法治思维在维稳中的作用探索范文

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根据运用法治思维的主体，法治思维可以分为政府的法治思维和社会公众的法治思维。由于政府的行为本身体现了国家的公权力，根据“人民主权”和“法治”的基本原理，人民在赋予政府权力的同时，为防止政府滥用权力，又通过制定宪法和法律，确立“法治”为治国基本方式约束政府权力的行使。行政机关及其行政工作人员如果没有守法意识，不具备法治思维，不仅可能会侵害公民的权利，而且会使权力的行使丧失正当性而使政府失信于民，久而久之酿成信任危机。因此，“政府的守法比公众守法更重要”，⑥运用法治思维治国理政对于政府树立权威，赢得公众的信任，维护社会稳定具有重要的意义。十八大报告专门强调了作为政府工作代表的“领导干部”运用法治思维的能力。与社会公众着眼于“维护自身权益”不同，强调领导干部运用法治思维在于突出“政府权力行使的合法性”和“法无明文授权即为禁止”的法治原则，强调“凡事以是否合法作为思考与处理问题的出发点；体现规则优先、程序优先、公平正义、权利义务统一性”。⑦法治思维与人治思维是一对对立的范畴，两者的重要区别在于思维向度的不同。“思维向度，即朝什么方向思维以及如何思维”。“思维向度是一种势，是人们思维过程中追求的指向即目标。它更多影响到思维活动的方向及其总体状态，包括思维路径、方法，及各思维要素在整体中地位作用的发挥等，因而它是制约思维方式全局的东西。”⑧人治思维是一种崇尚权力的思维。与法治思维以“法律至上”作为思维向度不同，人治思维是一种以“权大于法”为思想基础，完全不顾法律规范、法律精神和法律逻辑，或只将法律作为一种辅助参考，通过权力行使者的主观臆断、发号施令对需处理的问题进行思考、分析、判断并形成结论的主观认识过程。强调法治思维，就是要求领导干部要摆脱个人凌驾于法律之上的人治思维，切实做到依法行使公权力，通过法律程序解决矛盾纠纷，而非依赖行政权力去解决。

另外，由于观察、分析和解决社会问题包含着政治的、经济的等多种考量因素，观察、分析和解决社会问题也就相应地有政治的、经济的等多种思维方式。政治思维方式的重心在于利与弊的权衡，经济思维方式的重心在于成本和收益的比较。与政治思维和经济思维不同，法治思维是法治社会中政府在社会管理中应当首先需要运用的思维模式，它的重心在于合法与非法的预判，即把合法性当作思考问题的前提，⑩是运用其它思维模式解决问题的前提。要求领导干部具备运用法治思维的能力，就是强调政府处理社会冲突应以实现法治状态下的社会长治久安为目的，具备法治意识，秉承法治理念，恪守法律赋予的职责，遵循法律规则和程序，采取法律规定的方式化解矛盾，维护社会稳定，保护公民权利。

一、法治思维对于维稳的意义

（一）运用法治思维是依法维稳的必然要求

法治对于人类社会发展的意义，如学者所言，“世界各国的历史以及中国的经验已一再证明，一个国家发展经济的手段和方法可能有多种，但治理好结构复杂的现代社会的方法却只有一个，那就是实行法治，建设法治国家。这是因为，法治所依赖的各项合理制度会使权力受到真实的制约与监督，换来国家的平稳发展，不折腾的执政结果；法治所内涵的民主、文明、平等、自由、人权等理念，能够让社会中所有群体的合理利益以及每一个个体的权利受到严格的保护”。维稳工作涵盖日常社会纠纷化解和群体性事件处置等诸多环节。对于日常社会纠纷化解而言，法治的任务虽然不是消灭、也无法消灭社会纠纷，但却能为社会纠纷的解决提供公正有效的解决机制，最大限度地减少社会纠纷，特别是降低社会纠纷演变为威胁社会稳定的突发事件的可能性。对于群体性事件处置而言，根据应急法治的原理，在社会处于非常状态下，为确保迅速消除紧急事件对社会造成的不良影响，政府被赋予其在正常状态下不享有的权力———紧急权。由于紧急权的权限较一般权力要大，在行使上具有较大的自由裁量性，如果没有法律的约束，紧急权滥用很可能演变为公众权利肆意受到侵害的社会危机。因此，政府行使紧急权依然不能放弃遵循法治原则。如联合国经社理事会《关于〈公民权利和政治权利国际公约〉的各项限制条款和可克减条款的锡拉库扎原则》所规定，“在社会紧急状态中，仍应实行法治”。2004年党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出的三大执政原则，其中之一就是依法执政。党的十八大报告进一步提出了实现“国家各项工作法治化”的目标。因此，维稳工作应当依法进行。由于采取什么样的行为方式取决于一个人运用什么样的思维模式。要保证政府的维稳工作依法进行，必然要确保政府的工作人员特别是领导干部首先会运用法治思维处理问题。

