农村合作金融法制创新路径思考范文

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一、我国农村合作金融的发展特点

随着我国农村金融市场的逐步开放，农村合作金融在经济发展较快的地区已成为农村金融体系中不可或缺的重要构成部分。其对于缓解农村资金供需矛盾、提高农村金融市场资源配置效率、拓宽农村金融产品供给路径、促进农村金融市场多元化竞争格局的形成发挥巨大作用。而落后及欠发达地区农村合作金融支农的作用和效益依然微弱。因各地生产力水平差异较大，而要实现合作金融在各地的规模效益仍需要相当长的一段时间。

二、我国农村合作金融的发展困境

随着农村经济改革的逐步深化，因历史与制度上的各种原因，当前我国农村合作金融组织日益暴露出诸如功能定位不准、基础立法与制度未跟进等诸多问题。

1、主体功能定位不准。依照国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》的规定，许多农信社已经改制为农村商业银行或以股份制为主要产权形式的农村合作银行。由此，按照合作制建立的我国农信社实质上已背离了合作金融的本质属性和经营原则，正朝向商业性的社区银行演进。以服务为目标合作制和以投资为取向的公司制，是适应不同市场需求的两类现代企业制度。农村合作金融的作用不能简单抹杀。虽然由于合作金融的制度变异，严重导致了其原有的功能减弱和异化，出现了有效金融服务不足的局面。但是，我国广大农村依然存留着合作制生存的土壤。而且其产权结构和分配方式仍然体现了我国现阶段生产力水平的层次性和不平衡性，能够适应我国农村经济发展的需要。其存在弥补了农业本身弱质性的客观不足，是满足农村弱势群体融资需求的有效保证。因此，我国农村合作金融需要创新思路和重新定位。其合作制的特性依然必须得到政策和法律的扶持和保护。

2、立法相对落后。（1）立法位阶相对较低。从上世纪90年代开始，为加强我国对农村合作金融机构进行监督和管理，央行和银监会依照《银行业监督管理法》就农村合作金融，先后分别出台了一系列涉及机构设置、存贷和结算业务、资产负债比例、不良资产监测与考核等内容的相关规定和办法。这些具体措施的制定为农村合作金融健康有序的发展做了某些制度性安排。但是，我国现行农村合作金融立法主要表现为各种行政规章，其法律位阶较低，而且立法分散。而国务院印发的《深化农村信用社改革试点方案》和《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》则纯属政策性文件、稳定性差，很难为农村合作金融改革与发展提供更为充足的保障。（2）立法内容有失偏颇。2007年《农民专业合作社法》正式实施，农村的生产合作、消费合作实现了有法可依。但该法并未对农村社会各类主体举办合作金融组织的权利做出具体规定。而且部门规章也仅规定了农村信用社和农村合作银行这两种农村合作金融形式。目前我国仍缺少专门立法对农村合作金融的管理体制、业务范围、经营原则、政策扶持等做出规定。现有立法同样也忽略了农村合作金融因自身性质特点，在目标宗旨、经营范围、组织机构、盈利模式等方面与商业银行的差异。农村合作金融组织的存在及运行仍缺乏全面的法律支持。

3、基本制度缺失。（1）外部：缺乏有效的监管体系。我国农村合作金融组织分布分散，加之其业务管理凌乱无序、经济运行环境复杂多变等现实因素给政府监管带来诸多不便。况且，目前政府的监管职能主要是立足于如何强化其对农村合作金融机构进行约束和管制，而不是如何为之营造环境和提供服务。这种监管理念直接导致现有制度中极少有涉及其权益保护的内容。另外，因行业自律监管的匮乏无力，使现有的合作联社沦落为政府行政干预的一种工具，以服务为主、管理为辅的行业自律组织未真正得以确立。因政府公权力的过度干预，许多农村合作金融机构已异化为以地方政府为支配主体的产权性质较为含混模糊的集体组织。（2）内部：治理机制不健全。合作金融的制度选择必须建立在市场经济对其的基本要求上。而合理明晰的产权关系则有助于降低交易成本和提高组织的运作效率。而我国农村合作金融因产权不清而直接导致社员因股权被忽视而脱离经营管理，企业因社员权利被架空而异化为少数人管控，经营原则因片面追求盈利而背离为农服务的经营方向等一系列错位现象。这种重业务经营轻监督管理的运行模式导致授权方式不科学、职责界限不清晰、治理结构不健全，进而导致社员主体地位基本丧失、内控制度形同虚设、风险范围与种类日益增多。

