行政法提升社会管理能力范文

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一、行政法提升社会管理能力的涵义

行政法提升社会管理能力是指用行政法体系及其行政法治对相关主体履行社会管理职能及其社会管理过程的相关认知水平和处置能力的改造和提升。这是我们对社会管理能力提升所下的一个简单定义。下列要点必须引起重视。其一，所提升的是社会管理主体的能力。社会管理是一泛指概念，其本身可以作为一个名词或者一个笼统的称谓来看待。在这个称谓之下可能包括了社会管理中相关的构成部分，如管理的主体、管理的领域、管理的方式、管理的社会效果等等。我们所讲的社会管理能力的提升从总体上看肯定要反映在社会管理的效果上，这是毋庸置疑的。然而，社会管理能力的提升是具体的，在笔者看来，这种具体性主要体现在对社会管理主体能力的提升。在现代法治社会中，社会管理的主体究竟包括哪些方面是需要用法律手段进行框定的。但就社会管理作为公权力的运行来看，社会管理的主体是手上握有国家相关权力的机关，这其中最主要的是行使行政权的国家行政机关以及在一个具体的行政过程中进行行政处置的行政主体。当然，广义上的行政主体也可能包括了国家机关以外的其他社会主体。至于这些主体究竟框定在哪种范围内则是另一个范畴的问题。也就是说，行政法对社会管理能力的提升主要是相关国家机关尤其是行政管理机关管理能力的提升。事实上，行政法治的实施主体是行政系统及其行政主体，行政法如果能够提升相关主体的管理能力也可能只限于行政系统。其二，是行政法与社会管理的动态融合。就我国学界和实务部门关于社会管理的认知来讲，在目前情况下存在一个认知上的较大缺陷，即将社会管理予以绝对理解。所谓绝对理解是指诸多论者将我国整个社会机制的运行都用社会管理的概念来框定。

有些论者甚至将社会管理凌驾于法治之上。如果具体到社会管理与行政法的关系上来，这种倾向则在于没有赋予社会管理以行政法治的意义，也没有将行政法治作为实施社会管理的基本主导因素。具体地讲，诸多论者将社会管理与行政法治作为了两张皮。在笔者看来，这是非常危险的。这种危险性在于它最终有可能使社会管理回到计划经济年代下政府及其行政系统无所不能的状态中。事实上，社会管理能力的提升与一国行政法治的实现是一个事物的两个方面，我们称之为行政法与行政管理的动态融合。如何理解这个命题呢？可以说社会管理在运行过程中是受相关主体统治和制约的，若这个主体能够巧妙地运用行政法的典则体系及其行政法治，对社会管理过程进行有效的调控和处置，那么这个社会管理过程则与现代行政法治紧密的结合起来，反之，社会管理则会游离于行政法治之外。说到底，社会管理主体在实现社会管理中的能力与他所掌握的行政法知识，与他对行政法的认知程度等都有着密切联系。因此，我们认为行政法提升社会管理能力实质上是行政法与整个社会管理的一种动态融合，对此，我们应当认真予以领会。其三，是对社会管理法治化的肯定。社会管理仅就其字面意义来看，它并不是一个全新的命题或者概念系统。一方面，在没有实行法治的国家也有类似于社会管理的东西，例如封建社会的社会制度运行同样可以用社会管理的概念来称谓。另一方面，在法治价值取向政府管制的国家社会管理的概念同样是存在的。例如前东欧诸社会主义国家，它们的社会治理过程具有明显的计划和政府管制取向。但是它们同样也实现着社会管理。由此可见，社会管理是可以沿着两种进路而进行的。第一个进路是法外的进路，我们所指的法外的进路是指社会管理是在强烈的或者纯粹的行政手段的推动下为之的。在这样的推动过程中也可能有一定的法律上的支撑，但是法律在这个过程中所扮演的是配角而不是主角。第二种进路是法律的进路，指社会管理的实现过程实质上是一国实现法治的过程，法治相对于社会管理而言是一个更大意义上的概念。换言之，社会管理是从属于法治的，社会管理能力的行政法提升实质上就是要赋予社会管理以法律属性，就是要用法治的概念来统摄社会管理过程。从这个角度讲，行政法提升社会管理能力对我国社会管理而言是一个具有根本意义的问题。上列三个方面是我们理解行政法提升社会管理能力的基本切入点。若将行政法提升社会管理能力的涵义进一步具体化就可以说，它包括下列科学内涵：

