少数民族经济优惠政策的法学思考范文

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一、民族经济优惠政策的制定程序

民族经济优惠政策的制定是优惠政策制定主体在民族理论的指导下，针对现实民族问题，提出解决方案，进行论证，并形成科学决策的过程。经济优惠政策的制定和一般政策的制定既有共同点，也有自己的特殊性，是一个复杂的动态过程，一般包括民族经济政策问题的确立、政策方案设计、政策议程、政策规划与论证和评估、政策决策等相互关联的几个阶段。我国有56个民族，少数民族大多分布在西部和边疆地区，由于历史的、现实的，地理的等因素，这些民族和地区经济上远远落后于东部沿海地区，经济上的差距越来越大。这一基本国情，决定了民族经济问题始终是我们建设中国特色社会主义必须处理好的一个重大问题，也决定了民族经济工作始终是关系党和人民事业发展全局的一项重大工作。民族经济优惠政策是用来解决民族经济问题的，最终实现各民族和地区间的全面公平。但并不是所有与少数民族和民族地区有关的经济问题都属于民族经济问题，因此，民族经济优惠政策制定首先必须搞清楚哪些问题是属于民族经济问题，需运用民族平等、民族发展和各民族共同繁荣等理论来分析中国民族经济的现实，并通过一定的方法对民族经济问题进行归类，如，财政的、税收的、金融的、民族贸易的、对外开放的，产业的等；全局的，局部的；全国的、地区性的；积极的，消极的等等。要成为民族经济优惠政策问题，必须具备以下条件：

1．客观性。即出现和形成了民族经济发展不平衡的客观事实，并且这一客观事实是可以直接观察的，是可以通过自然语言描述的，是可以通过广泛的符号系统表述的。例如，解决民族经济问题的民族经济优惠政策以经济差距为基础，经济差距可以通过农牧业差距、工业差距、资源和基础设施建设差距诸方面的差距等统计资料表述。不能明确表述的客观事实很难被确认为民族经济优惠政策问题，制定主体很难对这一客观事实的存在极其严重性达成统一的认识。

2．强烈的公众诉求。当经济差距这种客观事实持续存在甚至出现扩大或日趋严重的趋势时，民族群众的政策诉求也随之持续存在甚至严重，民众就会基于发展的诉求，强烈地要求政府采取行动，以有效的解决问题。

3．明显性。民族经济优惠政策是民族经济发展不平衡的反映，差距到了非解决不可的程度，具有了必须解决的价值，从政府的角度来说就可以认为已经形成了明显的优惠政策的需要。在民族经济优惠政策制定过程中确立民族经济优惠政策目标至关重要，是民族经济优惠政策制定所要遵循的方向。对于提出的民族经济优惠政策问题，依据民族经济优惠政策的任务，决策部门可以提出相应的解决目标。起初，解决目标可能不止一种，综合考虑目标的合理性、可行性、准确性等，集思广益，最后从中选择一项。

这就是所谓的目标选定，主要通过以下方式实现：

1．调研。在选定目标以后，应组织有关部门和力量，就民族经济优惠政策的问题进行进一步的实际调查和研究。这是进一步审视政策目标，不断完善民族经济优惠的过程，为下一步的决策提供充分的参考。

2．政策决定。民族经济优惠政策的决定是优惠政策制定过程的最后一个环节，也是最为重要的一个阶段。优惠政策的决定关于已存经济优惠政策的各方面的规定性，将决定优惠政策执行、反馈、修正的难易程度。对于政府来说，经济优惠政策决定作出之后，紧接着就要面临包括可行性分析和价值分析。可行性分析指经济优惠政策的制定者通过各种方法论证既定经济优惠政策在实践中是否可以执行并且产生预期社会效果的一种行为。可行性是理性经济优惠政策分析的必要组成部分，是整个经济优惠政策制定过程中一个不可替代、不可缺少的阶段。因此，政策决定时必须考虑到，该项经济优惠政策是否符合国家现有的经济、社会发展水平，是否超出了各民族目前经济发展水平的承受能力。价值分析是指经济优惠政策分析人员用来分析判断价值认同问题所使用的价值标准和分析方法，是多方面、多角度的，经济的、政治的、文化的、科学技术、道德伦理的等都有可能涉及。价值分析的目的在于“为了使分析能够深入，我们使用的方法必须使我们能精确地表达和理解系统的价值”。

