志愿服务参与应急管理探析范文

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《地方治理研究杂志》2016年第4期

摘要：

近年来，随着经济发展与社会转型，各类重大危机事件越来越频繁，面临的形势极为复杂，严重影响经济社会的发展和人民的生活。在应急管理中，志愿服务一直是配合政府实施应急管理的主战场，在加快社会建设、创新社会治理、应对危机和化解社会风险中发挥了独特的作用。但既往的应急管理，由于志愿服务缺乏法治化基础、制度化保障、组织化队伍以及专业化有序化的参与渠道，出现与政府协同配合不够、资源重叠与浪费现象，也给应急管理带来了挑战。应对危机治理，既需要提升政府应对危机的能力，更需要志愿服务的有序参与，与政府形成合作共治的治理模式。按照十八届三中、四中全会关于发展志愿服务组织、推动法律服务志愿者队伍建设的有关精神，不断提升志愿服务参与应急管理的法治化、制度化、组织化与专业化水平，才能与政府形成应急救援的协调机制，有效降低灾害损失，提高应急管理的能力与水平。

关键词：

应急管理;志愿服务;应急救援;能力建设

近年来，重特大灾害事件的发生越来越频繁，极端的自然灾害此起彼伏，突发性事件的风险日益增大，正如乌尔里希•贝克所言:在现代社会，人类正生活在文明的“火山”上。在全球气候变化的大背景下，极端气候事件发生的几率进一步增大，由降水分布不均衡、气候异常变化等因素导致的洪涝、干旱、高温热浪、低温雨雪冰冻、森林草原火灾、农林病虫害等灾害日益严重。地震、台风滑坡、泥石流等重大灾情，给灾区人民造成了巨大的人员伤亡和财产损失。在历次的应急救援活动中，不仅体现了政府、军队的中流砥柱作用，更体现出政府、军队与志愿者在应急救援中的相互协同，发挥各自优势的作用，也进一步促进了公众的积极参与，形成了政府的应急管理体系与社会力量应急救援体系的有效结合。应急管理与危机应对的目标是建立以满足社会抗击危机的要求为核心的组织框架和运作机制，其目的是把危机造成的破坏降低到最小程度。无论是公共卫生安全，还是地震、洪水、干旱等自然灾害，都在一次次地考验着以政府为主导的应急管理体系。在公共危机发生时，社会公众是危机事件直接威胁的对象，有效的危机应对需要社会公众的广泛参与。通过法治化、科学化、制度化的渠道和路径，志愿服务在应急救援中发挥着灵活便捷的作用，他们积极参与各类应急救援行动，已成为配合政府应急救援的主要辅助力量，在现阶段的应急救援中发挥着不可替代的作用。据中国海上搜救中心统计，从2003年至2014年，中国海上搜救中心共组织搜救行动21607次，出动船舶76990艘次，其中志愿服务与社会力量参与海上险情救助的船舶达49070艘次，占搜救船舶总数的63.74%［1］(P194)。志愿服务在应急救援中的积极参与以及公民责任的增强是现代社会文明程度的重要标志之一。公民责任意识的增强和志愿服务的积极参与，不仅可以大大节约政府应急管理的成本，提高应急救援效率，而且可以弥补政府应急管理的不足。2015年4月25日，尼泊尔发生8.1级强烈地震后，中国政府展开积极援助，迅速向该国派出地震救援队，来自我国的多个志愿服务救援团队也踊跃奔赴灾区，增援“黄金72小时”大搜救。据《环球时报》报道，尼泊尔公众对于中国志愿服务的行动赞许有加，称“中国朋友的敬业精神和热情让我们非常感动，这也是我们要在救援行动中努力学习的宝贵经验”。中国民间志愿服务参与国际应急救援活动，在一定层面展现了国家软实力外交的大国行为。志愿服务在国内外重特大的救援行动中所展现的社会价值，集聚了国家文明，展现了民族文化与时代精神，是培育和弘扬社会主义核心价值观的宝贵资源。中国是世界上自然灾害发生最为频繁的国家之一，“70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区”［2］。近年来，重特大灾害越来越频繁，严重影响到社会经济发展和人民生活。只有不断完善应急救援管理制度，提升志愿服务参与应急管理的法治化、制度化、组织化与专业化水平，才能尽量降低灾害的损失，帮助灾区更好地恢复重建。