第一，使社会管理能力得到正当提升。社会管理能力提升可以做出多种解读，例如我们可以从社会管理主体个体能力提升的角度来认知社会管理能力的提升问题。我们知道，社会管理在运行过程中是由相关的主体而为之的，从社会管理实施的具体环节而论，对一个社会管理秩序的维护，对一个社会管理事件的处置，甚至对一个社会管理过程中出现的一个纠纷的解决等等都是通过相应的组织或个人来进行的。也就是说，社会管理主体在一个具体的社会管理过程中是个别的，具体化的。那么，当我们说社会管理能力提升时我们完全可以将这些个别的个人和组织的能力的提升与社会管理能力提升相等同。事实上，在我国社会管理的实施过程中也常常对社会管理能力的提升作这样的解读。还如，社会管理如果与管理者的工作关系结合在一起，那么就可以说一个具体的社会管理常常是一个组织或者一个官员个体的工作范畴。由此推知，社会管理能力的提升也可以被认为是对相关组织和个人工作能力的提升。再如，社会管理由于牵扯到社会矛盾的化解和社会秩序的稳定等内容，这就使人们容易将社会管理能力与相关组织和个人在职权行使中的行政权威结合在一起。即是说，我们常常将在矛盾处理和纠纷化解中权威相对较高的组织或者个人视为有较强的管理能力，反之则将在事件处置和纠纷化解这权威较低的组织和个人视为管理能力相对较差，等等。由此可见，社会管理能力是一个可以做出多种解释的概念，与之相对，社会管理能力提升的方式也可以有多种选择。毫无疑问，将社会管理能力提升与个体能力提升相对应、将社会管理能力提升与工作能力提升相对应、将社会管理能力提升与行政权威等提升相对应都是非理性的，甚至可以说都是非正当的。因为，这样的能力即使提升了也不一定有利于构建有效的社会管理秩序及其过程。基于此，我们认为，社会管理能力提升必须做出一个理性与非理性、正当与非正当的价值判定。用行政法提升社会管理能力就是要使社会管理的主体在法治意识的统摄下实施社会管理。因此，这样的能力提升可以被归到理性提升和正当提升的范畴之内。

第二，使社会管理能力得到有力提升。当我国政府强调提升社会管理能力时，实质上是基于各个方面的考虑。一是基于我国社会管理必须在和谐社会的构建中体现更高的价值，二是基于我国目前的社会管理能力存在诸多缺陷这样的基本事实。正是这两个大背景决定了社会管理能力的提升这个命题的必然存在。这便提醒我们提升社会管理能力一要针对我国社会管理的现实，二要针对社会管理主体还存在精神气质上不足的现实。进一步讲，这两个现实都说明我们要有效地实施和实现社会管理，必须对社会管理能力作一个有力提升而不是一个相对疲软的提升。这同时引申出来另一个问题，那就是我们如何或者用什么手段对社会管理能力的提升才可以被定性为是有力提升，而同时要将不能够有力提升的方式和手段纠正出来。我们知道，我国在提升行政主体相关能力方面并非没有传统和方法，可以说在我国传统的社会管理过程中我们常常采用政策的手段、强化学习的手段、批评与自我批评的手段等等来提升相关社会管理主体的能力。这样的能力提升方式也许在一城一地的得失中是有效的，或者说在局部的个案性的问题上，这样的能力提升可能是很给力的。然而，从社会管理主体能力是否得到有力提升的角度来看，我国传统的提升管理者能力的方法是存在很大缺陷的。因为，这样的能力提升既被个例化又被碎片化，甚至履行社会管理职能的主体也不知道他在这样的社会管理能力提升中提升了什么样的能力。与之相比，用行政法提升社会管理能力则会得到另一种效果，这其中的缘由是非常清楚的。一方面，行政法治存在于一国法治大系统之中，它具有一国法治大系统所固有的系统性、稳定性、普遍性等特质。用这样的特质来塑造社会管理主体，那么这些主体也就会必然地通过一个系统和稳定的方法来履行社会管理职能。另一方面，行政法治一旦成为社会管理的主流，它就必然会得到来自各种社会主体的强烈支持，会得到各社会主体对这种管理秩序的认可。上列两个方面均说明，用行政法提升社会管理能力是一种非常有力量的能力提升，其中的稳定性、系统性以及广大社会主体的认同就能够得到充分佐证。

