法学视域下环境质量负责制研究范文

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1问责主体

地方政府对环境质量负责，谁来追责?根据三审稿第22条第2款:“上级人民政府及其环境保护行政主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督检查。发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。”问责主体为上级人民政府以及任免机关或监察机关。根据《宪法》第101条:“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”以及《行政监察法》第7条第2款:“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”的规定，对地方政府追责的主体是上级人民政府、本级人大、本级及上级政府监察机关。

2三审稿对地方政府环境质量负责制以总则规定的意义

地方政府环境质量负责制并非二、三审稿的首创，现行《环境保护法》对地方政府环境质量负责制在第三章“保护和改善环境”中已有规定。但从内容上看，该章主要规定了政府的环境职责和义务，第16到23条的规定重职责而轻责任，重权力的广泛覆盖而轻权力的深入履行，已显现出地方政府环境质量负责制的立法缺陷。根据现行法规，地方政府仅需采取措施对环境质量进行改善，即仅存在改善义务，而环境质量改善的程度是否适宜人类生存、发展则无需地方政府予以保障。其对环境质量负责即有义务而无责任。没有责任的约束，政府不会自觉履行义务，地方政府对环境质量负责也将成为空谈。因此，在“重政府经济责任，轻政府环境责任”(P20)的法律规定下，地方环境利益与经济利益存在冲突时，环境利益难以得到保障。为了弥补现有立法的不足，三审稿对地方政府环境质量负责制在总则中进行规定。由于法的总则是整个法的纲领和事关法的全局的内容综合。(P47)地方政府环境质量负责制作为一项制度在总则中进行规定，使其成为对全法具有统领性的制度，地方政府无论是职责的行使还是义务的履行都会受到该项制度的制约。根据三审稿第6条，地方政府的环境责任是环境责任的重要部分，优先于企业和公众的环境责任。因此，地方政府环境质量负责制是地方政府环境责任的具体制度表述，在环境法中具有统领性的作用，这意味着我国环境法中政府部门的地位由“权力主体”转变为“义务主体”，政府对环境监督管理职责由权力型规范转变为义务型规范，(P6－7)体现三审稿对政府环境责任的重视。

3三审稿为地方政府环境质量负责制设计的配套制度

三审稿从以下两方面分别设计了地方政府行使环境职责和义务的相关制度。

3.1地方政府行使环保职权保障

首先，三审稿较二审稿增加了对地方政府行使环境职责措施的关注。三审稿第8条、第9条分别对政府的环保财政支出、环保宣传职责进行了明确规定，对于提高公民环保意识、治理污染长效机制的建立提供了保障。其次，三审稿规定了地方政府行使权力的相关制度。(1)规定了较为完善的环境保护规划制。三审稿第12条规定将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，使地方政府能够在源头上控制本辖区内开展的经济、社会工作都不损害环境利益，使各项工作都与环境、资源保护工作项衔接。第17条规定了开发利用规划应当进行环境影响评价。第31条规定制定城市规划应当明确保护和改善环境的目标和任务。三审稿将开发利用规划、城市规划等都纳入了环境保护的范畴，有利于政府开展环境保护工作。(2)三审稿第18条保留了二审稿中创立的联合防治制度。该制度能够有效地弥补以行政区域为单位进行环境治理的缺陷，与环境公共性相适应，使地方政府对本辖区内环境质量负责更加公正，不会出现地方政府以其他辖区环境污染影响本辖区环境质量为由而免责的情形。最后，为了使地方政府有权保护和管理环境，三审稿对县级以上政府环保部门赋予了现场检查权与查封、扣押权。三审稿第20条规定了县级以上政府环保部门的现场检查权，取消了二审稿中对检查内容的限制，放宽了政府对污染企事业单位等进行现场检查的权限。第21条首次赋予了县级以上人民政府环保部门以查封、扣押企事业单位和其他生产经营者违法排污的设施、设备的权力，对解决环境行政处罚、环境行政强制执行难问题有促进作用。

