检务公开探讨范文

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《国家检察官学院学报》2016年第4期

摘要：

我国检务公开经历了起步、发展、成熟三大阶段。以最高人民检察院《关于全面推进检务公开工作的意见》为标志，检务公开进入一个全新的发展阶段。调研表明，我国检务公开已经形成了比较完备的规范体系，取得了巨大的成就，人民群众总体上是满意的。但同时也存在一些问题，需要从统一规范性文件并出台正式立法、及时更新门户网站检务信息、合理扩大检务公开的范围、完善检务公开救济机制等方面加以完善。

关键词：

检务公开;司法公开;实证评估;司法知情权;监督权

在我国，检务公开自1998年改革伊始，距今已有17年。随着党中央和最高人民检察院等相继出台规范性文件，检务公开制度日趋成熟。自孟建柱同志2013年11月25日在《人民日报》撰文《深化司法体制改革》，首次将审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开纳入司法公开的范围以来，检务公开改革越来越受到重视，并在中共十八届四中全会得到进一步确认。〔1〕最高人民检察院将“深化司法公开，推进阳光检察”写入2014年工作报告，也将检务公开纳入司法公开的范围。2015年2月28日，最高人民检察院又出台了《关于全面推进检务公开工作的意见》和《最高人民检察院检务公开典型事例》，对检务公开的总体要求、公开内容、方式和方法进行了全面部署。通过最高人民检察院的全国范围内检务公开的十一个典型事例，我们可以看出，我国检务公开的发展正形势大好。为保证公正司法、提高司法公信力，不断践行和深化检务公开，在众多司法解释等规范性文件和政府政策的指导下，各级人民检察院检务公开的实施试点和改革措施也都在如火如荼地进行，取得了丰富的改革实践经验。笔者通过对我国各地人民检察院政务公开、队伍公开等基本情况，以及重要案件信息、执法流程、公开听证、文书公开等检察机关执法情况的公开状况进行调研评估后发现，有关检务公开的认识理念、体制机制、公开方式和保障条件等方面都有一定的发展和改进空间，需要进一步完善。

一、检务公开制度的发展历程

我国检务公开制度至今已经发展到第十七个年头。最高人民检察院陆续出台了很多司法解释、内部规章等规范性文件，推动着我国检务公开制度不断走向成熟，使得检务公开不仅仅限于向当事人和社会公众公开，还包括向人民监督员公开和向大众媒体、网络平台公开，公开的方式和渠道也随着信息化的发展变得更加多元化，检务信息的获取也更加快捷。大体来看，根据发展程度的不同，我国检务公开制度的发展历程主要可以分为以下三个阶段。

（一）起步阶段（1998—2000年）1998年10月最高人民检察院下发《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，是我国检务公开迈出的具有标志性意义的一步。该《决定》论述了检务公开的重大意义、检务公开的内容和形式，并提出了人民检察院的“检务十公开”，自此掀开了检务公开改革的序幕。通过最高人民检察院在此阶段所的司法解释等规范性文件，我们可以看出，由于当时信息科技发展水平有限，先进科学技术尚未得到完全普及，检务公开的方式和内容都较为单一，主要通过公告、报刊、电台、情况通报会等方式进行公开。较为现代化的也就只有广播电视和新闻会等，而且缺乏相关保障机制。但同时也应当看到，在检务公开刚刚起步的这两年，各项检务公开内容的实施建设已经得到相应重视，为日后检务公开的发展完善提供了契机。

（二）发展阶段（2000—2009年）在2000年到2009年之间，我国检务公开改革不断深入推进，如拓宽信息化公开平台、探索不起诉公开审查听证模式等。2000年1月1日，最高人民检察院第九届检察委员会第五十二次会议通过《检察改革三年实施意见》。这是我国检务公开进入发展阶段的标志性文件。该《实施意见》第五部分“改革检察机关内、外部监督制约机制，保证公正、廉洁和高效”之第23条规定：“进一步深化‘检务公开’，不断拓宽‘检务公开’的范围、方式和途径。”2003年开始，检务公开又增加了向人民监督员公开这一重要内容，为解决“谁来监督监督者”这一问题提供了可行的解决措施。2005年8月24日最高人民检察院公布的第二个改革规划，即《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》第16条指出，要“进一步深化检务公开”，全面增强检察机关法律监督能力，发展完善中国特色社会主义检察制度。随后，我国检察机关努力拓宽检务公开渠道，不断完善定期通报制度和新闻发言人制度，并在2007年10月基本建成了全国检察机关信息化应用基础网络平台，全国32个省级院、347个地市级院和2323个县级院建成了计算机局域网，最高人民检察院互联网门户网站完成改版。〔2〕此阶段是不断深化检务公开，探索和发展公开渠道、方式的阶段。