第三，使社会管理能力得到长效提升。社会管理可以被视为一个基本的社会现象，说到社会现象是说无论低级的社会形态还是相对高级的社会形态都离不开社会管理。我国政府提出社会管理的概念并不是一个政治口号，也不是一个临时性的行政政策，而是针对于我国实现长远的社会治理而言的。即是说，社会管理不是一蹴而就的，它将与我国长期的社会治理有机地统一在一起。如果我们忽视了这个价值判断，我们就会在社会管理过程中犯急功近利的错误。与社会管理作为一个长效性的事物相对应，社会管理能力的提升也不是一个在短期之内就可以解决的问题。也许，我们通过传统的一些相对非理性的手段能够在较短的时间内使社会管理主体的能力有所改善，但是社会管理能力肯定是一个具有长效机制的问题。作为一种长效机制，它的构造和推行也必须有相对长效的手段。我们上面已经指出，用行政政策的手段提升社会管理主体的管理能力是非长效的。我们也指出通过短期的政治学习或者其他形式的强化等手段提升管理能力同样是非长效的，而用行政法提升社会管理能力则与之不同。因为行政法治存在于我国法治国家的构造之中，法治国家并不具有任何急功近利的色彩。我们知道，我国在1999年第13条宪法修正案中确立了建设社会主义法治国家的方略。这个方略的确立无论对于我们国家的社会治理还是对于我们国家目前所强调的社会管理都有着绝对性的价值。法治国家是相对于其他非理性的国家治理而言的，法治国家最为本质的东西是相对长效的治理机制。而这种治理机制不会随着行政政策的改变而改变，不会随着内外在环境的改变而改变，更不会随着管理主体身份的改变而改变。我们知道，法治国家建构中最为核心的内容是行政法治的建构。正如我国早在党的文件中所指出的，依法治国的关键是依法行政。这中间“行政法治”、“法治”以及“法治国家”等概念系统是一脉相承的，它们是通过一个稳定的治理系统而连接在一起的。用行政法提升社会管理能力所追求的便是这种一脉相承中的超稳定系统。

二、行政法提升社会管理能力不足之分析

在我国社会管理的实施过程中，有关社会管理能力提升的问题并非完全没有引起关注，一定意义上讲，我国理论界和实务部门在一些环节上也比较重视相关管理主体社会管理能力的提升。但是，社会管理能力提升的对策或者方式与社会管理能力的认知是紧密结合在一起的。换言之，当我们在社会管理能力认知上发生了错误，也就必然会在社会管理能力提升的方法和路径上犯错误。那么我们究竟在社会管理能力的提升中有哪些非理性的认知并进而导致提升方法上的偏差呢？我们认为，下列诸方面是比较致命的。一则，我们常常将管理经验与管理能力作为一个事物来看待。即是说，认为社会管理主体的管理经验是其管理能力的核心构成。我们将这种认识上的误差称之为经验型管理能力之误差，这种误差在于其将社会管理能力与社会管理法治作为两个关系范畴的东西，将能力仅仅视为管理者在管理过程中对相关经验的积累。毋庸置疑，管理经验可以作为管理能力的构成部分之一，但是管理经验是管理过程中一个量的积累问题，这种量的积累是否一定能够带来质的方面的变化是要被打上问号的。因为，管理经验不一定会随着管理环境的变化而变化，恰恰相反相应的管理经验常常并不能够适应管理环境的变化。而且管理经验与管理过程中的创新并不是完全相容的。肯定地说，在有些情况下，管理创新是要否定已经形成的管理经验的。二则，我们常常将政府行政权行使的强度与管理能力划等号。上面已经指出，社会管理概念系统中的重心存在于行政系统之中。正是政府行政系统行政管理活动的存在构成了社会管理的核心内容。以此而论，如何评价政府行政系统的管理就成为如何评价社会管理的关键。我国的行政系统及其职权的构建是在打碎旧的规则体系的基础上形成的，在这个形成过程中政府行政系统要负责对新的社会秩序的设计，要对新的社会关系进行确立，要对新的社会事务进行处置。上列三个方面的作出都是在相对空白的社会格局中进行的。这个过程中，政府行政系统几乎表现的无所不为和无所不能。而在这样的情况下，我国政府行政系统的高权性就得到了充分的体现。这种高权性是通过行政系统的管理权威而得到体现的。对此，我们基本上形成了一种思维上的定式，那就是政府高权体现得越充分，其管理能力也就体现得越强烈。反之，政府高权得到的体现越不充分，其管理能力也就体现得越差。总之，政府在管理过程中的管制特性，其高权行使的有效性是我们衡量社会管理能力的重要指数，这样的指数至今仍然存在于我国的社会管理之中。那么，这种以高权行使的质量作为衡量社会管理的能力究竟意味着什么呢？在笔者看来，它与法治是不对称的。尤其在现代法治发达国家政府行政系统的高权行使已经控制在相对小的范围之内，因为这种高权行政既有可能导致行政过程中的行政造法，也有可能导致行政过程中的行政违法。此点表明，高权行政并非社会管理能力的必要构成。上列基本事实说明，我国在用行政法提升社会管理能力方面还存在非常明显的滞后性。