3.2地方政府环境责任承担的制度保障

首先，三审稿第22条规定了环境保护目标责任制和考核评价制度，这是对地方政府环境质量负责制的重要制度保障，从制度上明确地方政府如何对环境质量负责，将地方政府环境质量负责制予以落实。依据该制度，地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对本级及其下级人民政府环境保护行政主管部门及其负责人的考核内容。同时，三审稿明确该考核结果应当作为对考核对象考核评价的重要依据。这一规定明确了政府环境保护部门负责人的环境保护职责，并以此来监督政府环保工作人员落实环保目标的情况。考核评价制并不等同于地方政府环境质量负责制，二者在考核指标、考核对象、责任性质三方面都有所区别。考核评价制是地方政府环境质量负责制问责机制的重要组成部分，是确保地方政府环境质量负责制在实践中真正落实的制度保障。其次，三审稿第24条规定了政府的限期达标制度。地方政府在未尽到环境保护义务，未达到国家环境质量标准，应当限期达标，这是地方政府对其环境责任具体承担的体现。再次，三审稿规定了国家机关的内部监督检查制度和社会监督制度。

内部监督检查制度。三审稿第22条、23条分别规定上级人民政府及其环保行政主管部门对下级人民政府及其相关部门的环境保护工作进行监督;县级以上的人民代表大会常务委员会对同级人民政府的环境保护工作进行监督。上级人民政府及其环保行政主管部门以及同级人大常委会有监督权，内部监督检查制度是对地方政府环境负责制的落实。社会监督制度。三审稿对社会监督制度进行了两个方面的规定:一方面规定了政府的环境信息公开义务，如三审稿第48条要求各级人民政府及其相关部门环境信息公开、完善公众参与程序，为公民、法人、和其他组织参与和监督环境保护提供便利;另一方面规定了赋予公民、法人和其他组织对政府及其环保部门的违法行为向上级政府或监察机关举报的权利。三审稿规定的监督主体广泛，包括国家机关、公民、法人和其他社会组织，能够对地方政府的环境职责进行有效监督，促使地方政府对环境质量的负责。最后，除了考核评价制，三审稿对各级人民政府及其有关部门的法律责任进行了明确规定。第63条明确了应当进行处罚的行为，并规定了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的具体惩处。该法律责任的规定，可督促相关部门负责人采取环境保护措施，履行环境管理职责，承担环境责任，对环境质量负责。

4地方政府对环境质量负责如何贯彻实施

虽然三审稿对地方政府环境质量负责制以总则规定并以相关配套制度对该制度进行保障，但该制度并不完善，还存在缺陷和不足。

4.1地方政府环境质量负责制的自身完善

对于地方政府环境质量负责制的完善，应进一步理清以下三个问题:

4.1.1何时问责?———明确环境质量目标三审稿规定了各级地方政府对本辖区内的环境质量负责，但没有明确环境质量应该达到的标准。没有标准的要求，则不能确定地方政府何时担责及如何担责，这会导致地方政府虽有对环境质量负责的义务，但没有对环境质量负责的动力、决心。在明确环境质量的目标上，可以将达到国家环境质量标准作为基础目标，再借鉴三审稿第22条的规定，将完成环境保护目标作为环境质量目标的具体量化指标，予以辅助判断。以国家环境质量标准与地区的环境保护目标双重衡量标准来确定地方政府对本辖区内环境质量的负责程度，并以此来判断地方政府应当承担何种程度的责任。

4.1.2何人担责?———细化内部责任主体哈耶克曾指出，“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的”，“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任”［6］。(P99)由三审稿第6条第2款的规定可知，地方政府是环境质量总责任人。然而地方政府作为行政机关不能单独运行，需要相关部门、人员的配合。为了保证地方政府对本辖区内的环境质量负责，地方政府内部各个机关、负责人员也应当承担相应责任，即地方政府内部负责。我国《宪法》第105条第2款规定:“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”1996年8月国务院的《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定“实行环境质量行政领导负责制”，“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责，坚决执行环境保护法律、法规和政策。”地方政府环境负责制的担责主体虽然是政府整体，但是具体责任的承担应当落到政府及相关机构的负责人上。因此，政府内部负责的主体应当是地方各级行政首长，以及具体负责环境保护工作的机关、部门负责人。