（三）成熟阶段（2009年至今）2009年以来，检务公开改革已经成为我国检察改革的重要任务，不仅要不断实现检务公开制度本身的发展和全面细化，还要与人民监督员制度、群众工作制度等其他相关制度相结合，建立起一套全面、系统的检务公开体制。2013年12月10日，最高人民检察院在《2014—2018年基层人民检察院建设规划》中提出要深入推进基层人民检察院检务公开工作，细化执法办案公开的范围、对象、时机、方式和要求，健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外，执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文件一律向社会公开。同时，2014年还建成了全国统一的检务信息公开网络平台———“人民检察院案件信息公开网”。在总结全国检务公开试点经验和广泛征求意见的前提下，最高人民检察院于2014年10月1日公布《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》，引领检务公开进入一个全新时期。此阶段的改革措施不仅拓宽了检务公开的方式和范围，增加了实现机制，还专门针对具体的检务公开平台了具有针对性的规范文件，如2014年7月公布的《最高人民检察院新闻会实施办法》和《最高人民检察院职务犯罪大要案信息暂行办法》，以专门促进新闻会工作的制度化和规范化。通过网络平台建设，检察案件信息公开、政务信息和队伍信息公开以及听证公开等各种检务公开工作都有了实现的基础。

二、检务公开的制度规范评估

检务公开关系到当事人和社会公众的司法知情权能否得到实现，涉及公开主体、公开对象、公开范围、公开方式、公开内容、公开程序、公开救济以及检察机关执法办案过程中信息公开的相关保障机制。只有制定全面、细致、符合国情的检务公开制度规范性文件体系，才能根据理论指导实践的要求，使制度体系更加完善、实践成果更加丰富。当前我国有关检务公开的规范性文件数量很多，呈现出一定特点，以下详述。

（一）检务公开制度规范的现状

为了保障人民群众对司法工作的知情权、参与权和监督权，通过检务公开增强执法工作的透明度，规范执法办案行为，相关部门出台了很多规范性文件，形成了检务公开规范体系，涉及通过包括网络、媒体等各种平台在内的向当事人、社会大众公开和向人民监督员公开等内容。首先，在向当事人和社会大众公开方面，1998年10月，最高人民检察院下发《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，部署了全国检察机关的检务公开工作。这是我国检务公开制度的开端。随后，1999年1月4日，最高人民检察院制定《人民检察院“检务公开”具体实施办法》，要求检察人员在执行公务时必须履行告知义务，保障当事人对检务信息的知情权。之后，最高人民检察院下发一些文件，专门规定了信息通报制度和新闻发言人制度，如2006年6月最高人民检察院颁布的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意 见》对定期通报和新闻发言人制度作了进一步完善。为扩大检察工作公开审查的范围，2001年3月5日，最高人民检察院公诉厅印发了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》，要求对存在较大争议且在当地有较大社会影响的不起诉案件进行公开审查。在申诉案件公开审查方面，2011年12月29日，最高人民检察院第十一届检察委员会通过的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》和2013年3月22日最高人民检察院出台的《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》都要求严格落实刑事申诉案件公开审查制度，重点提高公开审查工作水平和实效。除相关的文件性规定之外，最高人民检察院还将检务公开作为检察改革的重要组成部分纳入检察改革规划之中。《检察改革三年实施意见》第五部分第23条、《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》第16条、2009年3月最高人民检察院印发的《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见———关于深化检察改革2009—2012年工作规划》以及《2014—2018年基层人民检察院建设规划》都将检务公开的内容作为检察改革的重要任务，提出要深入推进检务公开工作，细化执法办案公开的范围、对象、时机、方式和要求。《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》是十八届三中全会以后我国全面深化检察改革的重要成果，主要规定了全面推行案件程序性信息网上查询、健全重要案件信息机制、加大法律文书公开力度三个方面的内容。2015年2月28日最高人民检察院出台的《关于全面推进检务公开工作的意见》是迄今为止最新最全面的直接规定检务公开的文件，出台目的在于全面推进检务公开各项机制建设。其次，有关向人民监督员公开的规范性文件主要有2003年9月2日最高人民检察院的《关于人民检察院直接受理侦查案件试行人民监督员制度的规定（试行）》、2004年《最高人民检察院关于人民监督员制度的规定（试行）》、《关于适用〈最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）〉若干问题的意见》和《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》以及《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、2010年10月的《关于实行人民监督员制度的规定》。另外，2014年9月10日，最高人民检察院、司法部印发了《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》，确定北京、吉林、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广西、重庆、宁夏为开展人民监督员选任管理方式改革试点的省（区、市），明确了人民监督员的设置、管理和选任机关、选任条件、选任程序。人民监督员制度进入了一个历史新时期。〔3〕人民监督员制度的创立和不断完善，标志着检察信息向人民监督员公开的进一步发展。

（二）对检务公开制度规范的评价

从以上有关检务公开的规范性文件可以发现，检务信息无论是向当事人公开，还是向人民监督员公开，或是通过网络、媒体向社会大众公开，都有或粗略或详细的条文规定，形成一定的检务公开制度体系。为了更加丰富和完善该制度规范体系，有必要对其特点进行归纳和评估，指出不足之处，以促进相关规范的完善。第一，司法解释等规范性文件的法律位阶较低。我国尚没有制定一部统一的《信息公开法》，为公权力机关公开执法信息提供法律依据。目前，只有2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》这一唯一一部关于政府信息公开的行政法规，而且这一法规所指的信息是“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，不包括有关的检务信息。所以，我国检察机关信息公开缺乏法律依据。〔4〕就当前制度规范的现状来看，直接规范检务公开的只有最高人民检察院的众多司法解释和司法解释性文件，以及党中央的一些文件。这些规范性文件或指导性文件效力位阶较低，实践执行效果不免会打折扣。第二，制度规定较为零散，体系性不强。从我国检务公开的发展历程可以看出，构成检务公开制度规范体系的众多司法解释性文件，要么由一个文件概括性地规定检务公开的内容、对象、方式、范围等，要么只规定某一方面的内容，如不起诉案件公开审查。笔者不否认单独规定检务公开某一部分问题所能够起到的指导作用，但仅就构建全面系统的检务公开制度规范体系来说，这种分散的规定终究会被统一的信息公开法典所取代。第三，对检务公开的内容规定不详细。这一点在《最高人民检察院关于全面推进检务公开工作的意见》中有所体现。这一目前最高人民检察院出台的最全面、最新的有关检务公开的规定，仅有三千余字，将检务公开的内容归纳为三种类型：检察案件信息、检察政务信息和检察队伍信息，并从四个方面构建检务公开机制，分别是公开信息审核把关机制、风险评估和预警处置机制、民意收集转化机制以及检务公开救济机制。但是，对于具体如何建立健全各项机制仍没有可操作性的规定，需要日后统一立法。