笔者对此可以再作出下列方面相对拓展的论证。第一，从社会管理作为政治机制分析之。社会管理的命题在我国近一两年来被明确提出之后就成了我国学界和实务部门关注的一个热点问题，这个问题所分布的学科范围主要包括下列方面：一是社会学，即是说，社会管理在我国社会学领域已经成为一个基本问题，乃至于成为社会学的一个基本范畴和研究对象；二是行政学，在我国行政学领域中也有不少学者展开了对社会管理的研究，一些学者从行政学的角度对社会管理的概念和推进方式做了解读；三是政治学，政治学在现代社会科学体系中有自己独立的研究对象和学科构成，以政治学的基本范畴，社会管理不一定在这个学科中获得相应的学科地位，但不争的事实是在我国学界诸多政治学研究人员引入展开了对社会管理的研究；四是法学，法学作为一个一级学科包括了诸多二级学科，如宪法学、行政法学、经济法学等。社会管理在法学研究中相对比较普遍，而且大多集中在宪法学和行政法学以及其它二级法学的学科中。由此可见，就社会管理的社会归属来看已经非常泛化了。令人不安的是社会管理在学科归属上的这种泛化性只是其现状的一个方面，另一个方面表现在其内涵确定上的泛化性。即是说社会管理究竟应当包括什么样的科学内涵呢？在我国学界和管理实务中众说纷纭，有的将立法权的运行过程归入到社会管理的范畴之中，有的将司法权的运行机制归入到社会管理的范畴之中，有的甚至将存在于民间的管理机制也归入到社会管理的范畴之中，等等。之所以会造成社会管理学科归属和内容确定上的这种多元性和不确定性，其根本原因在于我们下意识地将社会管理作为政治机制中的东西。我们往往用政治思维和政治逻辑来框定社会管理，这样的政治逻辑是不证自明的。因为我国的社会管理本身就是通过强烈的政治机制进行推进的，应当说用政治机制推进社会管理从一定的角度来讲是有优势的。因为它可以引起人们对社会管理更多的关注，容易使社会管理成为全社会的事情。笔者的这个判断应当说是成立的，在这个能够成立的情况下同时引申出来的问题就是我们用法律或者行政法的手段提升社会管理能力不足的这个事实。