4.1.3如何问责?———坚持权责一致原则无论是地方政府整体负责还是地方政府内部的责任分配，都应当遵循权责一致的原则。权责一致主要是指政府的权力和责任大小相当，权力是承担责任的基础，一定的责任必须授予相应的权力，不然责任就难以落实。同时，权力的授予必须以责任为依据，有权无责必然会滥用权力［7］。(P21)地方政府环境管理权力应当与其承担的责任相一致，有权才有责。地方政府环境责任随着社会公众环境需求的增长而扩充，政府环境责任的设定不应超出政府的能力范围。(P73)由于各地方的经济、社会、自然条件不同，环境问题在不同地区各具特点，因此各个地政府所面临的环境问题是不同的，应当采取不同的措施来解决环境问题。由法条来看，各级地方政府的环境权力有相似之处，如现行《环境保护法》第17条、20条、21条等，规定了各级地方政府的环境权力。但是，由于各级政府能力的差异，各级政府在权力履行上仍然存在区别。如县、乡政府财政能力薄弱、行政能力欠缺，其承担基本环境责任，即环境监管、必要的环境公共产品和公共服务的提供等。而省、市政府由于行政能力普遍高于县、乡政府，其环境责任还包括一定的协调责任、维护本行政区域的环境公平责任、环境监管和监督责任、局部风险预防责任等。(P80－81)因此，环境质量的标准、环境保护工作的目标应当根据各个地区的环境情况、环境管理权力的大小来确定。值得注意的是，三审稿第22条规定的环境保护目标责任制和考核评价制度也应当遵循权责一致原则来理解。由于上下级政府的辖区具有重合性，上级政府环境保护目标完成情况直接受下级政府环境保护目标完成情况的影响，因此可将上级政府环境保护目标完成情况作为下级政府及其负责人考核的参考因素。但上级政府有权力、有能力对下级政府的环境工作进行指导、监督，因此，辖区内下级政府的环境保护目标完成情况，更应当作为上级政府及其负责人的考核内容。另外，在地方政府内部环境责任承担时，也应当遵循权责一致原则。对工作人员，并不能以谁实际采取行动就追究谁的责任，而应当根据其职权划分，对履行职责者及相关负责人员追究责任。

4.2地方政府环境责任的事前监督机制的构建仅有地方政府本身责任的规定不能确保地方政府履行职责、承担责任，还需要配套的监督机制。三审稿已经建立了内部监督与外部监督双重监督机制，地方政府的环境职责履行受到来自国家机关内部即上级人民政府及其环保行政主管部门、同级人大常委会，以及国家机关外部即公民、法人和其他组织的双重监督。但三审稿的规定仍不足以对地方政府履行职责形成全面的监督。现有的监督机制，大多是事中监督或事后监督。如上级环保行政主管部门对下级环保工作进行监督检查，是在环保工作进行中或进行后进行检查。而公众、企业和社会组织对政府环境工作的监督往往比较被动，大多是在本地区内存在环境污染或环境污染威胁的情况下才对政府的环保工作展开监督。为了弥补事中监督、事后监督的不足，应当引入事前监督机制。事前监督是在政府做出行政决策、政策，开展行政管理活动之前，对政府行为进行监督检查。事前监督可以防范环境污染和破坏的发生，节省行政成本，从根源上确保环境保护工作的顺利进行。事前监督机制的构建应当立足我国实践情况。我国存在事前监督的基础，同级人大可以在人民代表大会上对政府环保工作进行事前监督。但是人大会议一年一次，且政府环保工作只是众多议题之一，难以得到很好的监督，这种事前监督难以发挥作用。除了人大会议上的事前监督，还应当有日常事前监督机制。在我国，环境影响评价的对象主要限定在部分规划和具体的建设项目上，不包括立法活动、政策行为、以及部分重要规划行为等。为了建立对政府环境责任的事前监督机制，可以借鉴美国《国家环境政策法》的经验，在我国环境影响评价制度中增加对政府抽象行政行为的环境影响评价，以我国现有的环境影响评价制度为基础构建对政府工作的事前监督机制。