三、对检察机关基本情况公开的评估

归纳起来，可以将检察机关基本情况的公开大致分为检察政务信息公开和检察队伍信息公开，以下分别对二者的实施情况进行评估。

（一）对检察政务信息公开的评估

政务信息包括国家、地区和部门的工作程序、决策过程、资金使用、人员安排情况，应通过快捷、方便的通道保证公众可以获取。我们可以定期通过板报、简报、政务信息通告栏等方式告诉公民这些信息，而且当公民需要时，可以不受阻碍地从政府机关那里很便利地获得这些信息，政府不得以任何不正当理由拒绝。〔5〕直接规定检察机关政务信息公开的是最高人民检察院《关于全面推进检务公开工作的意见》中“检务公开的内容”部分，其规定：“主动公开检察机关的性质任务、职权职责、机构设置、工作流程等与检察职能相关的内容，检察工作报告、专项工作报告，检察工作重大决策部署、重大创新举措、重大专项活动等内容，检察改革进展情况，与检察机关司法办案有关的法律法规、司法解释及其他规范性文件，违反规定程序过问案件的情况和检察机关接受监督的情况，检察统计数据及综合分析，年度部门预算、决算。”这明确了检察政务信息属于检察机关应当主动公开的内容。检察政务信息属于一般性的检察机关工作信息，其公开对象主要是社会大众，主要通过检察机关办案大厅和门户网站这两种方式公开。目前，在检务公开迅速推进的今天，全国除极少数检察机关以外，大多数检察院都建立了门户网站。通过抽样查询全国各级人民检察院所建立的网站平台，我们发现，各地对检察政务信息公开的规定落实得比较到位，各级人民检察院网站均设有“检务公开”或者“信息公开”栏目，从不同程度公开检察机关基本情况信息，但仍存在一些不尽如人意之处。一方面，关于“数据统计”有关内容的信息公开，检察机关做得并不好，呈现出两种情况。一种情况是在门户网站的首页中查找不到检务数据公开的相关信息，如北京市人民检察院网站公布了十三项检务公开的内容，但是没有检察统计数据这一内容。〔6〕另外一种情况是设置有数据公开栏目的检察院的网站，点击后其内容为空白。如重庆阳光检务网中“检方数据”一栏点击后出现“栏目［检方数据］暂无信息！”的提示。另一方面，公布在网站上的相关信息更新不及时。对于某些检察政务信息，门户网站显示的仍然是前一年甚至是更早之前的文件。如深圳市人民检察院官方网站“信息公开”一栏中的预算公开仅有两条内容，标题分别为“2013年财政拨款开支的‘三公’经费支出决算和2014年预算情况”与“2014年部门预算”，〔7〕2015年的部门预算还没有及时更新到网站上，不符合检务公开的及时性原则。

（二）对检察队伍信息公开的评估

检察队伍信息公开最新的直接规范依据是最高人民检察院《关于全面推进检务公开工作的意见》。〔8〕队伍信息公开不仅关乎检察机关的人员队伍建设，更重要的是主动将检察队伍人员基本情况置于人民的监督之下，这是提升检察机关司法公信力最有效的方法之一。检察队伍信息包含三个方面的内容：一是领导班子成员、检委会委员和检察员等人员的任免情况；二是领导职权分工和人员编制情况；三是奖惩纪律规定和处理情况。按照上述《意见》的规定，每种检察队伍信息都应当公开，而且应当通过网络平台这一最便捷、受众对象最广泛的方式予以公开。第一，部分检察院建立了检察队伍数据库。通过数据库的应用实现检察人员信息动态更新，为干部考核、任免提供决策支持，实现队伍管理科学化。〔9〕数据库是高科技和大数据时代的产物，建立检察队伍数据库，有利于在全国范围内对检察人员进行统一管理。但是，截止到目前，只有部分检察院拥有此项技术，还没有实现全国范围内的信息互通和共享。这限制了网络平台公开的作用，不能实现信息共享的最大化。第二，领导班子成员任免情况以及职责分工公开情况较为良好。全国大部分检察机关都在网站上公开了这些信息，整体实施情况可以说是差强人意。特别需要指出的是，河南省人民检察院做到了将这些情况条理清晰、分类地公开，如将省院领导、检察委员会专职委员、检察委员会委员、人民监督员、特约检察员、人事任免等内容分别设专栏予以公布。只有少部分检察院在检察队伍公开方面公开不明确、列表不详细，如某省级人民检察院网站就只在“队伍管理”栏目众多新闻报道性质的文章，很少涉及本单位人员任免情况。〔10〕第三，重视人员表彰，对于违纪处理情况和结果几乎不公开。全国各级检察机关甚至最高人民检察院的官方网站都存在这一问题。最高人民检察院网站在“队伍建设”一栏下专门设置“先进英模”版块，平均每三、四日就会更新一篇先进事迹，但是违规违纪情况却无从查找。我们不否认公开积极事例可以促进检察人员之间“正能量”的传递，但违纪处理情况和结果不够公开这一事实也是毋庸置疑的。