（二）运用法治思维是提高领导干部维稳能力的必备条件

突发事件的特点决定了政府是突发事件应对的主导力量。为提高政府应对突发事件的能力，一些国家的政府对公务员的应急能力提出了要求。例如，美国国土安全部2011年制定了《国家准备目标》（NationalPreparednessGoal），规定了公务员在突发事件应对的各个环节应具备的核心能力（CoreCapabilities）。在我国，国家人事部2003年颁布的《国家公务员通用能力标准框架》提出了公务员应具有应对突发事件的能力，维稳能力是其中的一项重要内容。从我国近几年的维稳工作实践来看，领导干部的思维向度不同，引导思维的方向及路径就会不同，采取的维稳措施和结果以及由此体现的维稳能力当然也就不一样。例如，面对社会矛盾，一些领导干部往往表现出一种“不惜一切代价将事摆平”的思维向度。继而在作决策前，倾向于运用诸如“人民内部矛盾用人民币解决”或“采取高压迅速平息”的非法治方式，随之采取的是与法治倡导的平等原则相违背的“花钱买平安”或与比例原则相抵触的“调用警力镇压”的处置措施，其结果要么是“助长民众当中存在的‘不闹不解决’的预期，严重增加了化解社会矛盾的成本”，“非但不能真正促进社会公平，反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的溃败”；要么是使民众的怨气受到压制，党群、政群、干群、警民关系进一步激化，虽表面上获得了冲突的暂时“平息”，实际上却使社会蕴藏着更大的危机。由此可见，思维模式已经成为制约领导干部维稳能力的重要因素。领导干部不愿或不会运用法治思维，势必就会用非法治的方式处理社会矛盾，结果很有可能会使维稳工作偏离法治的轨道而陷入“越维越不稳”的怪圈。而法治思维是一个人基于对法律的尊重和信任，依据法律精神、原则和规则全面了解、总结和分析现实问题，并尽快根据法律规定从多种方案中确定合法有效的方案去操作或处理，达到解决问题目的的过程，本身就是人的一种解决问题能力的体现。所以，要提高应对突发事件能力中所要求的“正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系”、“科学分析”、“准确判断，果断行动”和“有序应对”能力，首先就是要提高领导干部主观法治思维能力。

（三）运用法治思维是确保社会长治久安的必要前提

确保社会的长治久安是政府的重要责任。实践中，一些领导干部头脑中根深蒂固的“压制正当利益表达”的错误思维向度是导致他们不能运用法治思维解决问题，反而使维稳成为制造不稳定因素的思想根源。法治思维的核心要求是政府的行为具有“合法性”，包括形式合法和实质合法。其中，实质合法不仅要求政府要严格按照现行法律的规定履行保护公民权利的义务，表现为：政府应尊重公众的知情权、表达自由，以及申诉、控告和检举的权利，并且越是要强调社会稳定，越要容忍民众的利益表达，而且在遇到需要化解矛盾而现行法律没有明文规定的情况下，要遵循“以人为本”的法治原则和理念，为民众建立利益表达和协调机制，维护民众的正当利益。如果领导干部在维稳工作中善于运用法治思维，他们就必然会主动、自觉地运用法治方式解决社会纠纷，化解社会矛盾。另一方面，“法治思维和法治方式与一个国家、地区的法治实践具有互动作用”輳訛輥。领导干部主动、自觉和善于运用法治思维和法律手段化解社会矛盾，维护社会稳定，自然会促进一个地区依法维稳工作的实践，有利于维稳工作在法治的轨道上运行；反过来，一个地区的依法维稳实践又会给予这个地区的领导干部更主动、自觉朝法律指明的方向思维以及按照法治的要求思维的动力。一个地区的维稳工作一旦实现了“法治思维向度———法治思维———法治方式———法治秩序———法治思维向度———法治思维”的良性互动，即可认为维稳工作步入了法治运作和科学发展的正轨，自然有助于该地区的长治久安。