第二，从以法切入社会管理被忽视分析之。社会管理的概念之下是否包含法治和行政法治的问题在我国学界并没有引起普遍关注。就笔者所掌握的我国目前有关社会管理的研究资料和实务资料来看，社会管理与法治似乎还存在非常大的认识上的割裂性和实施上的断层性。就前者而论，诸多学者在研究社会管理时是仅就社会管理而为之的，他们将社会管理作为一个相对独立乃至于绝对独立的事务而看待。诸多学者往往更愿意从管理和行政管理的角度给社会管理进行定性，在这种定性中有两种倾向。一种倾向是从技术上论证社会管理的，其将社会管理中的决策、执行、咨询、信息、监督作为一个相互连接的环节和系统，这个系统是在社会管理运行中的技术逻辑的支配下构建的。显然，该技术逻辑只强调社会管理中相对自然的属性而忽视社会管理中相关制度设计的属性。例如，一些学者在构建社会管理系统时排斥了一国的宪政制度，排斥了一国的法治系统，更排斥了一国的行政法治系统。笔者注意到，对社会管理进行此种逻辑构造的主要是一些非法学的研究人员，这个层面上的制度构建对于探寻社会管理的科学系统可能是有帮助的，但它带来的负面效应也是非常明显的。另一种倾向是从日常行政管理工作的角度论证社会管理的。社会管理存在于一国的社会管理过程中，它与一国相关主体对社会事务的管理或处置常常连接在一起，这就使得相当一部分从事社会管理的主体所履行的职能是我们通常意义上所讲的行政职能，而非行政法治职能。我国将行政系统分成了若干类，具体到行政法治实践中就是若干的管理部门。从法律逻辑的角度讲这些主体都应当是行政法的实施主体。然而在我国行政法治实践中真正能够称得上是行政法治主体的只有一部分行政机关，而绝大多数行政机关都只认为自己所履行的是行政管理职能，如文化行政管理机关、卫生行政管理机关、科技行政管理机关等等。这既是由于历史的原因而形成的，也是由于我国的制度设计形成的。另一方面看，在我国的法治概念中并不一定天然地包括社会管理的概念。例如2010年当我国宣布我国社会主义法律体系已经建成的时候，我们并没有将社会主义法律体系和社会管理的概念进行有机的整合，甚至在法律体系形成的文件中没有出现社会管理的概念。在笔者看来这并不是一个小的问题，之所以这样说，是因为法治是我国治理国家的一个基本国策和方略，而社会管理是我国实现社会治理的一个基本国策和方略。进一步讲，社会管理和法治共同存在于我国的国策和治国的基本方略之中，它们不是一个二元命题而是一个一元命题，目前将这两个本来应当统一的东西分散于不同的系统和机制之下，这样便使以法或者以行政法提升社会管理能力必然成为一个没有承载因素的东西。

第三，从行政法的发展与社会管理脱节分析之。“在今天这仍是事实。放松管制、商业化、法团化、公共部门减缩、私有化以及全球化所带来的深刻变化，在世界范围内从根本上改变了多个国家的政治和社会景象。法律家们作为一个共同体，对这些变化给法律体系和社会所造成的影响，反应相当迟钝。”此论表明行政法治的发展和社会的变迁向来就不是高度和谐的。即是说，行政法治的发展常常不能够和社会过程发展的变奏对应起来，这样的情况在我国显得更加突出。我们知道，在西方法治发达国家，行政法的精神气质乃至于范围已经发生了深刻变化，行政法中的服务精神和救济精神已经成为诸国行政法治的主流。然而，这些国家行政法中的此种变化是有一定的社会背景的，是受一定的社会机制制约的。与之相比，我国的行政法虽然在近30年来有了突飞猛进的变化，但是我国行政法的变化用量的积累来表述这种变化的特征特更加贴切一些。至少，作为福利国家的若干行政法制度在我国或者是空缺或者尚处于起步阶段，像服务行政和给付行政这样的行政法精神气质以及由这种精神气质所决定的行政法典在我国尚未形成体系。在行政法治还不十分成熟的情况下，社会管理所体现的基本属性就是纯粹的管理属性，这一点同样证明了我国行政法在提升社会管理能力上的不足。第四，从社会主体法意识淡化分析之。社会管理主体在我国究竟包括哪些范畴至少我国相关的官方文件还没有给出一个确切的说法。正如上述，如果从宽泛的角度来认识社会管理的话，所有履行国家管理职能的机构以及它的个体都可以作为社会管理的主体。这其中既包括行政主体及其公职人员，也包括司法主体及其公职人员，还包括立法主体及其公职人员。如果把社会管理作更加宽泛的理解，那么在社区从事管理工作的人员、在企业和事业单位从事管理工作的人员等等都可以作为社会管理的主体。很显然，这些非常广泛的社会管理主题中究竟有哪几个符合法治主体的资格呢？是完全可以做出明晰判断的。可以说，其中绝大多数并不具有真正意义上的法治主体资格。当然，我们将命题进一步予以浓缩，将社会管理主体的范围进一步予以限定。例如，或者限定于国家权力主体之中，或者限定于行政主体之中，那是不是说限定以后我国社会管理主体的法律素养就有明显提高了呢？在笔者看来，我们很难得出一个乐观的结论。因为我国的国家权力系统，尤其主要履行社会管理职能的行政系统，并不一定是天然的法治主体。它们之所以不是天然的法治主体，是因为我国行政权使的逻辑和司法权行使的逻辑是有非常大的差异的。