一、积极推进志愿服务参与应急管理的法治化

党的十八届四中全会明确指出，要推进“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。加快志愿服务法治化建设，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是社会治理法治化的发展方向。我国在志愿服务方面的立法相对滞后，迄今为止，除了团中央的《中国注册志愿者管理办法》外，还没有一部全国性的志愿者服务法律法规，志愿者参与应急管理的相关权利和义务还不明确、不具体，对志愿者的法律保护也不完善。同时，各类应急志愿服务队伍建设在国内还处在初始阶段，在法规和政策方面，相应的配套和支持政策短缺，资金紧张的问题尤为突出，造成许多志愿服务活动形式化、阶段化，影响了应急志愿服务队伍建设，制约了应急志愿服务建设的正规化、专业化、制度化。因此，加强志愿服务在应急管理中的法治化建设，是当前全面推进依法治国，加强法治社会建设，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，也是构建“法治中国”“平安中国”“和谐中国”的重要基石。法律手段是应对突发事件最基本、最主要的手段。近年来，中国应急管理工作最突出的亮点，“就是在深入总结群众实践经验的基础上，制定了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依”［3］。总结应对各类突发事件的有益经验，有助于深刻认识法治建设的重要性。在我国现有的应急救援法律法规中，尽管出台了一些应急救灾的单行法规，如我国的《突发事件应对法》《防震减灾法》《防洪法》《国家气象灾害应急预案》《重大动物疫情应急条例》《军队参加抢险救灾条例》等，在推动地方政府出台灾害专项应对预案，加快建立多部门联合应对机制，扩大全社会参与应急灾害处置等方面发挥了显著作用，也最大限度地减轻或避免了灾害造成的人员伤亡和财产损失。但直到目前仍没有一部综合性的减灾法或减灾条例，在应急管理中容易产生多个部门各自为政、协调困难的现象，也容易形成地区资源分配不均或有的单位个体消耗过度的问题，这些问题都会使应急管理的成效大打折扣。在志愿服务参与应急救援中，由于法律法规比较分散，缺乏灾害应对的基本法，系统性不够规范，应急救援工作往往呈现出一种无序状态。同时，志愿者参与应急救援活动时存在诸多风险，如工作量大、疲劳过度、环境险恶等，但现阶段保障机制存在不足。由于志愿服务与政府应急管理还没有建立起一套切实有效的联动机制，参与渠道不通畅，致使志愿服务资源浪费的现象也时有发生。没有规矩，不成方圆。应急管理的效能离不开科学完备的法治保障，应对突发事件的关键在于建章立制，依法规范，提高规范化、程序化、法治化水平。当前我国志愿服务参与应急管理的法律制度还不够健全，法治化水平依然不高，对于志愿服务参与应急管理尚缺乏具体明确的法律规定和操作性较强的指导规范。面对灾情危机，个别地方仍实行经验式管理，或以经验管理为主，还未做到依法处置、依法启动应急响应机制。十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务，提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。这就要求我们在构建法治中国的大背景下，按照依法治国、依法行政的要求来共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，加快推进志愿服务参与应急管理法治化工作，建立精细化、规范化、制度化的应急管理模式，提高志愿服务应急管理法治保障的水平，使应急管理工作成于制度、行有规范。推进志愿服务参与应急管理法治建设，要针对当前我国应急管理法律法规体系覆盖面还不够广泛的现状，组织专门的力量开展相关法律法规的制定、修改和完善工作，如《突发事件应对法》《国家自然灾害救助应急预案》《国家突发公共事件总体应急预案》中都明确提出鼓励社会力量积极参与应急管理，发挥志愿服务在应急管理中的作用等，但在具体的应急预案中却未能严格执行，或者只是作了相关的原则性说明，对于志愿服务如何参与未做具体的说明或要求。因此，要及时评估和修订《突发事件应对法》等相关法律，提高志愿服务参与应急管理法律法规的可操作性和实用性;及时制定、修订相关法规，提高法规之间的衔接紧密度和一致性，实现志愿服务参与应急管理工作法治的“全覆盖”;推动各级领导干部严格依法依规促进志愿服务参与应急管理工作，通过法治促进志愿服务参与应急管理的救灾资金募集、人员招募与培训等，推动各地区和相关部门保障志愿者参与应急管理的合法权益，确保志愿服务参与应急管理有法可依;推动各级人大和政府等派出督察组，指导督查各地应急管理法律法规的实施，提升社会公众的志愿服务意识。