四、对检察机关执法公开的评估

不同于上述检察政务信息、队伍信息等基本信息公开，检察机关执法公开所公开的信息是检察院在办理每起案件时所形成的，是对执法行为的过程、节点、结果等具体细节的公开。根据检务公开的实施现状，可以将其分为重要案件信息公开、执法流程公开、公开听证及法律监督公开宣告情况和诉讼文书公开几部分。2015年，最高人民检察院先后制定下发《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》、《关于公诉法律文书网上公开情况的通报》、《关于加强对刑事申诉复查决定书网上公开工作指导的通知》等规范性文件。检察机关执法公开因其包含的信息内容普遍具有广泛性、复杂性和实时性等特点，给信息公开带来难度，实施起来较为不易。

（一）对重要案件信息公开实施情况的评估

《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》第三章对“重要案件信息”进行了专章规定。〔11〕这是检察机关对重要案件信息公开做出的最全面的规定。同时，最高人民检察院《关于全面推进检务公开工作的意见》也将重要案件信息明确作为检务公开的内容。〔12〕人民检察院案件信息公开网自2014年10月1日全面上线以来，共案件程序性信息2046552件，重要案件信息65695件，法律文书505094份，受理辩护与预约22837件。各级检察机关还大力拓展检务公开新渠道。截至2015年11月，最高人民检察院已全面开通“两微一端”，信息5万余条，粉丝数量达3000多万；全国检察机关共开通微博3960个、微信号2640个、新闻客户端1500多个；全国检察新媒体总粉丝数达8000多万，信息300余万条。其中，北京等7个省份实现三级院微博全覆盖，福建等5个省份实现三级院微博、微信全覆盖，山东等5个省份实现三级院微博、微信、客户端全覆盖。〔13〕可见，检察机关重要案件信息公开不仅内容繁杂，公开方式也日渐多样化。通过考察我国各级人民检察院对重要案件信息的公开情况，可以发现其主要呈现以下特点：首先，已经办结的典型案例公布较少。2015年2月28日，最高人民检察院了11个检务公开典型事例，对具有典型意义的黑龙江省、广州市、苏州市等地的检务公开事例进行了网上。但这只是信息公开，而非在众多案件中选取具有指导性、警示性的案件予以公开。我国虽非判例法国家，不以司法判例作为法律渊源，但是公布具有教育意义的典型案例可以增进各个检察机关之间的实践交流，在全国范围内促进形成统一的决断标准和执法依据。广东省、四川省、江苏省等检察院的官方网站首页还没有设置专门版块以公布典型案例。其次，基层检察院重视立案、侦查、逮捕、提起公诉等诉讼节点信息公开，缺少对涉案财物处理情况和监督纠正情况的公开。从“人民检察院案件信息公开网”所显示的全国各地重要案件信息公开情况来看，各级检察院或多或少地及时公开了本院办理的具有较大影响的重要案件信息，决定立案侦查、批准逮捕、提起公诉等案件信息得到及时公布。同时，我们可以发现，受案件数量不同、经济发展水平不同等因素的影响，各地重要案件信息公布数量相差很多，比如西藏自治区检察机关的全部案件信息仅有七起。另外，对于涉案财物处理情况和对违法不当执行的监督纠正情况公开落实不到位，从网站中无法查到相关信息。再次，少数地区检察机关没有落实“办理该案的人民检察院负责本院重要案件信息”的规定，而是由省级检察院统一全省重要案件信息。根据相关规定，重要案件基本信息由办理该案件的检察院负责，批准该案件公开的上级检察院也可以同步，这一点全国各地检察机关都做得比较好。但是仍有少数地区没有完全按照此规定进行操作，比如海南省检察机关截止到2015年6月21日一共36条重要案件信息，〔14〕且均为海南省人民检察院负责，涉及到辖区内各级检察院所办理的案件，但其下属各市、区、县人民检察院没有重要案件信息。最后，重要案件信息的平台主要是案件信息公开网，没有充分利用新闻会等形式。根据《最高人民检察院新闻会实施办法》的规定，新闻会包括例行会、例行新闻会和专题会。〔15〕据介绍，自2月21日召开2014年首场新闻会以来，截至目前最高人民检察院新闻会举办了6场，〔16〕但内容主要是新闻事项，宣传性质浓厚，几乎没有涉及重要案件信息。

