构建慈善信息公开的法律保障体制范文

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一、慈善信息公开制度的确立

慈善组织信息公开，是指慈善组织通过各种渠道包括网络、媒体、报纸等向公众公开自己所掌握的公共信息，从而保证公众知情权的实现。慈善组织信息公开的法律渊源，包括各国已经制定的宪法、信息公开基本法以及用来规定慈善组织管理机制和运行机制的单行法，如慈善法、财团法人法、非营利组织法、基金会管理法等。我国《宪法》第2条，规定一切权力属于人民，人们依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人们为了管理社会事务，享有对慈善组织的知情权，慈善组织有义务对其公开信息。我国《宪法》第35条，规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。为了更好的保障公民的对慈善组织信息公开的知情权，以宪法为根本法，我国有关法律法规对慈善组织的信息公开义务也做出了进一步明确的规定。例如《中华人民共和国公益事业捐赠法》第22条，规定受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。《基金会管理条例》第25条第2款，规定公募基金会组织募捐，应当向社会公布募得资金后拟开展的公益活动和资金的详细使用计划。《基金会管理条例》第30条，规定基金会开展公益资助项目，应当向社会公布所开展的公益资助项目种类以及申请、评审程序。2011年12月16日，民政部向社会了《公益慈善捐助信息公开指引》，再次强调了信息公开对于我国慈善事业发展的重要意义，并对有关信息公开的原则、信息公开的主体、信息公开的内容和形式、信息公开的时间等一系列问题做出了较为明确的规定。

二、国外慈善信息公开的立法实践

（一）英国慈善法律制度

英国的慈善事业在全世界都享有很高的声誉，不仅因其历史悠久，也因为其有一整套完善的慈善法律体系。现今英国的慈善立法模式主要是以一部《慈善法》为核心，其他单行法为补充的立法模式。第一，慈善资金的募集和运用制度。慈善活动的经费主要来自公众的募捐，主要包括在挨家挨户进行募捐和在公共场所进行募捐两种形式。根据英国2006年出台的《慈善法》的规定，在公共场所进行募捐，募款者必须持有慈善委员会颁发的公共募捐证书；逐户募款者也必须持有此证书，同时要向募捐地主管部门提供此证书的复印件并提前一天告知募捐的目的、时间、地点以及其他相关事项。诺不遵守以上规定，要进行罚款。慈善组织募集资金后，必须按照捐助者的意愿使用或者按照“近似原则”的规定使用，即在捐助者的直接资助目标不能实现时，资金的管理者可以将捐款用于最近似捐助者意愿的其他目的。第二，慈善事业的监管制度。英国2006年《慈善法》以制定法的形式明确了慈善委员会的法律地位，即具有对慈善事业进行独立监管的政府机构，其行驶职权是不受任何政府部门制约，它只对议会负责。慈善委员会主要是对慈善组织的日常运作进行管理，包括慈善组织信息的公开和对其财务会计制度的监管。慈善组织信息公开的方式主要有两种：一是慈善委员会可以对任何慈善组织进行调查，让其提供相关信息，并要求其保证其所提供信息的真实性；二是任何团体和个人可以向慈善委员会披露其所获得的信息。慈善委员会可以社会公布其所获得的有关慈善组织的日常运作的信息，对不良或者违法行为，及时采取相应不救或者惩罚措施。为了保证慈善组织财务的公开透明，慈善委员会采取年度报表制度、年度检查制度以及慈善组织的访问制度对慈善组织的财务会计进行监管。