二、维稳中的法治思维向度

如前所述，思维向度是人们思维过程中追求的指向及目标，影响着思维活动的方向及其总体状态，包括思维路径、方法，及各思维要素在整体中地位作用的发挥等，是制约思维方式全局的东西。因此，领导干部运用法治思维处理维稳问题的前提是能够根据维稳工作的特点，坚持相应的法治思维向度。

（一）保障利益表达渠道畅通

美国著名社会学家科塞（LewisCoser)在《社会冲突的功能》一书中认为，社会冲突可以起到一种安全阀的作用。也就是说，社会冲突可以释放影响社会的不稳定因素，保证社会获得长期的稳定。当然，既要发挥社会冲突的良性功能，又要避免其演变为导致社会秩序崩溃的根源，关键还是要保证公众的利益诉求有合法表达的渠道，社会矛盾能在法律制度的框架内得到化解。为此，《突发事件应对法》对维稳工作一方面确立了“预防为主、防治结合”的原则要求，一方面规定基层政府应“及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷”輴訛輥。在日常化解社会矛盾的工作中，领导干部应依法对预防工作进行布局和安排，确定维稳工作从“源头”抓起的工作目标，加强对“社情民意”的了解，将是否有利于疏通民意表达和解决矛盾作为分析问题和采取措施的衡量标准。

（二）保障信息公开

信息在维稳工作中的作用和影响至关重要。在一些损害公众利益的事件发生后，公众往往迫切希望知道事件的原因和真相以及政府的应对情况。领导干部持一种什么样的思维向度直接制约着他们的思维目标、路径及解决问题方法，进而影响思维方式以及采取什么样的措施回应公众对信息的需求。实践证明，领导干部将“民可使由之，不可使知之”作为分析问题的出发点，就必然会采取迟报、谎报、瞒报、漏报的非法治方式对待公众的知情权。这种情况下，一旦公众视听被谣言所扰乱，群体性事件的发生就在所难免。例如，湖北“石首事件”就是一起因为地方政府置信息公开的法律原则于不顾，坚持“捂盖子”的思维向度，从而在人治思维的指示下在一起非正常死亡案件发生后的很长时间内未能回应公众的质疑，最终演变成对社会影响巨大的群体性事件。这说明：有些突发事件之所以最终演变成危机，使政府陷于被动，不是问题本身有多麻烦或易成为不稳定因素，而在于一些领导干部一开始考虑问题的思维向度就不正确。因此，在维稳工作中，领导干部作分析、判断和决策应坚持信息公开和信息真实的思维向度，尊重公民的知情权。

（三）保护公众权益

法治的核心功能就是保护公民的权利。在处置群体性事件时，从实际出发，不要盲目扩大危险事态、任意采取强制措施侵犯公民权利应是领导干部需要具有的思维向度。为此，领导干部在作出应急处置措施之前，一方面要考虑该措施是否是针对事件的“性质、特点和危害程度”，依照《突发事件应对法》和“有关法律、法规、规章的规定”輵訛輥采取的；另一方面，在事态紧急而相关法律没有明确规定的情况下，要确保处置措施对公民权利造成最小的损害。也就是说，首先要遵循必要性原则，确保采取的应急处置措施有助于迅速恢复秩序；其次要遵循适当性原则，即在符合适当性原则的前提下，从所有能够达到目的的方式中选择对公民权益损害最少的方法；最后要遵循均衡性原则，即在保证应急处置措施是恢复秩序所必需的前提下，确保措施所造成的损害不得与想要达到目的所获得的利益显失均衡。

