电视台”就出现在多哈。卡塔尔的这一系列活动为利比亚反对派赢得国际支持起到了不可忽视的推动作用。在军事方面，卡塔尔派遣了六架幻影战机直接参与北约的空中军事行动，而卡塔尔空军的全部战机数量也不过区区九架。〔4〕西方国家担心如果缺乏对利比亚反对派地面部队的支援，仅靠北约牵头的空中打击很难在短时间内结束利比亚僵局，但他们又担心由西方国家直接武装利比亚反对派会过于冒进。在此关键时刻，卡塔尔自愿担负起这项任务。2011年4月开始，卡塔尔经美国、英国、法国和阿联酋同意后为利比亚反对派提供武器，并就每一批援助及时知会以上四国。〔5〕据利比亚官方估计，卡塔尔在2011年春夏为反对派提供的武器共18批次约两万吨，另有高达4亿美元的资金。除武器援助外，卡塔尔军方还将利比亚反对派战士带回多哈进行训练，卡塔尔军队还踏上了利比亚的国土。卡塔尔总参谋长哈马德•本•阿里•阿提亚（HamadbinAlial－Attiyah）承认曾派遣数百名战士前往利比亚支援反对派武装。

〔6〕卡塔尔特种部队在的黎波里以西的奈富塞山区和利比亚东部为反对派提供基本的军事训练，并帮助利比亚反对派在班加西、津坦和的黎波里等重要城市设立指挥中心。〔7〕2011年8月，利比亚反对派进攻位于首都的卡扎菲政权大本营时，卡塔尔的特种部队出现在战斗前线并担任指挥。卡塔尔对利比亚反对派的援助是有选择性的，明显偏向有穆斯林兄弟会背景的伊斯兰主义者。其中，阿卜杜•哈基姆•贝勒哈吉（AbdelhakimBelhaj）和阿里•沙拉比（AliSallabi）是卡塔尔援助的主要对象。〔8〕阿卜杜•哈基姆•贝勒哈吉和阿里•沙拉比曾一起创作过一本关于“圣战”的书籍，由卡塔尔资助出版。〔9〕阿卜杜•哈基姆•贝勒哈吉是利比亚最强大的反对派武装组织“的黎波里军事委员会”的首脑。他在20世纪80年代曾前往阿富汗参加对抗前苏联的“圣战”，回国后领导“利比亚伊斯兰战斗组织”反对卡扎菲政权。该组织被美国政府列入恐怖组织名单，阿卜杜•哈基姆•贝勒哈吉也曾被中情局逮捕。2011年利比亚内战爆发后，他的武装部队得到卡塔尔的训练和援助。在8月份反对派武装攻陷的黎波里后，他同卡塔尔军官一道公开进入利比亚首都。阿里•沙拉比是出生于利比亚反对派大本营班加西的宗教学者。阿里•沙拉比在青年时代曾因“意图推翻政府”的罪名被捕入狱。1988年获释后，他离开利比亚前往沙特阿拉伯和苏丹等地学习宗教知识，后长期居住在卡塔尔。2003年，受卡塔尔政府鼓励，阿里•沙拉比返回刚刚同国际社会缓和关系的利比亚。阿里•沙拉比在利比亚内战中扮演卡塔尔政府和利比亚反对派中间人的角色。阿里•沙拉比动用其在反对派聚集的东部地区的声望，建立了一张武器和资金流动的网络，支持具有伊斯兰主义倾向的武装组织首脑，其中包括其弟伊斯玛仪•沙拉比和阿卜杜•哈基姆•贝勒哈吉。这些受助的武装组织首脑具有相似的背景：出身于远离卡扎菲政权中心的地区、青年时代受到宗教影响而产生“圣战”思想、曾遭到卡扎菲政权的打压。他们聚集起来形成了卡塔尔所支持的反对派核心团体。卡塔尔毫不避讳地偏向利比亚反对派中的伊斯兰主义者，极大地影响了后卡扎菲时代利比亚政治重建的历史进程。

