小议生态环境法制建设的优化范文

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一、中原经济区生态环境的现状及存在的主要问题

（一）生态环境较为脆弱

虽然中原经济区的生态环境并没有我国西部地区那么恶劣，但是由于地处中原，开发利用较早，还存在不同程度的生态环境问题，旱、涝、沙、碱等自然灾害频发，水土流失面积扩大。据资料显示，2005年，我省水土流失面积为60,970平方公里，2010年为61,154平方公里。③另据资料显示，2010年第二季度，我省部分地区相继遭受了风雹、洪涝、低温冷冻、山体滑坡、病虫等自然灾害袭击，农作物受灾面积达292.09千公顷，其中绝收面积4.16千公顷，造成直接经济损失13.73亿元。④再加上工业结构偏重，资源型产业增加值占比较高，“粗、低、重、耗”产品过多，造成了环境资源利用效率低，污染排放强度大，环境不能承载，经济发展与环境脆弱的矛盾还十分突出。

（二）农村生态环境问题突出

农村生态环境是人类生态系统的基础，河南省作为典型的农业大省，农业和农村生态环境整体不容乐观。河南省人民政府于2010年7月5日颁布的《河南省人民政府关于加强农村环境保护工作的意见》指出，我省是传统农业大省和人口大省，目前仍有6,000多万人口生活在农村，随着工业化、城镇化进程的加快和农村经济社会的快速发展，部分城市污染工业项目特别是重污染工业项目逐渐向农村转移，“十五小”和“新五小”企业在个别地方死灰复燃；农村经济结构调整带动农副产品加工业快速发展，由此造成新的污染日益突出；为提高农业综合生产能力，粮食生产核心区建设中化肥、农药以及新的化学品用量居高不下，直接危及农产品安全；农村环境基础设施建设滞后，人居环境“脏、乱、差”现象还比较普遍，农村生活污水、垃圾排放增多，畜禽粪污以及秸秆等处理率低，农村面源污染加剧。此外，农村环境保护政策不尽完善、环境监管相对缺失、农村环保投入严重不足的问题也普遍存在。目前，我省农村环境呈现点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加的局面，形势十分严峻。这无疑给中原经济区“三化协调”建设带来压力。

二、中原经济区生态环境法制建设存在的主要问题

区域开发中的生态环境保护离不开完善的法制保障，在中原经济区开发建设如火如荼的今天，如何通过强有力的法律制度来保障中原经济区生态环境保护工作是实现中原经济区三化、协调发展的应有之义。纵观国外区域开发与生态环境保护协调发展之路，无不把加强和完善生态环境法制建设放在首要位置。而目前我国生态环境法制建设尚不够完善，区域生态环境法制建设还很薄弱，公众环境保护意识和参与热情有待提高，这些都是中原经济区开发建设与生态环境保护协调发展的制度障碍。具体而言：

（一）国家层面的生态环境法制建设有待加强

1.法律制度有待完善。在生态环境保护法律体系方面，目前我国存在多个位阶的大量的生态环境保护法律法规，既有宪法层次的也有大量基本法和单行法层次的，此外还有大量的行政法规、部门规章、地方法规以及重要的国际条约。首先，宪法从根本大法的角度确立了环境保护的基本国策。其次，1989年的《环境保护法》是目前我国生态环境保护领域的基本法，对自然资源和生态环境保护的基本问题做出了重要规定。此后，全国人大及其常委会相继制定、修改了许多关于生态环境保护的法律。与此同时，国务院也制定了一批有关生态环境保护的行政法规和规范性文件。除此以外，还有大量关于生态环境保护的行政法规和部门规章以及国家环境标准多项，地方法规也很丰富。总之，我国目前已基本建立比较完善的生态环境保护法律体系。在生态环境保护领域的基本制度主要有：环境影响评价制度、“三同时”制度、环境资源许可制度、环境标准、环境监测制度、排污收费制度、清洁生产制度、环境资源突发事件应急制度等。但是具体到区域经济发展与生态环境保护方面，国家层面的立法还很缺乏，主要表现在缺乏专门的区域开发法对区域资源开发与生态环境保护的协调发展、区域、流域之间的生态环境保护以及农村生态环境保护做出具体规定，造成我国区域资源开发与生态环境保护协调发展方面缺乏立法依据。此外，一些重要的生态环境法律制度亟需完善和立法予以明确，如环境影响评价制度、公众参与制度、清洁生产制度仍需完善，排污权交易制度、生态环境补偿制度亟需建立等。