（四）侵权要赔偿，失职要追究

每一起群体性事件的发生，都是一次各种利益矛盾的集体爆发。在事件平息后，客观公正地分析事件原因，总结经验，吸取教训，对于彻底化解矛盾、从根本上解决问题、避免重蹈覆辙至关重要。从实践来看，一些领导干部仍然坚持“官本位”、“刁民作乱”的思维向度，故而在人治思维指示下，在群体性事件平息后，习惯于使用“不明真相的群众”、“极少数不法之徒唆使”等简单化语言来应付上级机关和公众的质疑，因而不能客观调查分析事件发生的原因，不仅使事件所暴露出的核心矛盾不能得到根本解决，而且极易发酵旧矛盾，滋生新矛盾，导致公众对政府的公信力产生质疑，为冲突的再次爆发埋下隐患。因此，对事件善后工作的安排要符合“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”輷訛輥的法治要求。对于权益受侵害的公民，应及时给予赔偿或补偿；对于事件暴露出的制度缺失或不完善，要及时建立或完善相关制度；对于失职、渎职或负“主要领导责任”、“重要领导责任”的领导干部，要严格加以问责。

三、形成法治思维的主要因素

恩格斯关于“近代哲学上最重大的根本问题，乃是思维对存在的关系问题”的论断对于探究法治思维的形成具有启示意义。唯物主义主张在思维与存在的关系上，应坚持物质第一性，思维第二性的原则，即思维是由物质、自然界、社会存在所派生，是对自然界、社会现象的本质属性的反映。马克思也指出，“人的思维达到客观的真理，这个问题并不是理论的问题，而是实践的问题”輯訛輦。由此可见，社会的法治环境与个人对法治的学习和实践是法治思维形成的两个重要因素。

（一）法治环境建设

“人类思维最本质的第一个基础正是自然由于人类而起的变更”，因此，加强法治环境建设是法治思维形成的基础性工作。换句话说，法治思维的形成，绝非仅仅是个人自身的法治修养问题，一个国家的执政党和政府对法治建设的重视与实践也起着关键性的作用。在我国，从“依法治国、建设社会主义法治国家”的命题于1996年正式提出时起，法治建设先后经历了党的十五大报告（1997年）明确提出“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，1999年“依法治国”入宪、党的十六大报告（2002年）提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，党的十七大报告（2007年）提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”、2010年社会主义法律体系基本建立，到2012年党的十八大报告进一步提出“法治是治国理政的基本方式”，要“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的目标，这一发展历程充分表明党和政府高度重视法治建设，法治应当成为各级政府必须恪守的宪法原则和执政的基本方式。然而，不得不承认，我国在法治建设方面面临的问题仍然很多，其中，一些领导干部规则意识的缺乏是一个最严重的问题。造成这种状况的原因虽十分复杂，但在党和政府高度重视和支持法治建设的现阶段，法律仍缺乏其应有的权威是一个重要原因。这在很大程度上滋生和助长了一些领导干部违法办事、以言代法、以权压法、徇私枉法的作风，也影响和动摇了一些领导干部依法办事的决心和信心。在法律没有树立起应有权威的社会中，领导干部在日常工作中必然更习惯于运用行政思维、经济思维、政治思维解决问题，就必然会不顾及或忽略工作方式和方法的合法性。而一旦遇到处理复杂社会矛盾等涉及社会稳定的问题时，便会不自觉地在非法治思维的指示下用非法治的方式解决问题，作出激化社会矛盾，侵害公民权利，破坏社会稳定，有损党和政府形象的事情。因此，应当从法治思维、法治环境和法律权威三者的辩证关系入手，顺应法治思维形成的规律，将树立法律权威作为我国当前法治建设的重点工作。由于宪法是国家的根本法，是国家所有法律的正当性来源，树立法律的权威，必须首先树立宪法的权威。宪法的生命和权威在于实施，輲輦訛维护宪法权威，就必须要确保宪法能够有效地实施，这是法治建设的规律性要求，也是法治建设的根本性问题。只有宪法的权威得到维护，法律的权威才能真正树立起来。这一点，一些国家的法治建设实践已经给予了我们很好的启示。輳訛輦因此，我们要不断完善现有的宪法解释和监督机制，使现有的违宪审查机制在处理涉及宪法权威的问题上真正发挥作用；尽快建立起适合我国国情的宪法实施制度，使宪法的权威得到根本的维护。只有这样，行政机关严格执法和司法机关公正司法的根本改善才能获得根本性的制度保障，法律才能树立起应有的权威，法治精神深入人心，并在潜移默化中熏陶影响领导干部的思维模式和行为方式，增强他们运用法治思维的信心，才能使他们坚定地并习惯于用法治思维和法治方式消弭社会冲突，化解社会矛盾，维护社会稳定。