二、卡塔尔外交政策演进的内在动因

卡塔尔在1971年独立后的很长时间内并没有明确的外交政策。哈马德•本•哈利法•萨尼1995年上台之后，实行全方位的外交政策，与110多个国家建立了外交关系，是联合国、伊斯兰会议组织、阿拉伯国家联盟和海湾合作委员会成员国。卡塔尔积极参与地区和国际事务，经常举办各类大型国际会议以扩大自身的影响。卡塔尔是美国的坚定盟友，也是唯一与以色列保持正常经贸关系的海湾阿拉伯国家。同时，卡塔尔与美国的宿敌叙利亚和伊朗关系良好，哈马德出席在古巴举行的不结盟运动第14次首脑会议并与古巴领导人卡斯特罗和委内瑞拉总统查韦斯会面。中东剧变以前，卡塔尔灵活务实的外交行动给国际社会留下了一个中立的“调解者”形象。伊拉克战争前，卡塔尔主张萨达姆主动下台流亡海外，是第一个派外长前往伊拉克斡旋的阿拉伯国家。2006年8月，哈马德成为黎以冲突爆发后首位访问黎巴嫩的国家元首，并在访黎期间与黎巴嫩商议对黎的“援助问题”。同年9月，卡塔尔航空公司的班机飞抵贝鲁特国际机场，卡塔尔成为第一个冲破以色列对黎封锁的国家。卡塔尔还是第一个宣布参加联合国黎巴嫩维和行动的伊斯兰国家。2007年，哈马德亲自访问处于冲突中的也门政府和胡塞派武装，说服双方停火，并于次年在多哈签署了正式和约。2008年，卡塔尔联络各方在多哈召开阿盟会谈，促成了美国所支持的黎巴嫩执政联盟和真主党所领导的反对党之间的《多哈协议》，结束了黎巴嫩长达18个月没有总统的政治僵局。2009年，为解决达尔富尔问题，卡塔尔邀请苏丹政府和反对派组织前往多哈会谈，最终达成一份谅解备忘录。〔10〕尽管并非每次调解都能圆满收场，但卡塔尔关于也门、黎巴嫩和苏丹问题的三次外交行动表明其调解地区事务的积极态度和能力，赢得不少国际赞誉。哈马德更是被西方媒体称为外交界的“摇滚明星”。〔11〕中东剧变发生以后，卡塔尔的外交行动出现较大变化。国际社会所熟悉的中立的“调解者”形象被利比亚内战中主动的“干预者”形象所取代。卡塔尔丝毫没有给卡扎菲任何发言权，而是极富侵略性地帮助利比亚反对派颠覆政权。即便是对利比亚反对派，卡塔尔也未能做到一视同仁，而是用各种方法将尽可能多的资源送到伊斯兰主义者手中。中东剧变前后卡塔尔的外交行动在表面上存在较大差异，然而其总体政策和内在动因是一致的。卡塔尔地处沙特阿拉伯和伊朗两大强国之间，在宗教和传统等方面深受沙特阿拉伯的影响。然而，沙特阿拉伯因“两圣地监护人”和瓦哈比派领袖身份所具有的宗教权威及其对周边小国的强大影响力和强势做派令卡塔尔颇感不适。哈马德上台前后，卡塔尔与沙特阿拉伯两次因领土问题爆发边境冲突。〔12〕哈马德之所以积极发展与两伊的关系，其根本目的就是为了制约沙特阿拉伯。哈马德时期，卡塔尔采取通过调解地区冲突树立良好形象、提升国际地位的外交政策，力求摆脱沙特阿拉伯的影响和制约，实现本国真正的独立发展。卡塔尔应对利比亚内战的行动正是这种外交政策的延续和升级。通过积极的干预行为，卡塔尔试图获得来自中东地区乃至国际社会（尤其是西方）对其国家实力和地位的认可。中东剧变以前，原先的两大逊尼派强国埃及和沙特均已显露颓势，前者内部各方面矛盾突出，后者受制于国内的原教旨主义者和自由主义者的攻讦。〔13〕中东剧变以后，埃及因内部动乱而自顾不暇，沙特阿拉伯则时刻提防国内和周边君主国的反政府势力而如坐针毡。卡塔尔通过近十年的“调解”外交，不断蚕食埃及和沙特阿拉伯的地区权威，中东剧变恰好提供了一次完美的“超车”机会。卡塔尔首相在2011年3月接受采访时表示：“卡塔尔将会加入空袭行动，……我们认为必须有阿拉伯国家参与其中，因为局势已不能容忍。”