二、民族经济优惠政策制定权的行使主体

一切权力来自人民，毫无疑问，民族经济优惠政策制定权属于人民，只是人民把这种制定权以法律的形式委托给特定的机关行使，使少数民族及民族地区得到发展。

1．政党。政党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件以及党的主要领导人发表的重要讲话、历次中央民族工作会议精神都直接成为民族政策或其指导精神。这似乎和建设社会主义法治国家的目标不一致，党的政策主张成为国家民族经济政策应采取间接形式，通过法定程序变成民族经济政策法规才是社会的前进方向，但由于我国的特殊国情，这需要一个过程。民族经济优惠政策制定要按照法定的程序，提高民族经济优惠政策制定的科学性和正当性，保证其依法得到有效执行。在民族经济优惠政策的形成过程中，要充分考虑少数民族和民族地区的呼声，广泛动员少数民族和民族地区的各利益群体参与到民族经济优惠政策的决策之中，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，制定出实践中具有可行性，能够造福少数民族及民族地区的民族经济优惠政策。

2．政府。《中华人民共和国宪法》规定，国务院领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利，中央政府领导全国的民族经济工作，制定基本民族经济政策，具体规范民族经济优惠政策制定权的行使。规范中央政府与民族自治地方在民族经济优惠政策制定权限上的划分是民族经济优惠政策制定权正确行使的关键环节。民族自治地方拥有法律规定的政治、经济、文化等方面的自主权，当然也包括民族经济优惠政策制定的行使权。民族自治地方政府可以在贯彻执行中央经济政策的基础上，根据当地民族的经济和社会特点制定管理本自治地方经济事务的权利。但由于经济政策决策权过多集中于中央政府，自治法规定的自治机关的自治权利难以实现。因此，规范中央政府与民族自治地方的权限划分，在中央的指导下，充分发挥地方的积极性和指导性是十分必要的。

3．民委。国家民族事务委员会是专门管理民族事务的部委，其他部委有的直接涉及民族事务，多数则是间接涉及民族事务。但在国家民委的具体职能规定中，制定民族经济优惠政策方面的权限并不是很多，多是辅助性的，如“参与制定发展民族地区经济的方针、政策和规划”、“参与研究和制定发展少数民族地区教育、文化、科技、卫生、体育等事业的方针、政策和规划”、“会同有关部门进行民族政策、法律的宣传教育工作，检查民族政策、法律的执行和实施情况”。这些规定限制了民委作为专门管理民族事务的部委行使民族经济优惠政策制定的权力，因此，有必要进一步加大民委民族经济优惠政策制定权的行使力度。

4．地方政府。除了中央层面的经济优惠政策外，各地方尤其是省级政府也经常制定本辖区内民族地方的经济优惠政策。

三、民族优惠待遇与平等原则

我国民族经济优惠政策是在民族平等的社会主义民族关系基本原则下，针对少数民族社会经济发展相对落后，本身无力实现国家法律所赋予的经济权利的现状，在经济发展方面所给予的帮助及其优惠。作为解决社会问题的工具，民族经济优惠政策集中于解决那些与社会结构有关的复杂社会问题。在政策的选择上，如果不能很好地把握差别对待的“度”，就会对其他民族和地区构成反向歧视，出现“矫枉过正”，引发民族和地区间的矛盾。

1．差别对待是产生反向歧视的原因。市场经济是通过竞争来实现优胜劣汰的，市场经济的生产、交换、分配、消费，这一客观的经济过程使具有不同生产要素、不同能力的人得到不同的收入。但往往导致人们收入的悬殊差别。“市场并不必然能够带来公平的收入分配。市场经济可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差异。”导致这种差异的原因，其中之一就是收入取决于一系列因素，包括努力程度、教育、继承权、要素价格和运气。因此，差异是绝对的，是普遍存在的，起点的差异性造成结果的不平等。随着经济和社会的发展，国家和政府采取积极的措施来缩小这种不断加大的差距，从而推进社会公平。

例如，对市场机制内在规律所造成的民族地区经济发展不平衡，市场这只“看不见的手”不能有效解决，那么就发挥政府这只“看得见的手”的作用，通过政府的宏观调控来促进民族地区的经济发展，从而实现真正的平等，实行差别对待，对少数民族实施经济优惠政策就是手段之一。从总体上来说，少数民族经济优惠政策是为人们所认同和拥护的，但同时这种特殊的保护政策在某些地区却存在着许多问题，这是不可否认的。许多一刀切的政策，使许多居于少数民族地区的汉族人的利益受到相当大的影响。许多少数民族可以享有的财政、金融、税收、工业等方面的特殊优惠政策，居于该地区的汉族人则事实上很少能够享有，这不同程度地影响了少数民族地区的民族团结，造成了对其他地区和民族的不平等对待，构成了反向歧视。所以说，反向歧视是由于差别对待而引起的，差别对待是产生反向歧视的一个原因。