2.生态环境行政执法不力。首先，我国目前的生态环境管理体制存在弊端。我国的生态环境管理方面实行的是区域管理与流域管理相结合，主管与协管相结合的管理体制。我国《环境保护法》第7条规定“：国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区内的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”。这种环境保护行政管理体制有利于各部门齐抓共管、协调努力，但也容易造成各自为战、权责不清，有利益相互争抢，有责任相互推诿。其次，地方政府重经济、轻环保的短期行为较重。在环境保护和经济发展这对矛盾中，地方政府往往重视对短期经济发展、GDP增长和税收增加的追逐而忽略对当地生态环境的保护，往往以牺牲生态环境为代价换取经济的短期增长，造成很多环境遗留问题。再次，企业违法成本低，环保部门执法不力。在地方政府对短期政绩追逐的过程中，很多污染大户往往是地方政府的纳税大户，在地方政府的庇护下，违法企业往往肆无忌惮的污染环境，加上环境保护部门执法和处罚力度不大，往往造成企业违法成本很低，甚至个别企业违法造成的严重社会后果还要由政府买单。目前我国生态环境保护执法不力已严重制约了经济、社会与生态环境保护的协调发展。

（二）中原经济区生态环境法制建设亟需加强

目前，中原经济区有关生态环境保护的法律法规主要表现为所辖区域内各省市的相关立法文件，其中，河南省有关生态环境保护的地方立法主要有：河南省人大常委会1990年颁布，2006年修订、2007年施行的《河南省建设项目环境保护管理条例》、2007年的《河南省野生植物保护条例》、2009年第二次修订的《河南省实施《土地管理法》办法》、2006年的《河南省节约能源条例》、《河南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等。河南省政府颁布的《河南省污染源限期治理管理办法》（1996年制定，2005年修订）、《河南省放射性废物管理办法》（1997年）、《河南省污染防治设施监督管理办法》（1999年制定，2005年修订）、《河南省环境监测管理办法》（2002年）、《河南省排污费征收使用管理办法》（2003年）、《河南省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（2005年），2008年中共河南省委、河南省人民政府印发的《关于实行节能减排目标问责制和“一票否决”制的决定》、2009年的《河南省建设项目环境影响评价文件限批管理办法（试行）》，2010年的《河南省水污染防治条例》、《河南省水环境生态补偿暂行办法》等，2011年的《河南省环境违法案件督察办法》等，2012年3月29日通过的《河南省地质环境保护条例》和2012年8月28日河南省人民政府印发的《关于加强环境保护促进中原经济区建设的意见》等，此外还有国务院1995年颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》。但是目前我省有关生态环境保护的地方立法比较分散，级别较低。虽然目前已有关于中原经济区建设和发展的一系列规划如《中原经济区规划》等已经出台，但是关于中原经济区生态环境保护的相关立法还很缺乏。尤其是农村生态环境保护立法方面，还处于立法和制度供给不足的境地，虽然相关法律、法规对农业环境保护做了某些原则性的规定，但是由于没有综合性的农村环境资源保护法规或条例，也没有基本的农村环境保护立法和农村环境保护相关的标准，实践当中就存在无法具体实施的弊端。河南省现行的有关农业生态环境保护的法规主要是《河南省农业环境保护条例》，但其立法重点也是对农业环境的保护而非系统的农村环境保护。在生态环境保护执法方面，目前仍然存在执法不力的问题。以河南省为例，虽然我省已经建立了地方性的环境执法制度如河南省环境行政处罚案例指导制度、河南省环境行政处罚案件调查主办人制度以及河南省环境行政处罚案例指导制度等，但是目前环境保护行政执法仍然存在执法不严、处罚不力、企业违法成本低等较多问题。目前在其他临近省市均存在类似问题。

（三）公众环境意识较差，参与积极性不高

由于作为中原经济区核心的河南省是人口大省和农业大省，农民所占比重较高，普遍环保意识不强，公众参与意识淡漠。这与如火如荼的中原经济区建设明显不相符，必须在加强立法和制度供给的同时，提高农民环保意识，加强环境保护宣传，为中原经济区新农村生态文明建设提供公众参与支持。

三、中原经济区生态环境法律制度的建构

（一）制定区域开发专门法

虽然我国已基本建立较完善的生态环境法律制度，但是有关区域开发中的生态环境法制建设却很薄弱。目前，我国的区域开发主要是依靠国家的国民经济和社会发展五年计划（规划）和区域性的政策、规划来实施，还没有一部统一的区域开发法和针对特定地区的开发法案。由于缺乏长效、稳定、统一的法律调控体系，造成了我国区域经济发展政策和规划长期以来的随意性。作为中原经济区主体的河南省又是典型的农业大省、粮食大省，在区域开发过程中如何实现与生态环境尤其是农村生态环境的协调、持续发展关系到中原经济区建设的成败。目前中原经济区的开发主要依赖国家发改委制定的《中原经济区规划》、《中原经济区建设纲要(试行)》、《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》、《河南省人民政府关于加强环境保护促进中原经济区建设的意见》以及《河南省“十二五”规划》等重要文件，尤其是《中原经济区规划》为中原经济区的进一步建设描绘了基本蓝图，确定了目标，也指明了基本方向。但是目前尚未出台专门的区域开发立法对中原经济区资源开发与生态环境保护的协调发展作出明确具体的规定，这种立法供给缺位无疑会影响中原经济区的协调、可持续发展。为保障区域开发的顺利进行，国家必须尽快出台作为区域开发建设基本法的《区域开发促进法》，通过法律制度来确定相关方针政策的制度性、连续性和稳定性，从而为区域开发中的生态环境保护工作提供立法依据。同时，还应结合中原经济区的资源赋存和生态环境保护需要进行中原经济区开发立法，增强立法的针对性和可操作性。目前，《中原经济区规划》已经制定，建议作为中原经济区建设基本法的《中原经济区开发促进法》尽快列入全国人大立法规划。此外，中原经济区开发建设中有关生态环境保护的立法和政策必须与我国现行法律法规和重要规划相对接，相协调，唯此才能真正有利于保护区域生态环境。