卡塔尔强调自身的阿拉伯属性，表明自己与“民主推手”西方不同，试图得到本地区民众的身份认同，又迎合他们渴望变革的心态，从而迅速获得广泛的支持。卡塔尔应对利比亚内战的一马当先，不仅仅是阿盟理事会轮值主席国地位使然，更是其争夺逊尼派阵营内部话语权、试图成为阿拉伯世界代言人的重要手段。卡塔尔积极自主的外交政策是哈马德改革的重要组成部分，服务于卡塔尔政治安定和经济社会发展的需要。同时，卡塔尔外交政策的顺利实施和卓有成效又植根于哈马德执政时期国家实力的巨大提升，其主要表现是经济的长足进步、社会的繁荣稳定和政治的开明高效。哈马德执政时期，国际油价步步走高，卡塔尔呈现经济繁荣的发展势头。国内生产总值（GDP）从1995年的81亿美元跃升至2005年的354亿美元，人均GDP达4．4万美元。根据世界银行公布的数据，2011年卡塔尔的人均GDP近9万美元，位列中东国家首位，其后的科威特仅是卡塔尔的一半。〔15〕巨额的经济收入具有双重的效用，它不仅提供了卡塔尔开展积极外交的充足财源，还稳定了卡塔尔的国内局势。据2010年度“阿拉伯青年调查”的数据显示，卡塔尔的青年失业率仅为0．5％，为阿拉伯国家中最低。同一调查还反映出卡塔尔年轻人对“民主”的要求很低，在卡塔尔只有三分之一的年轻人认为“民主体制很重要”，这在所有阿拉伯国家中依旧排列在末尾。而在邻国阿联酋，有四分之三的年轻人认为“民主体制很重要”。〔16〕以上信息表明，卡塔尔国内的社会稳定性很高。在埃及、突尼斯等国作为抗议活动主力军的年轻人在卡塔尔却对本国政府有着非常高的政治认同，这不仅源于海湾地区相对保守的历史传统，更得益于卡塔尔良好的经济发展态势及其适当的财富分配体制。稳定的社会秩序为埃米尔哈马德在国际舞台上四处出击提供了最大的保障。最后，卡塔尔政府的决策和执行能力与周边国家相比具有一定的优势。在沙特阿拉伯，政府的重大决策仍需得到宗教势力的认可；在科威特，民选的国民议会常常对政府决策施加影响；在巴林，人口上处于少数地位的逊尼派政权不得不顾及什叶派多数人口的意见。而在卡塔尔，既没有强大的宗教界，也没有民选的代议机构，更缺少剧烈的宗教分歧，因而埃米尔和他的顾问们在政策制定上有着最大的自由度。哈马德任人唯贤和锐意进取的风格，以及高度集中的小规模精英决策结构，有助于卡塔尔调动国家资源来开展反应迅速、变化多端的外交活动。此外，强大的美军力量在卡塔尔的存在〔17〕无疑为哈马德的行动提供了至关重要的安全保障。卡塔尔有选择性地支持利比亚伊斯兰主义反对派的政策，是卡塔尔长期以来经营同穆斯林兄弟会关系的重要延伸。穆兄会是当代最有影响力的伊斯兰复兴运动组织，曾是海湾君主国的座上宾。海湾战争时期，穆兄会因支持萨达姆而与沙特阿拉伯关系破裂，加之穆兄会被认为具有动员年轻人追求平等、反对本国君主政权的倾向，遭到阿联酋等国的打压。〔18〕卡塔尔则采取实用主义的态度，与穆兄会维持良好关系是长期以来卡塔尔国家战略的重要组成部分。卡塔尔资助穆兄会在国外的活动，诸如输出穆兄会思想，反对埃及、叙利亚等国的世俗主义政权，呼吁在以上国家进行民主改革等，以换取穆兄会支持卡塔尔的政策并保证不干涉卡塔尔的内政。利比亚内战爆发前，具有穆兄会背景的阿里•沙拉比从卡塔尔返回利比亚，成为卡塔尔在利比亚的天然人。阿里•沙拉比在圣战分子聚集的利比亚东部地区招兵买马，成为卡塔尔的主要援助对象。而长期居住在卡塔尔的埃及穆兄会成员优素福•卡拉达维在利比亚内战时期，通过半岛电视台和“伊斯兰在线”（IslamOnline．net）网站呼吁阿拉伯国家承认利比亚反对派组织的“全国过渡委员会”并向其伸出援手。诚然，追求外交独立和提高国际地位是卡塔尔积极介入利比亚内战的重要目的，但其巨额投入背后必然有着更加现实的利益追求。利比亚作为非洲大陆石油资源最丰富的国家之一，符合卡塔尔在海外寻找能源投资项目的需求。此外，利比亚的石油出口对象多为欧盟国家。如果卡塔尔能在利比亚的石油经济中扮演更重要的角色，势必会增加欧盟国家对卡塔尔的依赖，更进一步促进西方世界对卡塔尔的安全保障。