（二）对执法流程公开实施情况的评估

公开案件的执法流程，其实就是案件程序性信息的公开，包括具体案件的案由、受理时间、办案期限、办案进程、处理结果等程序性信息。〔17〕由于尚未审结的案件信息不宜向社会公开，此项信息的公开对象主要是当事人。根据相关规定〔18〕，获取依申请公开的案件程序性信息需要经过办理该案的检察机关相关部门的审核，身份审核认证通过后，检察机关应当以一定的方式提供查询服务。提供查询服务的方式有多种，包括通知、告知、送达、公开宣布、网上公布等。对检察机关通过门户网站公开案件程序性信息的实施情况具体评析如下：第一，网上查询案件程序性信息方式便捷，分类明确。2014年10月1日开通的“人民检察院案件信息公开网”，实现了对32个省、自治区、直辖市检察机关案件信息公开的无缝链接。这些网站都在醒目位置设有“案件程序性信息查询”一栏，并分为“反贪”、“反渎”、“侦监”、“公诉”、“申诉”和“民行”六项内容，申请人通过输入用户名和密码即可查询相关信息。有些地方检察院还出台了案件程序性信息互联网查询的专门规定，以促进案件程序性信息公开的规范化。如广东省人民检察院出台《广东省检察机关案件程序性信息互联网查询工作规定》，规定从2015年9月30日开始，全省各级检察院将通过门户网站，向案件相关人员或单位提供该院所办理的侦查、审查逮捕、公诉、刑事申诉审查、刑事赔偿、行政赔偿监督、国家司法救助、民事诉讼监督、行政诉讼监督等14类案件程序性信息。〔19〕第二，少数检察机关能够做到通过实体和虚拟的多种平台案件程序性信息。自2014年10月1日至2015年2月26日，最高人民检察院网上案件程序性信息408条，公开数量始终保持前列的黑龙江省一共导出30952条程序性信息，全国大部分检察机关都以网络平台（即“人民检察院案件信息公开网”）为主要依托，只有少数检察院能够建立专门的门户网站和接待窗口，实现多平台、多渠道并用。特别需要指出的是，江苏省南京市2014年9月成立了实体、网上、掌上三个“检察为民服务中心”，实现了实体和虚拟同时运行，为市民提供查询犯罪档案、法律援助申请、举报申诉控告等一系列便民服务。〔20〕自2014年9月1日正式挂牌成立至2014年底，该“检察为民服务中心”共公布案件程序性信息4500件，取得良好成效。这种多元化的公开模式值得在全国范围内推广。第三，当事人申请公开案件程序性信息的救济渠道不完善。救济程序不健全是我国司法信息公开所面临的普遍问题，没有法律规定相应的救济机制做保障，很容易使申请人的知情权受到侵害。就申请案件程序性信息来说，申请人向检察机关提出公开程序性信息的申请之后，由检察机关对相关证明材料进行审核，审核后符合条件的才予以公开。但实践中，如果该检察院认为申请人不符合条件，做出不公开的决定，则没有申请复核或申诉等另外的救济措施加以保障。

（三）对公开听证及法律监督公开宣告情况的评估

公开听证和法律监督公开宣告都是公开审查程序的重要内容。与公开示证、公开论证、公开答复等其他较简便的公开审查程序相比，公开听证更为正式，公开宣告更为常用，其过程的参与性很强，最能够体现检察机关执法过程审查办理案件的公开、透明。最高人民检察院出台了一些规范性文件对检察机关公开审查程序进行规范。《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》对不起诉案件听证的适用范围、程序和内容予以明确；《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》明确规定主要以听证会的方式，对案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件进行公开审查，并对听证的案件范围、参加人员和程序进行规范。〔21〕最高人民检察院《2014－2018年基层人民检察院建设规划》要求深入推进基层人民检察院检务公开工作，细化执法办案公开的范围、对象、时机、方式和要求，健全主动公开和依申请公开制度。总体上看，检察机关进行公开听证及法律监督公开宣告情况具有如下特点。第一，公开听证程序试点工作运行良好。案件审查公开听证程序在实践中得到了较好地适用，广泛应用于批捕、不起诉、民行抗诉等办案程序。全国各级人民检察院都将公开审查程序作为常态化工作逐渐稳步推进，并取得良好成效。比如，上海市徐汇区人民检察院在全市检察机关中首先通过检委会签发文件规范不起诉公开听证和宣告，并进行试点推广。据了解，截至2014年9月初，该院公诉、金融部门对9件10人已达成刑事和解的案件进行公开听证（另有2件案件已完成听证审批，分布为故意伤害案和虚开增值税专用发票案），罪名涉及故意伤害、故意毁坏财物、过失致人死亡、信用卡诈骗、盗窃。〔22〕很多检察院也积极创新公开听证工作机制，如四川省富顺县人民检察院就邀请县人大代表、政协委员、人民监督员、人民联络员、被害单位代表，参加犯罪嫌疑人李某某涉嫌职务侵占案听证会，创新“酌定不起诉听证制度”，〔23〕积极践行检务公开。第二，法律监督公开宣告各地做法不一。由于法律规定不明确，各地对法律监督公开宣告程序的具体适用存在不一致的现象，主要是适用公开宣告程序的案件范围不同。如山东省滨州市检察院将不批准逮捕决定、犯罪嫌疑人及其辩护人提出异议的批准逮捕决定、申请立案监督的答复、不起诉决定、不抗诉决定、当事人署名举报后不立案的答复、刑事赔偿案件处理决定等12项决定均纳入法律监督公开宣告范围；而江苏省苏州市吴江区检察院则把侦查纠违、羁押必要性审查、审查批准逮捕决定也纳入该程序的适用范围。第三，少数检察机关法律监督公开宣告场所设置不合理。全国各地检察机关大多设置了法律监督公开宣告场所，如上海市某区人民检察院于2013年1月23日设立了首个“法律监督宣告室”，〔24〕苏州市某区人民检察院也于2013年3月27日设立了“法律监督宣告室”。还有的地方检察机关设立专门的场所进行公开宣告，有上海市某区的“检察厅”、浙江省台州市某县的“法律监督宣告厅”等，虽然名称不同，但实际上都承担着法律监督公开宣告的作用。可以说，场所设置实施情况整体较好，只有少数场所设置不合理。通常来讲，面向社会公众进行宣告的场所应当尽可能具有便民、开放的特点，建于一楼大厅或其他较开放的场所，使民众能够自由出入，但苏州市某区检察院在其办公楼二楼设置宣告室，这样做不利于民众顺利进入检察院。〔25〕