（二）完善中原经济区开发过程中的生态环保法律制度

在区域开发基本法的指引下，还需进一步完善区域开发过程中的生态环保法律制度。应根据中原经济区独特的区位特点和经济发展现状，构筑有关低碳经济和循环经济发展的一系列制度。如在生产和消费层面构建能源、工业生产、农业等主要行业的清洁生产机制、促进低碳消费行为的绿色消费制度以及建立健全相应的生态补偿法律机制等。此外，还应确立政府层面的一系列制度如政府支持制度、目标责任考核制度、信息公开制度、公共部门绿色采购制度和资源节约规划制度等。最后，还应在排污权交易制度、资源能源的市场供给制度、费税制度等方面构建推动低碳经济发展的相应制度设计。《河南省人民政府关于加强环境保护促进中原经济区建设的意见》中也指出，应建立完善排污权有偿使用和交易制度，建设排污权交易中心，将排污权有偿使用资金作为政府非税收入进行管理，专项用于环境保护和生态建设。为提高公众参与积极性，必须进一步完善公众参与制度，提高公众参与意识和参与热情。还应进一步完善生态环境经济政策和法律制度，如进一步完善环境生态补偿机制、推行绿色信贷制度和绿色证券制度、建立环境污染责任保险制度等，只有相关生态环保法律法规和制度的完善才能保证中原经济区资源开发与生态环境保护的协调发展。

（三）加强中原经济区农村、农业生态环保立法

作为中原经济区核心的河南省是一个农业和人口大省，“三农”问题不仅在我国长期存在，也是中原经济区致力于解决的重要问题，农村生态环境的好坏直接关系到中原经济区生态文明的建设。由于目前的相关法律法规在解决农村生态环境问题上存在着一定的立法空白和相互之间的矛盾、冲突，为解决愈演愈烈农村生态环境问题，必须加强中原经济区农村、农业生态环保立法。首先，应加强国家层面的立法。当务之急是出台一部统一的《农村生态环境保护法》，为我国农村生态环境保护提供基本立法依据。为保证农业经济的可持续发展，大力发展农业循环经济已成为近年来各国转变农业经济发展模式的重要选择。农业循环经济不仅是发展生态农业也是我国农村生态文明建设的重要内容，但是目前我国关于农业循环经济和生态农业的立法还很缺乏，必须完善相关立法，为全国和中原农业循环经济发展提供法律依据。针对农业和农村环境污染的现状，当务之急是尽快完善污染防治方面的立法，包括农村土壤污染防治立法、生活垃圾污染防治立法和水污染防治立法等方面。其次，还应结合中原经济区的实际情况和河南省所处的地理位置及农村、农业生态环境的特点出台针对中原经济区农村生态环境保护的专项法规和政策，进一步增强法律的可操作性。

（四）加强中原经济区生态环保执法力度

1.地方政府应转变发展观念，改变以牺牲地方生态环境为代价换取经济发展的错误观念，重视经济开发与生态环境保护的协调发展。一方面，应认真严格实行政府环境保护目标责任制，将环保目标纳入政府官员的政绩考核标准中去；另一方面，要有计划的试行绿色GDP制度，降低地方官员对GDP的狂热追求。

2.应加大企业的违法成本。可通过提高企业环境违法处罚标准，增强处罚的可操作性，同时还应进一步落实企业环境保护目标责任制，让企业自身承担环境违法后果，不应由政府买单，从而提高企业违法成本，督促其自觉守法。

3.应完善执法程序，规范执法行为，加大执法力度，建立执法责任制。同时应完善跨行政区域环境联合执法机制和部门联动执法机制，对环境违法问题突出的区域和企业，坚决实施区域限批、挂牌督办、黑名单等措施。加大环保执法力度的前提是应赋予环保部门相应的行政强制执行权，同时对环保部门实行垂直管理，使其免受地方政府的干预与约束，真正发挥其威力。

（五）加强环境法制宣传教育，增强公众环保意识，提高公众参与度

鉴于目前公众环保意识普遍较低，公众参与积极性不高的现状，应在加大对中原经济区宣传的同时增加对公众生态环境保护的法制宣传与教育，建立全民参与环境保护的社会行动机制，可通过加强面向社会各界的环境宣传教育和培训，培育壮大环境保护志愿者队伍，拓宽公众参与途径等各种方式进一步增强全社会的环境意识，树立生态文明理念，真正提高公众的参与积极性。

作者：张金艳单位：中原工学院政法学院