可以简单地说，我国行政权在行使程中更多的就是决定问题和处理问题，而在其决定问题和处理问题的过程中，它的模式是单向度的。这样的单向度与司法权行使中的相对中立性是有非常大的反差的，而司法权行使的中立性才与真正意义上的法律思维和法治式是吻合的。从这个角度讲，笔者认为我国行政系统及其公职人员相关的法意识是相对淡化的。当我们谈到这个淡化性时并没有将责任归咎到特定主体的身上，说到底它是由我国长期以来相关的体制机制所决定的，正如有学者指出的“国家行政机关，是国家为实现对国家政治、经济、社会和文化等诸领域以及相应的社会公共事务的有效管理而设置的，其职能随着时代的变化和社会的变迁而发展、变化。随着科学技术的发展和行政职能的扩大，现代国家中政治、经济、文化等各个领域的管理事务越来越纷繁复杂，国家行政机关的地位越来越重要。因为在瞬息万变的现代社会中，国家行政机关较其他国家机关具有更强的适应性和应变能力，国家行政机关能否有效地行使其组织、管理、指挥和监督等行政权利，能否及时对相关权力、利益施行保护和救济，关系到能否确保国家和社会的安全与安定，关系到整个社会能否健康而迅速地发展。”此论既准确地反应了我国行政机关的传统行政管理职能，也反应了行政机关在履行这些管理职能时与法律典则与法律规范两张皮的现象，这是行政法提升社会管理能力不足的又一个表现。

三、行政法提升社会管理能力的若干技术

社会管理能力的提升是一个长久的话题，即是说哪怕在一个国家社会管理能力处于相对成熟的情况下，它也不会放松对社会管理能力的提升。同时，社会管理能力的提升也是一个具有多元径路的问题。换句话说，我们可以采用多种方法或手段提升社会管理能力。例如，通过强化行政政策的手段提升社会管理的能力、通过提高社会管理主体文化水平的手段提升社会管理的能力、通过强化社会管理主体道德提升社会管理的能力等等。提升社会管理能力的多元性是没有错的，但是提升社会管理能力的诸种手段必须有一个顺序上的排位。即有些手段可能是主要的，有些手段可能是次要的；有些手段是持续性的，有些手段则是有所选择的等等。行政法提升社会管理能力是提升社会管理能力诸多手段中的一种，这应当是无需争论的。但我们不能够把这种手段与其他手段作半斤八两的处理。质而言之，提升社会管理能力如果疏忽了行政法手段那我们就丢弃了本质上的东西。总之，以行政法提升社会管理能力具有绝对性和排他性，是无论如何都不可以放弃的。就目前我国社会管理及其社会管理能力的现状而论，行政法提升社会管理能力应当说有三个特点。其一，它是提升社会管理能力最简洁的方式。我们可以通过行政道德和行政政策等手段来提升社会管理能力，但是这样的提升可能来得并不一定简洁或者有效。因为行政道德和行政政策是一个非常宽泛的概念，它们之间本身就可能存在冲突，所以这样的提升就有可能加大相应的成本，更得不到非常好的效果。相比之下，行政法具有确定的内涵和价值，更具有明晰的边界，同时也有非常好的规制力。这些特点都表明我们有可能在短期之内用行政法手段确实起到提升社会管理能力的作用。其二，它是一个具有针对性的提升社会管理能力的方式。上面我们已经从多个层面作过分析，认为我国的社会管理与法治和行政法治存在一定的脱节。对于社会管理的长效机制而论，在短期之内解决这样的脱节性是当务之急。因为，我们如果继续在这样具有脱节性的机制上进行社会管理，那就必然会对和谐社会的构建带来负面效应。因此我们说，用行政法提升社会管理能力是具有针对性的。其三，它是一个方便于操作的社会管理能力提升方式。社会管理能力提升的方式在其操作过程中必然是有区别的，有些操作方式并不一定那么容易，而有些操作方式则有可能事半功倍。用行政法提升社会管理能力则相对而言容易操作，这其中的道理就免于详论。总而言之，提升社会管理能力是具体的、可以操作的、但同时也是讲究技术的，用行政法提升社会管理能力其中的技术手段不应被忽视。笔者试结合目前我国社会管理的状况将行政法提升社会管理的技术概括为下列方面。