三、卡塔尔外交政策演进的影响

卡塔尔积极干预利比亚内战的政策一度获得了丰硕的成果。卡塔尔领导阿拉伯世界支持禁飞区的设立，并主动加入空袭活动，在某种程度上为西方的行动提供了合法性，降低了利比亚人对西方干预的抵触。卡塔尔的努力得到了西方国家的赞赏，被认为是帮助其在北非实现干预并促成和平民主的关键中间人。〔19〕在支持利比亚反对派方面，卡塔尔的军事援助和媒体报道都使其在西方国家面前树立起开明、负责任的国家形象。前法国国防部长杰拉德•隆盖表示：“欧洲和阿拉伯世界能达到这样程度的相互理解还是第一次”。〔20〕美国总统奥巴马更是高度赞扬卡塔尔在促成包括北约和阿拉伯国家在内的广泛国际联盟上的关键作用。〔21〕来自西方大国元首的肯定确认了卡塔尔作为新兴国际事务参与者的地位，改变了国际社会长久以来对卡塔尔保守专制的负面印象，让哈马德站到了他所追求的中东外交舞台的中心。卡塔尔通过各种手段干预利比亚内战，在利比亚获得了不同寻常的影响力。攻占卡扎菲大本营的战斗结束后，卡塔尔的国旗出现在该营地上空。

利比亚反对派攻占的黎波里以后，该市的一处广场改名为“卡塔尔广场”。在利比亚海滨城市米苏拉塔的某处豪华饭店中，曾经悬挂卡扎菲肖像的地方挂上了卡塔尔埃米尔和王储的画像。然而，卡扎菲的倒台并没有结束利比亚的苦难。后卡扎菲时代，世俗主义者、流亡海外的自由主义者、卡扎菲时代的官员和军人联合起来，对抗伊斯兰主义者和穆兄会成员。世俗主义阵营虽然屡次获得更多的选票，但始终无法建立起一个有效的中央政府。经济重建、武器监管和武装组织整合等目标均无法实现。作为利比亚经济支柱的石油生产因为地方分裂势力的活动而削减了三分之二。〔23〕后卡扎菲时代，卡塔尔的选择性援助行动无疑对利比亚反对派刚组建的过渡政府造成严重危害。阿里•沙拉比圈子以外的反对派军官抱怨缺少武器和药物补给，而一些从卡扎菲政权投诚过来的军官更是认为自己遭到了严重的排挤。卡塔尔对利比亚伊斯兰主义者的偏袒激起了世俗主义者的愤怒。在过渡政权中担任总理等要职的世俗主义者马哈茂德•贾比尔和阿里•塔霍尼等人与阿里•沙拉比的矛盾不断，并不止一次公开表达对卡塔尔的不满。利比亚世俗主义者的不满主要针对卡塔尔在卡扎菲政权倒台后仍直接运送物资给伊斯兰主义武装组织，而未经过名义上利比亚唯一的合法政府“全国过渡委员会”之手。根据“全国过渡委员会”的统计，在2011年春夏卡塔尔所提供的18批武器中，只有5批是通过该委员会批准的途径送达利比亚的。〔24〕在整合所有反对派武装以建立利比亚正规军的过程中，受卡塔尔援助的伊斯兰主义武装派别因拥有独立的资金来源而不配合过渡政府的调遣，表现出极大的独立性，这为随后爆发的第二次利比亚内战埋下了严重的隐患。两大阵营的斗争逐渐将利比亚拖向了第二场内战的深渊。2014年5月，世俗主义阵营的哈利法•贝加斯姆•哈福特将军发动了代号为“尊严行动”的攻势，标志着第二场内战的爆发。代表世俗主义阵营的利比亚国民军和代表伊斯兰主义阵营的“利比亚之盾”之间激烈交锋，后者仍然从卡塔尔获得支持。〔25〕这场内战恰逢极端组织伊斯兰国（IS）的兴起。一些激进的武装分子在占领德尔纳后宣布效忠伊斯兰国，被伊斯兰国承认为“昔兰尼加省”。伊斯兰国的加入，导致这场内战更为血腥。截止2015年3月，已有数起针对非战斗人员的恐怖袭击事件发生。利比亚的未来在这三方角力中愈加暗淡，而卡塔尔对利比亚局势的过度干预无疑是造成这一困境的重要原因。