（四）对诉讼文书公开实施情况的评估

诉讼文书公开是对检察机关办理案件过程所形成的终结性法律文书的公开，包括向当事人及其他诉讼参与人等特定对象的公开和向社会大众不特定对象的公开。最高人民检察院出台的文件对诉讼文书公开的内容、方式等问题进行了相关规定，最为全面的是《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》。该规定设“法律文书公开”专章进行详细规定：首先，向当事人、诉讼参与人公开的方式是及时送达和宣布；其次，对于撤案、不批捕等法律文书，可以通过电子触摸屏公示以供查阅；再次，第18条、第19条、第20条明确了应当采用人民检察院案件信息公开网公开的法律文书的具体内容、应当隐匿或屏蔽的信息，规定除内部工作性文书以外的“人民法院所作判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书、不起诉决定书、刑事申诉复查决定书和最高人民检察院认为应当在该系统的其他法律文书”都应当在人民检察院案件信息公开网上予以公开；最后，该规定还明确了公开法律文书的期限问题。总体上看，检察机关公布诉讼文书情况如下：第一，法律文书公开实施运行情况良好。截止2014年10月16日中午12时，全国检察机关在人民检察院案件信息公开网上了15528份法律文书，〔26〕到2015年2月26日仅黑龙江省检察院就10166份法律文书。此外，除了起诉书、抗诉书、不起诉决定书、刑事申诉复查决定书这些必须公开的法律文书以外，各地还积极探索试点，对其他种类法律文书也进行网上公开。如2013年12月，江苏省检察院指定南京市秦淮区检察院、昆山市检察院、泰州市姜堰区检察院和徐州市云龙区检察院作为试点单位，要求从2014年1月1日起对作出的不立案、不逮捕、不起诉、不抗诉、不支持监督申请等5大类8种文书全部在网上进行公开，以接受当事人和社会公众的查阅和监督。〔27〕第二，公开的法律文书存在标题不统一、标题与内容不一致等问题。首先是标题不统一的问题。查阅检察院案件信息公开网所公布的各法律文书可知，大多数文书的标题格式均为“［检察院名称］文书种类（犯罪嫌疑人和案由）”，但是，少数检察院公布的法律文书却是“［检察院名称］文书种类（自然人犯罪案件适用）”的形式，如“［永城市院］起诉书（自然人犯罪案件适用）”，没有突出犯罪嫌疑人姓名和案由，给查阅和统计相关案件文书情况带来一定的不便。其次，标题与内容不一致、隐匿姓名不规范的问题。如某检察院所公布文书的标题显示犯罪嫌疑人姓名为“李谋热”，但文书内容对其姓名隐匿处理为“李某甲”，并没有起到保护犯罪嫌疑人隐私的作用。第三，公开的检察机关法律文书的种类范围有待进一步拓宽。《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》第18条采用兜底条款的方式，规定了四种应当公开的法律文书和其他应当公开的文书，其实检察工作涉及的文书种类远远不止这些。从2012年最高人民检察院印发的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》可知，人民检察院在实际工作中涉及到的法律文书共有223种，〔28〕需要向相关对象公开的共有31种。〔29〕

五、检务公开状况的民意调查

为考察公众对检务公开实施状况的评价，笔者组织课题组进行了实地调研。调研分两个阶段。第一阶段：2015年8月19日在重庆市沙坪坝区土主镇四塘村举行群众座谈会，了解群众对检务公开的评价。参与人员主要有土主镇司法所工作人员、村民代表、村委会成员、正在社区矫正人员及服刑人员家属、刑满释放人员。第二阶段：2015年8月27日在重庆市人民检察院举行检务公开讨论会，了解检察机关内部人员对检务公开的态度和落实情况。调研内容包括：检察案件信息、检察政务信息公开、检察队伍信息、当事人申请情况的公开；具体检务公开制度配套机制的实施，包括公开审查、检察法律文书释法说理、联系群众、新媒体公开平台建设、检务公开场所建设、外部监督制度运行的相应配套机制的实施。从调研情况看，公众对检务公开实施状况总体上比较满意，但也提出了一些意见建议。