第一，以行政法界定社会管理的概念。社会管理的命题在我国已深入人心，几乎没有人对它提出质疑。但是，社会管理究竟包括什么样的内容在我国同样没有定论。正如上述，就目前社会管理的学科归属来看，社会管理至少存在于四个学科之中，这本身就是一个极其不正常的现象。因为当大家都认同的一个概念存在于四个以上的学科中时，这个概念的精神气质便必然有可能成为一人一张号、各吹各的调的状况。这种状况对于学术研究而言是有利的，但对于它的实际操作而论却是具有灾难性的。事实上，在我国社会治理的实践中，社会管理既没有明确的边界也没有明确的实现方式和手段。当然，我们可以将所有运用于社会治理中的手段都当做社会管理的方式，但是，这种内涵和方式不确定的社会管理的实施状态必然不是长久之计。因此，我们应当将目前党的文件中的社会管理概念、政府文件中的社会管理概念、法律规范中的社会管理概念、领导讲话中的社会管理概念予以统一，使它具有同质化的倾向。就目前情况来看，能够对社会管理概念作出界定的最为合适的是行政法。因为，社会管理的实施主体最主要的是行政系统，而非其他系统。用行政法对社会管理进行界定也是符合我国行政立法的传统的。我们知道，我国的行政法治尤其是行政立法长期以来所走的是分散化的道路。即我们既没有制定一个统一的行政实体法，又没有制定一部统一的行政程序法。我们是针对若干敏感而具体的行政行为而制定程序规则的，例如我们有针对行政许可的行政许可法，有针对行政处罚的行政处罚法，有针对行政强制的行政强制法。这种分散立法的道路也许是符合我国国情的，社会管理作为法治中的一个基本现象，制定一个典则，并通过一个典则给它下定义阐释它的内涵、揭示它的范围当然是一个好的选择。

第二，以行政法强化社会管理的理念。社会管理在我们国家包含着若干复杂的价值判断，例如在政治学体系中社会管理所包含的价值判断就是在社会系统中进行合理的权力分配，进行适当的利益平衡：“政府和其他社会组织内部政治中最重要的社会关系，是个人和小集团依附于那些力图谋求系统内的权力、制定政策的组织。在任何系统中，力图谋求权力的集团都可称之为‘政党’（韦伯，1953年）。这些集团包括国家、州、地方政府中的一般政党、一党制国家中的派别、争夺董事会席位的进攻者和防御者、工会中互相争夺的党派、企图发动政变的阴谋集团、无情镇压试图夺取政权的潜在对手的独裁政党，如此等等。在一个井然有序的集团中，合法权力通常多少同具体的机构联系在一起。”而用社会学的眼光来观察，社会管理则是要实现国家对社会过程的有效统治、国家对社会关系的有效处理，国家对社会角色的有效分配等。在行政管理学中，社会管理的基本价值则是强化行政对社会的干预和控制，强化政府行政职能在行政管理中的体现等。也许社会管理的诸种价值判断和理念是可取的，但是我们认为在现代法治国家社会管理的理念必须回归到法治中来。我们允许学术上有关社会管理理念的多元化存在，但是我们不能够容忍在社会治理过程中同样赋予社会管理理念不确定的元素。也就是说我们应当用行政法强化社会管理的理念，2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》对我国行政法治的基本理念作了初步规定，例如正义、公平、正当程序、行政公开等等。令人遗憾的是，当我们在制定这个重要的行政法文件时我国还没有将社会管理作为一个热点问题，因此，这个行政法文件就没有涉及到相关的行政法理念与社会管理理念的关系。基于此，我们主张可以通过立法的形式来对社会管理的相关理念予以提炼和强化。通过这样的提炼和强化使社会管理理念与行政法治理念相融合，使现代行政法治理念成为真正意义上的社会管理理念。