三、加强农村合作金融法制创新

当前我国农村合作金融的发展仅靠原有体制内的功能性修补仍难以真正取得实效，必须加强法制建设，进行体制机制和组织形式的创新，才能促进农村合作金融的健康发展。

1、立法理念上，树立独立自治理念。合作金融作为一种合作制经济范畴，其不仅是一种特殊的产权组织形式，还是一种有效的经营模式。农村合作金融立法应本着社员所有、社员自治、为社员服务的立法理念，体现出自愿组织、民主管理和自我服务的自治法本质特征，成为担负起满足农村金融需求，促进农村经济发展的基本功能的自主性市场主体。而这也正是合作金融的比较优势所在。这种立法理念必然要求其立法改革的方向为：在立法功能上由事务管制功能转向法制规范功能；在政府角色上由无所不包直接干预的参与者、支配者转变为外部维护制度规范的服务者和监督者；在运管机制上强调利用资本充足率、流动性、杠杆化比率、资本积累和股权结构等宏观监管指标来规范与增强合作金融的自治与自立；在组织形态上以允许其他符合农村金融市场要求和满足农村金融实际需求的合作金融形式的合理存在，以形成布局合理、竞争有序的多元化格局；在立法内容上应明确农村合作金融基本性质和独立地位，并着重调整农村合作金融在组织机构、业务经营和监督管理三个层面的关系。

2、管理体制上，建立有效的综合性监管机制。我国农村合作金融组织管理体系的创新，必须确立以服务为主、规范为辅的管理模式，遵循政府间接监管与央行（银监会）直接监管相结合、企业自主管理与行业自律管理相结合的管理原则。（1）政府对农村合作金融监管要从宏观上保证农村合作金融的经营自主权，减少行政干预，充分体现经济民主和经济自由，将其作为一个独立的市场经济主体。（2）央行（银监会）应对农村合作金融执行有关资本充足率、存贷款比例等关乎其资产质量、运营状况和内控管理的具体业务实施监控，以引导其规范化运作。（3）企业自身应完善决策权、经营权、监督权的相互分离与监督的制约机制和资本约束下的风险管理机制，促使业务结构和资产结构的合理调配，提高其在人事任命、业务经营、资本运营、内部风险等方面的自我监督和管理能力。（4）建立合作金融协会等行业自治组织，充分发挥其调整成员内部各种关系与金融活动的自律监管作用，增强行业内部的控制力量，实现对农村合作金融的行业自治管理。

3、运行机制上，要坚持合作化和市场化相结合。农村合作金融作为合作经济的特殊形式，同时体现了劳动者的劳动联合与资本联合两种特性。而现代金融的基本特征是要素投入的集约化、资源配置的市场化。因此，提高其组织化程度和市场化力度，是农村合作金融创新发展和现代化的客观需要，也是其维持自身生存与发展和提升竞争力的重要途径。在合作方面，应当顺应市场对组织化程度的要求，在坚持维护其合作制特性的基础上，充分发挥其服务“三农”的比较优势。在市场方面，农村合作金融的制度创新要充分考虑其市场承受力，有节制地推进其商业化经营改革，优化资源配置，提高资本使用效率，促进其提高管理能力和市场竞争能力。

4、规范内容上，在确立合作金融的性质地位、管理体制和管理原则的同时，还应对合作金融组织的成立条件与经营范围、组织形态与治理结构、产权形式与股权设置、风险管理与存款保险、社员的权利义务与管理人员的法律责任等加以了全面系统的规范，消除不规范行为，将其日常的经营和管理活动纳入法制化轨道，实现规范发展和稳健运营。

本文作者：杨永华单位：郑州轻工业学院