二、加强志愿服务参与应急管理的组织化

由于突发事件应对的秩序要求，志愿服务在应急救援中的组织化在这一特殊情境下具有极其重要的意义，这也是应急志愿服务的主要特征。如果没有组织化的运作程序和良好的组织领导，应急救援将无从谈起。当前我国的应急管理体制，与有效应对复杂多变的公共安全形势仍不相适应，与最大限度地保障人民群众的生命财产安全还有差距，如应急管理中的部门分割、条块分治、综合不够、信息不畅、责任不清和主体单一问题仍比较突出。志愿服务机构组织化管理能力的弱化，影响和制约了组织机构对志愿服务力量的管理和使用。志愿者个体往往是分散的、流动的、怀有不同动机的，如何将分散的、流动的个体志愿者组织起来，参与到应急管理中，是志愿服务组织管理的核心问题。从岗位设计、志愿者招募，到志愿服务管理;从提供培训、补贴、保障、建立激励机制，到志愿者参与应急救援服务的决策和运作，其中的每一个环节，都在考验着志愿服务的组织化管理能力。如果仅仅把志愿者当作分散的个体，而没有把志愿者组织起来，志愿服务的力量将难以得到充分发挥。据红十字会与共青团四川省委的信息反映，在“5．12”地震发生后，奔赴灾区参与应急救援的志愿者数量急剧增长，几乎每天都有成千上万的志愿者聚集在四川省红十字会、成都市红十字会、团省委及团市委驻地，等待登记和任务分配。志愿者数量的激增与公益组织弱小的吸纳能力之间形成了较大的差异，一些志愿者由于不能及时登记或接受任务分配，找不到可依靠的组织，难以在应急救援中发挥作用，最后不得不离开灾区。同时，缺乏组织化的志愿者，在应急救援中很容易因为没有依靠的组织和资源的保障而沦为灾民，甚至成为被救助的对象。组织化程度低，容易造成救援行动缺乏有效的协调、指挥，导致区域合作不畅，信息难共享，应急救助资源分配的严重不公平，进而影响救援的效率。在应急管理过程中，应急管理主体必须在最短的时间内采取快捷、高效的应对措施。这种非程序性的决策方式，决定了应急管理组织结构的重要性，严格的组织结构、统一的指挥、垂直化的管理方式，包括政府、军队、志愿服务、企业、社会公众，必须形成“政府主导下多元力量联合参与”的格局。实现志愿服务应急管理的组织化，有利于志愿服务应急救援工作的有序开展。严格的组织秩序和有序的组织结构，对于生命和财产的救助来说显得尤为重要。在应急救援中，有组织的志愿服务更容易与受灾群众的实际需要相对接，更能凸显志愿服务在应急救援中的实效性。同时，应急管理的组织化也是政府与志愿服务沟通和协调的重要平台。如“4•20”芦山地震发生后，四川省设立了由省总工会、团省委、省妇联、省残联、省侨联、省科协等6家群团单位和省民政厅构成的社会应急管理服务组，统筹和组织市县的应急管理工作，引导志愿服务与社会力量在抗震救灾及灾后恢复重建中有序发挥积极作用，取得了较好的效果。在应急救援中，可以将民间一些草根类志愿服务组织联合会作为成员单位，纳入到减灾委。民间志愿服务组织联合会作为政府与其他民间组织与志愿者沟通与协调的重要平台，由不同的专业性、行业性的民间组织网络组成。如心理辅导类的民间组织网络、医疗卫生类的民间组织网络、消防类的民间组织网络、基金会网络等，这些专业性、行业性的民间组织网络，可以吸纳官办的志愿者服务组织和草根类民间组织加入，让这些有活力的志愿服务组织自下而上地加入进来，适当降低组织登记门槛，有效地将他们组织起来，置于法律的管理框架之内。从历次应急救援的实际经验来看，有组织的志愿者比无组织的志愿者发挥的作用要更大。一是有组织的志愿者通过参与志愿者组织的活动，经过规范的培训或其他专业知识的训练，具有了一定的与救援相关的专业知识和能力;二是有组织的志愿者便于管理和监管，具有一定的可持续性。因此，要进一步加强和规范志愿服务组织化参与应急管理工作，以实现志愿服务应急救援的可持续性。

三、完善志愿服务参与应急管理的制度化

伴随着工业化、城镇化、信息化以及全球化的快速发展和气候变化的加剧，公共安全形势更加复杂多变。一些重特大突发事件，如破坏性地震、极端气象灾害、重特大生产事故、重大环境污染事件、多种疫病暴发流行等，往往衍生灾害多、影响人群广、处置难度大，这对我们加强应急管理的能力建设和制度化保障提出了现实而紧迫的要求。为此，应着力做好以下工作。

一是加强应急救援的演练培训制度建设。要总结近年来国内外应急救援及演练经验，在不断吸收应急管理相关法律制度研究成果的基础上，进一步明确政府部门和志愿服务在应急响应中的职责和任务。各级政府要积极引导、组织志愿服务参与应急管理救援演练和专业培训，定期举行应急处置实战演练，定期组织不同类型的专业培训，实行培训证书检测制度。目前，省级政府再次修订了应急管理的预案，形成了应急预案管理的专家组制度，举办了各类应急管理培训班。今后应制定应急指挥平台系统年度演练制度，指导各地、各部门、各类组织开展应急预案的演练。要积极探索建立跨地区、跨部门协调配合，局地联动，信息报告与通报，紧急征用与调用，紧急预案编制与演练制度，大力推进应急救援领域中的标准体系建设，形成现场工作、灾害评估、避难场所、应急避险等一系列国家、行业和地方标准，用以指导政府、志愿服务、企业及公众的应急救援工作。截至目前，已颁布和出台了17个地震应急救援的国家标准、7个行业标准、20个地方标准［1］(P63)，今后应在演练培训制度的制定和完善方面继续努力。