第三，以行政法重塑社会管理的意识。社会管理的理念是一个相对较大的概念系统，它甚至具有文化意义上的内涵。与之相比，社会管理的意识则是一个内涵相对较窄的概念。具体地讲，社会管理的意识指的是行政主体以及行政公职人员在社会管理中存在的主观认知。正如上述，我国行政主体和行政公职人员在社会管理的意识中还存在诸多非理性的因素。例如，行政主体常常以行政权的万能性对社会过程进行干预，而行政管制人员也常常以行政权的优越性来对私权进行渗入。这严重制约了我国公众对社会过程的参与，制约了他们实现社会管理职能的积极性。这种非理性的社会管理意识对我国目前正在广泛推行的社会管理是有负面影响的，因为它突出了管理过程中公权对私权的绝对优越性。因此我们认为，我们必须以行政法意识构造社会管理意识，这里笔者重点要强调一下我国的行政法意识应当不断地更新和创新，笔者这样说是有充分的事实依据的。我们知道，在我国行政法理论中有一个行政权优先的理论，在我国行政法关系的理论中有一个单方面性的理论：“在行政实体关系中，法律承认行政权具有公定力，由行政机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率，形成不对等的法律关系。”这两个理论已经成为我国行政法理论中的正统理论。作为一种正统理论它不但制约着我国行政法学研究，更为重要的是它在一定程度上制约着我国的行政法治。诸多行政主体在职权行使中之所以能够表现出那样的强势，往往与这两个理论有关。在笔者看来这两个理论已经是我国行政法中的一个伪命题。即是说，我国的现行法律制度并没有为这两个理论留下空间。我们知道2000年制定的《中华人民共和国立法法》在第8条规定了法律保留原则，由法律保留原则出发，行政主体在行政法治中、在行政法关系中所体现的应当是法律优先、应当是权利和义务的对等性等。总而言之，我们必须树立一种科学的社会管理意识，我们必须用行政法意识来统摄社会理意识，我们必须对我国行政法意识中的陈旧部分进行更新甚至创新。这样便使行政法意识与社会管理意识予以统一。

第四，以行政法设计和实现社会管理的秩序。社会管理与社会秩序的关系是手段与结果的关系。进而言之，社会管理是实现社会秩序的手段，社会秩序是社会管理的最终结果。这个关系原理必须引起高度重视，因为我们如果离开社会秩序而讨论社会管理就有可能陷入到自娱自乐的圈子中，反之，如果我们离开了社会管理而谈社会秩序则会陷入到迷茫之中。笔者注意到，我国学界和相关的政府文件尚未对两者的关系作出深入研究和框定，这是一个必须引起警惕的问题。正如上述，社会秩序是社会管理的最高境界和最终结果，就社会管理及其实现的过程而论，社会管理从一开始就存在一个秩序设计问题。例如，我们在税收管理中有个人所得税的秩序设计，我们在环境管理中有防治社会污染的秩序设计，我们在土地管理中有土地使用权限的秩序设计等等。近两年来，由于我们过分强调了社会管理的概念，便导致我国有些部门，在社会秩序的设计之中用纯粹的管理手段进行这样的秩序设计。例如，有地方在旅游景点的收费上就采取了用行政命令划地为王的收费方式，有些地方在环境污染的秩序设计上就采取了以收费放行违法的秩序设计方式等等。而且，诸多管理主体当它作出这种非理性的秩序设计时常常冠以社会管理创新的名义。

例如某县在将县城原来旅游景点单个收费变为进入该县城统一收费的秩序设计中，当公众对该收费行为和秩序设计行为提出质疑时该县政府就以社会管理创新的名义对其收费行为进行辩解。可以肯定的讲，我国一些地方政府和部门在对社会管理的秩序设计中远离了法治的轨道。正因为如此，我们认为将社会管理与社会秩序连接在一起的最好方式是强化行政法的制度设计功能，就是用行政法设计相应的社会秩序并在这种设计中体现社会管理。上面所讨论的是行政法对社会秩序的设计问题。同时，社会秩序还有一个实现的问题，毫无疑问目前诸多政府部门和行政主体都乐于以社会管理的名义实现社会秩序。当它以社会管理的名义实现相应的社会秩序时，其手段的选择具有极大的任意性。我们认为这样的任意性既是对社会秩序的破坏，也是对相关社会管理过程的破坏，而纠正这种非法方式的最有效手段就是用行政法赋予的方式进行这样的管理。

作者：关保英单位：上海政法学院