沙特阿拉伯和阿联酋公开抨击卡塔尔对穆斯林兄弟会的支持。2013年，阿联酋以“试图发动政变”的名义逮捕了94名穆兄会成员。〔26〕该国外长阿卜杜拉•本•扎耶德两度发表号召海湾国家联合起来打击穆兄会的讲话。〔27〕2014年8月，阿联酋联合刚刚推翻本国穆兄会政权的埃及军方，向卡塔尔所支持的利比亚伊斯兰主义阵营发动两次空袭活动，通过武力展示了打击穆兄会的决心。〔28〕海湾君主国分化为两个阵营：一个是全身心扶植穆兄会力量的卡塔尔，另一个是强烈反对穆兄会的沙特和阿联酋。2014年3月，沙特阿拉伯、阿联酋、巴林三国召回驻卡塔尔大使，并派出高级代表团向卡塔尔施压，指责卡塔尔作为海合会国家，“未能履行不向任何威胁到成员国安全与稳定的个人或团体提供直接或间接支持的义务”。〔29〕面对多方压力，卡塔尔不得不做出妥协。2014年9月，卡塔尔要求部分穆兄会领导人离境。与西方大国的友好关系是卡塔尔在错综复杂的地区局势中对国家安全的强有力保障。然而，卡塔尔偏袒利比亚伊斯兰主义者的做法也引起了西方国家的不满和恐惧。有西方外交官提出，卡塔尔绕过国际社会认可的援助政策，在利比亚追求自己的利益。〔30〕2011年11月，卡塔尔宣布将提供5000万欧元给法国国内穆斯林占多数的欠发达地区，帮助其发展经济。法国的左右翼政党均表达了反对意见，认为卡塔尔的这一举动意在提升其在法国穆斯林群体中的影响力，后果可能会削弱法国穆斯林本就不强的国家认同感。右翼政党民族阵线的领导人马琳•勒庞批评卡塔尔以宗教为原则挑选“受助对象”的政策违反了法国社会的原则，她还攻击卡塔尔支持伊斯兰激进主义组织的行为。

2012年秋，法国《鸭鸣报》发表文章指责卡塔尔的红新月会支持了马里北部伊斯兰主义武装组织的叛乱，甚至牵涉到了卡塔尔的特种部队，该文章再次引发法国政坛对卡塔尔一面倒的指责。〔32〕卡塔尔外交政策昔日的成功得益于极端丰厚的财力、没有污点的历史和小国寡民的无害外表，但后两者在“阿拉伯之春”后已荡然无存。卡塔尔在利比亚过度干预的外交行动留给全世界一个野心勃勃的形象，破坏了卡塔尔同海湾诸国和西方国家的关系。与此同时，卡塔尔国民对政府的满意度也在下降，国内开始出现改革的呼声且集中在对外政策方面。哈马德的积极干预型外交已被证明不能带来和平与安定，更遑论从中获得回报。2013年6月埃米尔之位的交接，给在中东剧变泥沼中越陷越深的卡塔尔迎来一次转机。年仅33岁的新埃米尔塔敏•本•哈马德•萨尼（TamimbinHamadal－Thani）面临重大的挑战，卡塔尔将会在重塑昔日良好声望的道路上艰难前行。

作者：吴彦 陈世乔 单位：浙江大学世界历史研究所副教授 浙江大学世界历史研究所2014级硕士研究生