4.3地方政府环境质量责任的外部问责机制的构建根据三审稿的规定以及我国现行法律法规，上级人民政府、本级人大、本级及上级政府监察机关、司法机关都能在不同方面对政府环境质量责任问责。虽然问责主体广泛，但都是国家机关，都是属于国家机关的内部问责，其问责具有局限性，应当增加外部问责，以确保问责主体的广泛性。外部问责的最集中体现就是社会公众问责。社会公众问责是以社会组织和公众为主体的问责形式。它对政府是否履行环境责任进行问责是最自觉地监督和追究，具有自觉性;是一种自下而上的、非权力的外部性监督与追究，具有全面性;对政府环境责任不履行或履行不充分能够及时感知，具有及时性。(P166－167)目前，法律对公众问责虽规定不全面，但已有所涉及。如新民诉法第55条赋予法律规定的有关组织提起环境公益诉讼的权利;三审稿第52条赋予公民、法人和其他组织对人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门的不法行为进行举报的权利。公众问责的最佳方式是诉讼，(P15)公民、企业、社会组织可以提起环境行政诉讼，法律规定的有关组织可以提起环境公益诉讼，通过诉讼的方式，公众可以对政府的环境管理行为进行问责。然而，除了法律规定的有关组织可以提起公益诉讼外，其他公众只能在自身利益受损的情况下对政府的环境管理行为提起行政诉讼，并不能对政府的所有环境管理行为进行及时有效的问责，也不能发挥公众问责的主要功能。在现行法律未规定公民环境公益诉讼的情况下，应当通过其他途径来保证公众对政府环境管理行为的问责。建立公众问责机制，需要政府部门的配合。首先需要政府部门进行环境信息公开;其次需要为公众问责提供畅通无阻的途径。为了确保公众主动问责的顺利实现，应当在政府网站上设置公众投诉专栏，并在政府各个行使环境保护职权的部门中设立专门部门关注社会的意向、收集意见。为了确保公众问责的广泛性，可以月或季度为单位，对辖区内的公众进行问卷调查，接受公众的问责。调查方式可选择网站公开调查、邮件发放问卷、定点填写问卷等。为了使公众问责具有效力，可以在每年人大会议之前，通过网络、邮件等多种方式收集公众对政府环境管理工作的评价情况，将公众评价结果作为绩效考核的内容之一。

5完善地方政府环境质量负责制的法律建议

首先，可在《环境保护法》中完善相关配套制度，建议对三审稿做出如下修改:第一，在三审稿中明确地方政府对环境质量负责的目标。由于第6条是明确各方的环境义务，不宜单独将地方政府对环境负责的目标在此处规定，应当将目标规定于第24条中。可将第24条第1款改为:“地方各级人民政府，应当采取措施有效措施遏制环境恶化，改善环境质量，使本行政区域内环境质量达到国家环境质量标准与地区的环境保护目标。”第二，在三审稿中增加对政府抽象行政行为的环境影响评价，并确保环评中公众参与的落实。三审稿虽然对规划环评进行明确规定，但仍不足以在政府决策之前对环境威胁进行制止，将环境污染与破坏遏制在摇篮中。而三审稿第13条的规定让我们看出了立法者规定政策环评的意图，但又未明确规定的矛盾之举。三审稿为“修订”而非“修正”，可见对环境保护法大改之决心，何不直接在第13条中提出对政府的抽象行政行为的环评?即将第13条规定为:“各级地方人民政府对人类环境有重大影响的建议、决议、规划、立法报告或其他重大行动，应当依法进行环境影响评价。未进行环境影响评价，不得通过、实施。”若这一改动太过激进，则应第13条中“应当充分考虑对环境的影响”改为“应当进行环境影响评价”，从政策环评开始，一步步向前迈进。其次，可以《环境保护法》司法解释或国务院颁发行政法规的形式对地方政府环境质量负责制予以细化规定。地方政府环境质量负责制中要突出强调以下几点:第一，对地方政府环境责任的问责应当遵循权责一致权责。第二，建立地方政府内部环境责任分配机制，明确地方政府内部环境责任承担的主体和责任承担方式。第三，对地方政府环境管理行为的监督与问责机制。再次，应当以部门规章或规范性文件的形式对确保地方政府环境负责制的相关制度即政府抽象行政行为环境影响评价制度、公众问责制度予以细致规定。笔者认为，“地方政府环境质量负责制”是政府环境责任的制度体现。三审稿第6条第2款的规定较现行法来说是一种进步，有利于完善“地方政府环境质量负责制”。三审稿增加的政府环保权力与相关制度，也有利于配合“地方政府环境质量负责制”的实施。然而，三审稿仍未对地方政府环境质量负责制进行完整的规定。欠缺环境质量的目标，导致无法判断地方政府的责任。为了防止历史重演，防止地方政府环境质量负责制成为空谈，应当对地方政府环境质量负责制本身以及相关监督机制、问责机制予以完善，确保该制度的落实。

作者：丁霖单位：中国人民大学法学院