（一）人民群众对检务公开的评价

通过群众座谈会及调查问卷填表结果，我们了解到：群众对检务公开满意度较高，认为检务公开基本到位，也希望继续深化司法改革。对于检察案件信息公开，群众的满意度最高。从案件信息的公开中，群众感受到了检察机关以公开促公正的决心。每一次社会影响很大的案件信息的公开，都是对公民的一种法律教育，也是检察机关认真办案、公正办案的体现。对于检察政务信息的公开，群众基本满意，但对检察政务信息公开中的违规过问案件的情况、统计数据及综合分析以及年度部门预算、决算公开不满意。群众认为这些信息应当公开，尤其是检察机关钱财物的使用情况应当公开透明，接受监督。对于检察队伍信息和当事人申请情况的信息公开，群众表示比较满意。他们认为去检察院办事也能找到相应的负责人，不过也有部分群众表示，去检察院办事的时候，工作人员“不大理人”。对于检察法律文书释法说理工作，受调研群众认为此项工作有待加强，尤其是口头说理，希望检察官能用通俗易懂的话告诉他们文书中的情理法理。对于检察机关服务基层方面的工作，受调研群众表示近年来，检察机关在这方面的表现强于过去，但仍希望检察官能走进群众，检察机关能够贴近社区，希望能和检察机关有进一步的交流。对于检察机关新媒体公开平台的建设，受调研群众表示非常满意。随着近些年来网站、微博、微信等平台的飞速发展，检察机关公开方式也有了巨大变化。互联网使得检察机关信息公开更加快速、高效、便民。对于检察机关开通门户网站、微博、微信、新闻客户端、APP软件等新媒体平台的做法，受调研群众表示非常支持，同时也希望检察机关扎扎实实地建设好、利用好新媒体公开平台。对于检察机关公开场所建设，大家表示非常满意。近年来，检察机关积极建设服务大厅、网络平台，这些努力和变化，大家有目共睹。受调研群众希望检务公开的场所可以更贴近社区，不要让检察院的院墙圈定了检务公开场所。对于检察机关外部监督制度建设，受调研群众表示基本满意，但希望检察机关的外部监督可以更便捷、更高效，希望检察机关提高透明度，让权力在阳光下运行，便于人民群众直接监督。

（二）检察干警对检务公开的评价

通过检察机关讨论会以及针对检察机关的调查问卷填表结果，我们了解到：对于检务公开的各项内容，重庆市人民检察院做到了依法应公开的信息都公开，并积极建设检务公开具体配套机制；检察机关案件信息，包括重要案件信息、已生效法律文书、典型案例、涉案财物管理等，都在重庆检察机关开通的法律监督网上公开。其中，重要案件信息同步在最高人民检察院案件信息公开网上；法律文书公开情况每月都会在市检察院内网上通报，也是考核基层检察院的依据之一。对于检察机关政务信息公开中的统计数据及综合分析、年度部门预算、决算信息等，由于统计数据涉及敏感信息，因此并未予以公开；市财政机关统一公开各机关年度部门预算、决算信息，因此市检察院就没有再次公开。对于检察队伍信息、领导班子成员任免情况，重庆市人大负责公开，市检察院内网也进行公开；领导班子成员分工情况，内网公开；检察人员招录由组织部统一公开。对于公开审查制度，重庆市检察机关对不起诉案件、刑事申诉案件、逮捕、羁押必要性、刑事和解过程、提起抗诉的案件以及不支持监督申请的案件都进行公开审查。其中，2014年开展了30余起逮捕必要性公开审查工作。对于检察法律文书释法说理公开，囿于人力有限，全面实现口头释法说理有难度，但重庆市检察机关正在尝试通过法律文书附页进行释法说理，部分案件进行口头说理。对于联系群众，重庆市检察机关实行了新闻发言人、新闻会制度，开展“检察开放日”活动，积极推进检察服务进机关、进企业、进乡村、进学校、进社区，积极建设派驻检察室。其中，由于民众热情有所降低，“检察开放日”的次数从以前的一月一次降低到现在的一年四次，一季一次。对于新媒体公开平台的建设，重庆市人民检察院表示已开通官方微信、微博、官方网站、APP。对于微信平台，重庆市人民检察院表示注重检察机关微信平台的实用性，正在积极地把传播型微信转变为功能型微信。对于检务公开场所的建设，重庆基层检察机关首先推进。目前，重庆基层检察机关服务大厅建设得很好。市检察院表示服务大厅的建设和管理要因地制宜，注重实效和便民。调研中发现，由于检察机关案件多、工作量大而人力有限，导致检务公开工作不全面、不及时。对于检务公开，部分检察机关工作人员并未完全转变思想观念，还没完全从“要我公开”转变为“我要公开”；部分检察人员恐于承担责任，导致检务公开的力度过于谨慎，部分可公开的事项未能公开。

六、检务公开的完善建议

十七年来，检务公开改革实现了全方位纵深发展。一方面，最高人民检察院的众多规范性文件不断更新，为检务公开提供了更为详细的实施依据；另一方面，全国各级检察院也在不断推行新的改革试点，积极响应检务信息公开战略部署。但是，通过上述全面评估，笔者也发现了一些问题。为了更好地推进检务公开工作，完善检务公开机制，笔者提出以下完善建议。