（二）美国慈善法律制度

众所周知，美国是全世界经济最发达的国家，其实美国也是全世界慈善事业最发达的国家。卡耐基曾说过，致富的目的应该是把多余财富回报给同胞，以便为社会带来最大的价值。美国如何成为世界公认的慈善大国，究其原因，主要是它有四重法律保障机制。第一，通过首席检察官来监督善款。由于慈善组织是为了不特定多数人的利益而组建的，一旦发现慈善组织有违法犯罪行为，普通公众无法通过起诉来保障自己的权益。所以，美国大多数州普遍设置首席检察官对慈善机构的监督、管理和规范的权利，慈善组织必须经常性向首席检察官报告其业务活动和财务状况。此外，美国的国税局也可以通过审计慈善机构的财务和经营状况，来进行监督、管理和处罚。第二，行业自律以及信息披露来促监督。慈善组织内部设立董事会，只要职能是对慈善组织的政策进行决定和监督，并设立执行官来具体执行。美国还建立了非营利的行业监督体制，负责信息交流、组织会议以及增进组织的公开性和透明度，保障慈善组织的健康发展。除此之外，美国还通过披露慈善组织在税务局登记的各种日常活动、财务使用等信息，使人们能够随时随地了解慈善组织资金的使用情况，从侧面来监督慈善组织，保障其良性运行。第三，通过免税政策来鼓励捐赠。在1917年，美国政府就已经制定了大量免税政策来鼓励普通民众进行捐赠。通过双管齐下机制，即一方面鼓励富豪成立慈善基金会从事公益服务，另一方面鼓励中低收入人群捐赠，来减免自己的所得税，捐赠之风盛行。第四，通过第三方评估机构来提高慈善透明度。在美国，如果不经过外部财务审计的慈善组织，是不可能吸引到慈善资金的。因此，一批专业化第三方评估机构如雨后春笋般应运而生。如在美国拥有广泛影响力的“全国慈善信息局”、“慈善导航”等独立机构，每年对教育、健康、环境等各种慈善组织进行评估，向公众公布其掌握的所有信息，使公众能进一步了解该慈善组织的资质和公信度，决定捐赠与否。

三、构建我国慈善事业信息公开的法律保障机制

政府在社会管理中，面对公众对慈善信息公开所形成的强大社会压力，也已经采取了许多措施，例如《基金会信息公布办法》、《公益慈善捐助信息公开指引》等相关文件，建立了中民慈善捐助信息中心，这些都起到了一定作用。但是，要从根本上挽救我国近来的慈善信息信任危机，本人认为必须建立具有中国特色的慈善信息公开法律保障机制。

（一）制定一整套系统化、多层次的法律法规

到目前为止，我国并未形成一整套完善的推进公益慈善发展的法律体系，所以本人认为应该制定以一部专门的《慈善事业法》为根本，以其他各个单行法为补充的法律法规体系，从而来完善现有的法律法规，真正形成系统化的、具有可操作性的公益慈善信息公开制度。但是不论是出台专门的《慈善事业法》，还是出台公益慈善组织信息公开的单行法律，或者是由国务院民政部制定的有关公益慈善组织信息公开的行政规章，都必须明确规定公益慈善组织信息公开的各项基本制度，包括：慈善信息公开的基本原则和要求、慈善信息公开的主体和内容（组织特征、治理情况、财务会计报表、公益事业、资金的保值增值、与其他慈善组织的关联交易、为政府提供服务情况、与企业合作等）、慈善信息公开的主要方式和渠道（主动公开信息和依申请公开信息、在门户网站上公开信息和在媒体、报纸上公开信息）、慈善信息公开的监管和问责机制以及慈善信息不公开的法律责任和惩罚措施等。只有形成一整套法律法规体系，才能使慈善信息公开有法可依，为慈善事业的发展创造良好的法制环境。

（二）形成登记入口管制和过程管制双重监管机制

现行管理体制只重视慈善组织的入口登记管制，却忽视了对已经登记注册的慈善组织的过程监管，登记管理机关只是通过年检来要求慈善组织提供有关信息，这种单一的管制形式导致公众不能及时了解慈善组织的信息，当慈善组织利用公募的资金进行违法行为时，不能及时采取补救措施或者惩罚措施，损害了捐赠人的利益。所以本人认为应对现有社会团体登记管理条例进行改进，采用登记入口管制和过程管制双重监管机制，强制要求慈善组织除特别情况下及时公布自己的信息外，必须按月公布慈善组织内部有关财务会计报表和公募资金使用情况等重大信息。