（二）对法治的学习和实践

人的思维的正常运行需要来自外部和内部的物的刺激、感受该刺激的器官及其机制以及二者的协调，而法治思维具有从法律适用过程中基于法治的要求而自觉或不自觉形成的特点。这些都说明法治思维的形成和运用除了外界法治环境的改善外，也需要人的不断实践以习惯于运用法治思维。因为“没有认识客体的作用及它迫使认识主体发生变化，主体既不可能形成思维模式，也不可能改变原有模式所产生的本能、习惯和传统”。应当说，实践在法治思维的形成发展中起着重要的作用，而实践的前提是个人对法治知识的掌握。正所谓，“一个对法治内涵和要素不甚了了的政府官员，不可能有什么法治思维”。对法治知识的学习，既要学习现行法律的规定，也要学习法律的基本理论和法律条文背后蕴含的法治思想。另外，“认识的真正任务在于经过感觉而达于思维”。在掌握一定法治知识的基础上，从“感觉达于思维”的过程就是不断实践法治知识的过程。由于思维是事物的本质属性在人脑中的愈来愈接近的反映过程，因此人在实践中对事物本质属性的反映，永远是一种愈来愈接近的过程，从来不会是一次完成并且就“万事大吉”的。运用法治思维就是从法治的视角对社会现象进行综合分析，直至掌握事物的本质，采取符合法治的方式，从根本上解决问题。然而，在维稳工作中，领导干部所面临的问题不仅比日常工作错综复杂，而且较处理其它突发事件难度要大，没有依据法治知识透过问题表面抓住问题实质的实践和训练，即使一个法学家也很难确保在面对诸如群体性事件这种极端威胁社会稳定的问题时能够运用法治思维来分析问题。因此，一方面，领导干部在日常工作中应当严格依法办事，学会并善于用法治知识分析问题，特别是能够将错综复杂的社会关系依法准确定性，对政府和其他社会主体的权利义务有正确的认识，做到依法履行义务，按程序行使权利，用法治的方式解决问题。另一方面，考虑到对群体性事件的应对相对于其它突发事件难度更大，更加考验领导干部处理问题的综合能力，有针对性地对领导干部进行应急能力的模拟训练就显得十分必要。目前，各级政府都十分注重对公务员应急管理能力的培训，但总体来看，目前对群体性事件应对的训练实效性还不强，一个重要原因在于国内尚缺乏应对这类事件的能力标准、目标设置和能力实现途径的设计。例如，美国国土安全部制定的《国家准备目标》，实现了对公务员应急管理培训的有的放矢，极大地增强了训练的实效性。因此，我们可以借鉴美国在这方面的经验，抓住将“法治作为考核干部的指标”这一契机，将运用法治思维的能力有效分解或量化为具体的子能力，设置好各种子能力的能力目标，并设计好科学的评估方法。按照能力标准，结合典型案例，通过教育培训不断引导、激励、锻炼领导干部主动、自觉和善于运用法治思维处理各种复杂问题的能力。

作者：王祯军单位：大连行政学院副教授