（一）统一规范性

文件并出台正式立法数量繁多的规范性文件为检务公开提供了依据。但囿于规范性文件的法律效力层级较低，我们有必要加强立法，以法律的强制执行力推进检务公开改革。20世纪90年代末期以来，我国掀起了一股信息公开改革的浪潮，国务院、最高人民法院、最高人民检察院甚至公安部相继着手制定推进信息公开的规范性文件。其中，以《政府信息公开条例》最具代表性。但是，《政府信息公开条例》并不能适用于法院、检察院及公安机关的刑事执法活动，公安司法机关的信息公开改革仍然处于“各显神通”的境地。我国将执法信息分为刑事与行政执法信息，两者属性存在差异，但不必区别对待。事实上，除了不能公开的信息外，刑事与行政执法信息都应当向社会公开，甚至可以由同一部规范性文件加以规定。2013年1月1日实施的《公安机关执法公开规定》则为例证。全国人大及其常委会应当及时总结国务院、最高人民法院、最高人民检察院及公安部推进信息公开改革的经验，制定统一适用的信息公开法，提升信息公开的执行力。国际上，由立法机关制定统一的信息自由法的做法并不少见。例如，2002年英国制定的《信息自由法案》、美国在1966年制定的《信息自由法》均适用于所有政府机关，包括法院与检察院。一些国家还制定了配套法律，如美国司法部制定《与媒体关系指南》，〔30〕规定了特定领域的信息公开规则。我国可以借鉴这一立法模式，由法律规定信息公开的基本原则、公开范围、救济方式等，检察机关制定配套实施的司法解释。

（二）及时更新门户网站检务

信息在科学技术迅猛发展的信息化时代，网络平台成为检察机关公开相关信息的主要依托。通过全国各级人民检察院所建立的门户网站进行信息公开，能够方便社会公众及时查询检务信息，增强执法工作的透明度，进而提升检察机关公信力。事实上，建立门户网站不一定能够真正达到公开的效果，更重要的是要对网站上的每个栏目、每个版块的检务信息进行及时更新，同时保证所公开信息的充实性和准确性。在大数据时代，只有将应当公开的检务信息尽可能地最大限度公开，充实门户网站各版块的实质内容，才能够利用统计数据来反映检务公开现状，有利于日后采取针对性措施加以改进。具体来说，可以通过以下几个方面加以完善：一是加强检察机关硬件设施配备，引进技术人员。检察机关门户网站建设离不开完备的硬件设施和技术人员，这是通过网络平台进行信息公开的前提条件。网站的版面建设、系统的稳定、硬件设施的维修、数据信息的维护与软件更新，都需要具有专业知识的技术人员进行日常运行维护。所以，必须加强物质、科技和人才三方面条件保障。二是落实网站链接，及时上传相应检务信息。虽然全国范围内建立检务公开门户网站的检察机关有很多，但是能够做到每一条链接下都有对应信息的检察机关却屈指可数，大多数检察机关网站存在某些版块信息空缺的现象。如某检察院信息公开网设置“数据统计”一栏，点击之后却没有任何内容。为了改变这种现象，各个检察院应当及时在各公开版块上传信息，充实检务公开网站的内容。三是增加数据可信度，注重检务公开实效。许多公开的数据信息充斥着赞扬和宣传性质的内容，包括检察院场所公开、民众反映效果以及社会各界的响应等，有时检察机关门户网站主页成了新闻报道专题，宣传图片占据大量篇幅。要改变检务公开成为宣传手段的认识和做法，增加所公开数据信息的真实性，切实达到保障公民信息知情权的目的。

（三）合理扩大检务公开的范围

检务公开范围的界定直接关系到当事人隐私权与公众知情权的平衡问题。明确检务公开的范围首先要在规范性文件中做到统一。同时，还要贯彻“公开为原则，不公开为例外”的信息公开基本理念，扩大检务公开的内容，在实现信息公开最大化的同时，保护国家秘密、商业秘密以及当事人的隐私权不受侵犯。在理念方面，界定检务公开的范围，要以保障当事人的合法权益为前提，以加强检察机关执法办案过程的信息公开为重点，以“让人民群众在检察机关办理的每一起案件中都能感受到公平正义”为目标。要达到上述目的，就应当将有助于保障当事人合法权益的检务执法信息尽可能地公开，如在检察机关法律文书公开方面，可以适当扩大公开的文书范围，强化不立案通知书、撤销逮捕决定书、不批准逮捕决定书、不予核准追诉决定书、撤销案件决定书、撤回抗诉决定书、终止对犯罪嫌疑人侦查决定书、不提出没收违法所得申请决定书、不提出强制医疗申请决定书等文书的公开力度。这些文书都直接维护和保障当事人权利，公开这些法律文书对当事人而言利大于弊，而且有助于增加检察机关公信力，在群众中树立检察机关的良好形象。另外，在实际操作层面要注重公开范围的层级审查和质量把关，不能一味地公开所有检察机关工作信息。对于涉及检察院工作秘密和国家秘密以及不应当公开的个人隐私等信息，要严格遵守相关保密规定，执行保密制度。

（四）完善检务公开相关救济机制

检务公开的救济包括两方面内容：一是对于某些检务信息应当公开而没有公开的，权利人享有的救济权利；二是对于不应当公开而过度公开时，被侵犯隐私权者所享有的救济权利。对前者来说，可以强化现有制度，增强检务信息知情权救济力度：一方面，当检察机关拒绝公开检察基本事务信息时，权利主体可以通过复议、复核程序保护自身合法权益；另一方面，当检察机关拒绝公开检察执法信息时，权利主体可以借助非法证据排除程序、证据补正程序等保护知情权。对于后者，当检务信息被过度公开时，权利人可以提出撤回信息的申请，经过审核后，对于确实不应当公开的信息，有关机关应及时撤回，并对权利人给予相应的赔偿。

作者：高一飞 单位：西南政法大学