（三）构建三管齐下的监督制约机制

由于我国法律规定比较笼统、模糊，加上慈善组织治理结构不完善，内部监管不足，导致大多数慈善组织缺乏信息公开的意识和动力，使慈善组织丧失社会公信力而无法健康发展。所以本人认为应该在符合中国基本国情的情况下，构建三管齐下的监督制约机制，即代表官方性质的、代表行业自身的和代表社会公众的监督，三股力量紧密结合，才能最大限度的保障慈善组织信息的公开化和透明化。具体来说，首先，政府本身要有专门的监督机关，可以是审计机关，可以是税务机关，也可以是二者的结合；其次，慈善行业内部也要设立理事会等监督机构，加强对董事会等执行机构的监管问责，通过行业自律，来树立慈善组织在公众中的良好形象；最后是社会公众的监督，通过培育发展独立第三方等代表社会公众且具有专业性的监管机构，来监督慈善组织的信息公开，并对其进行评估、问责，公众可以根据独立第三方等监管出具的评估报告，来选择自己信任的慈善组织，奉献自己的爱心。这样就能通过优胜劣汰等自然经济规律，淘汰不符合规定的慈善组织。三管齐下的监督管理机制，能使慈善组织不断完善，及时公布信息，从而与普通民众建立起更加友好、更加信任、更加和谐的社会关系。

（四）建立多方位、更加完善的信息披露平台

中国目前的捐赠信息平台主要“曝光”的是金额较大的捐款，而对一些金额较小的捐款却不予公布，例如中国红十字总会捐赠信息平台的公开门槛是个人捐款10万元以上，企业捐款50万元以上。众所周知，慈善事业是“玻璃瓶里的事业”，因此进入这个“玻璃瓶”里的每一分钱都必须让公众看到，这不仅能够满足公众的知情权、监督权，而且也是对慈善热情的保护。“勿以善小而不晒”，慈善组织必须将公众的每一分捐款都披露出来。所以本人认为慈善组织应建立多方位更加完善的信息披露平台，包括捐、转、助三个方面。首先，应将每一笔善款的来源都标注清楚（某些公众希望对自己的捐赠信息进行保密的除外），这样就能使公众了解到这个慈善组织到底募集多少资金，反过来也可以树立该慈善组织在公众中的地位和品牌；其次，必须写清楚每笔善款进入该慈善组织后的详细流程，使公众能够清晰的知道该慈善组织的运作情况和对资金的管理情况；最后，应将善款的流向披露出来，使善款能够真正流入捐赠人所希望流入的地方，保证捐赠人意愿的实现，激发其再次捐款的热情。通过细化这些问题，不断改进和完善捐赠信息平台，保障慈善信息的公开和透明。

（五）发扬慈善文化，打造具有公信力的慈善品牌

中国现今很多慈善组织不愿公布内部信息，有很大程度是因为缺乏必要的激励机制，因为公布信息会耗费一定的人力、物力、财力，而政府又没有采取一定减免措施或者奖励措施来弥补慈善组织的损失，从而恶性循环，导致慈善组织的公信力日益衰弱。所以本人认为，我国政府必须大力发扬慈善文化，打造具有公信力的慈善品牌。首先，可以积极推动慈善日、慈善周等慈善宣传活动，营造全民参与慈善的良好氛围；其次，对制作、刊登慈善公益广告、慈善捐赠广告的行为给予奖励，减免相关公开慈善信息的费用；最后，大力支持富有公信力的慈善组织，为其免费宣传、推广，为其树立慈善品牌。通过这一系列激励措施，必将能改变慈善组织信息公开的现状。

作者：方亚琴单位：东南大学法学院硕士研究生