2．合理的差别对待不会产生反向歧视。差别对待可以分为两种情况，一种是歧视，一种是优惠，歧视显然是一种不平等，然而优惠也要有一定的限度，不至于构成“反向歧视”。《少数人权利宣言》等许多国际文件中都明确规定，为了确保某些种族或民族群体或个人在实践中享有平等权利，允许各国采取“特殊措施”，只要这些措施不导致不同的种族群体永久性地保留单独的权利，即不对其他种族和群体构成反向歧视。依据是否合理的判断，各国有不同的标准，如美国在传统的宪法判例中确立了“合理性”（reasonableness）以及“合理依据”（rationalbasis）的标准，日本法学家小林直树认为，对于那些处于合理与不合理之界线上的个案是否具有“合理性”，应该按照宪法平等原则的要求具体地加以测验、考量，而究竟是否可纳入合理性的范畴，大致可归纳出一些具体的类型。从各国的实践来看，合理的差别大致有以下几种具体类型：①由于年龄上的差异所采取的责任、权利等方面的合理差别。②依据人的生理差异所采取的合理差别。③依据民族的差异所采取的合理差别。④依据经济上的能力以及所得的差异所采取的纳税负担上的轻重不同的合理差别。⑤对从事特定职业的权利主体的特殊义务的加重和特定权利的限制，其中包括对国家公务人员或公众人物的隐私权以及名誉权的某种合理程度上的限制。以上只是列举了几种主要类型，并未穷尽所有合理差别的情形，实践中还要发挥主观能动性，具体问题具体分析，区别对待。合理的差别除了需要合理依据以外，还必须限定于合理限度之内。一般来说，没有合理依据的差别就属于不合理的差别，但超过合理限度的差别，就可能构成与平等权原则相悖的“反向歧视”。合理依据和合理程度都涉及到有关“合理性”的判断标准问题，各国学说以及实践中存在诸如“在一般社会观念上是合理的”、“正义之要求”、“非专断性”等认定标准，概括起来有两个具体标准：其一，不违反宪法的基本原则或原理；其二，目的以及手段上的合理性。具体到民族经济优惠政策，首先要考虑该经济优惠政策的制定及实施目的本身是否具有正当性，实行差别的民族经济政策与该正当目的之间是否具有关联性，为达目的的手段是否具有合理性，在社会通常的观念上是否具有适当性。

3．“合理差别”的标准。我国是以社会主义公有制为经济基础的社会主义国家，分配的本质是实现实质意义上的平等。由于平等非绝对而是相对的，再者社会主义市场经济要保障人们之间自由竞争的机会平等，过度强调实质平等势必又回到原来分配上的平均主义“大锅饭”的局面，经济上的自由也不再存在，所以说我国宪法上平等权的核心仍然是形式上的平等、机会平等，但是实践中也比较注重实质的平等。形式上的平等旨在反对不合理的差别，而实质上的平等则要求必须承认合理的差别，平等原则反对的是不合理的差别，要求合理的差别对待，也就是“相同情况，相同对待，不同情况，不同对待”才是合乎正义的真正平等。要区分什么是不合理的差别，什么是合理的差别并不是一件容易的事，不同国家和地区在不同的历史时期，会根据本身国情特点、认识水平和经济文化状况，形成不同的合理差别待遇的判断标准，具有阶段性。随着形势的发展和经验的丰富，合理差别的判断标准将不断增加。在中国，有学者提出了差别对待是否合理的三个标准：（1）区别必须是理性的非任意的，即区别对待应当有充足的理由，为了社会公益，而不是主观的、或为了个人或集团的私利。（2）区别对待的目的是为了降低由于能力等原因造成的社会不平等，弥补竞争带来的负效应，而不是相反。（3）区别的标准只能是智力、体力等自然因素，不能是种族、肤色、意识、宗教、阶级等因素。由此可以看出，我国“合理差别”的标准可以说是非常全面和具体的，反映了我国的特殊国情，在实践中可行性较强。判断一项差别待遇是否具有合理性，归根到底需要据具体情况，结合社会的共同理念、宪法的价值追求和实质平等的精神来做出具体判断。

四、结语

通过对少数民族经济政策上的倾斜，使它们尽快赶上先进地区的经济水平，为实现各民族事实上的平等奠定物质基础，最终由形式上的平等上升到实质上的平等，这才是各民族真正意义上的平等。目前在民族间、地区间事实上不平等的状态下采取经济优惠政策的目的还是为了最终达到事实上的平等。由此可见，经济优惠政策与平等原则并不矛盾，经济优惠政策是特定时期、特定情况下实现民族平等、缩小地区间差距的内在需求，因而有其存在的合法性、合理性。我国对少数民族和民族地区实施优惠政策，其目的就是要消除东西部经济发展严重失衡，平衡民族地区和先进地区的差别，以免形成两极分化而不利于各民族的共同繁荣、缓和或避免因民族间差距过大而引起的民族矛盾、民族冲突。因此，对少数民族经济优惠政策是当前形势下实现民族事实平等、实质平等的特殊和有效的方式，有其存在的必然性。

作者：孙学朝刘凯单位：甘肃政法学院中国人寿养老保险公司宁夏中心