二是构建应急管理协调联动制度。志愿服务参与应急管理应充分考虑突发事件发生在两个省份、两个地区交界处，或者发生特大规模的突发事件时的特殊情况，明确应急处置的联动方案。最初接到突发事件信息的救助机构，应主动承担应急指挥机构的职责，并启动预案反应，直至突发事件应急反应工作已明确移交给责任区的救援机构或上一级救援机构指定的新的应急指挥机构为止。应急预案应作为一个有机的整体，通过政府突发事件应急预案在志愿服务与政府、企业、公众之间构建良好的协调对接机制，形成结构有序、优势互补、功能配合、共生共进、和谐高效的应急管理预案体系。同时，借鉴发达国家政府与志愿服务合作应急管理的相关经验，使应急预案的编制与运作一直处于动态，并随着应急事件和客观环境的变化而随时调整、充实、改进和完善。预案要因时、因地、因环境的变化而及时予以修正，以确保预案的准确性、科学性、指导性和可操作性。

三是完善信息和舆情应对制度。突发事件发生后，社会公众需要得到真实和全面的信息，这就要求政府提高信息透明度，及时向社会突发事件的信息，疏导社会公众的恐慌情绪，减少社会不稳定因素。同时，随着信息技术和网络媒体的发展，网络媒体和自媒体高度发达，在突发事件发生后，容易形成与官方媒体相对应的民间舆论场。如果信息不通畅或信息交流机制受限，不仅会造成灾区公众的心理恐慌，也会造成应急救援资源的短缺或浪费。如汶川地震后，深入到灾区的志愿服务组织因当地的信息通讯设施损毁严重，遇到了前所未有的信息障碍，一度与外界中断联络。由于信息的滞后及信息的不全面，大量的志愿服务组织进入灾区后工作任务不明确，致使交通便利的灾区救助力量过剩，而偏僻的受灾区域却无人问津，救助资源得不到有效利用。

四是完善志愿服务参与应急管理的保障制度。应急救援物资保障是快速和有效处置突发事件的基础，涉及现场运行保障、应急救援处置、临时生活安置、医疗救治防疫、煤电油气供给、灾后恢复重建等多个方面，贯穿于突发事件处置的全过程。完善应急救援的保障制度，对提高志愿服务参与应急救助的处置能力，促进社会和谐稳定具有重要意义。目前，志愿服务在应急救援中物资供给保障管理与实际需求仍有差距:第一，缺乏面向应急物资协调保障的分类标准。有关方面近年来编制了一批行业性、专业性的应急物资或产品分类目录，在相关领域发挥了积极作用。但是直接用于指导应急物资协调保障，还需研究提出更综合实用的分类方法。第二，应急物资供需信息不对称，信息渠道不通畅。在应对突发事件或救灾中存在着大量需要集中采购或紧急组织生产的应急物资，由于对社会供应能力基础数据掌握不够，供需之间的信息不通畅，经常会出现稀缺救援物资资源太少或找不到、通用物资信息过多找不准等问题，影响了应急救援物资保障的及时性和有效性。第三，信息共享不足。在应急物资分类分级管理的格局下，各地方、各部门的应急物资管理格局自成体系，志愿服务在应急救援中所获得的物资分配不足，供给面临短缺，志愿服务对政府储备物资的信息共享不足，现有资源利用的相互支撑有待进一步提高。中国安全生产科学研究院等单位，历经基础研究、实地调研、座谈交流、电话访问、专家评审等多个阶段，编制完成了《应急保障重点物资分类目录(2015年)》和《应急保障重点物资供应企业参考名录(2015年)》，总结了近年来重大突发事件应对中应急物资的使用情况，参考了按物资属性或用途进行分类等方法，更加注重与现场应急指挥、组织分工和人员配置特点相结合，突出了实用性和综合性。《突发事件应对法》用了一章的内容对应急处置和救援物资进行了规范，为地方开展应急处置工作提供了强有力的法律依据。然而，突发事件多种多样，情况瞬息万变，在新形势下表现出很多新特点，因此，在地方立法中还需要进一步细化落实《突发事件应对法》。一方面对政府要采取应急物资的保障，对应急管理体制机制进一步细化，明确政府、企业、志愿服务组织各自承担的责任，并从经费和考核两个方面完善保障机制，使法规能够被有效地执行;另一方面要确保志愿服务在应急救援中的物资供给，对政府应急处置行为要加以规范，合理把握非常措施的运用范围和实施力度。加强志愿服务参与应急救援装备建设，通过采取实物装备与能力装备相结合的方式，充实和完善志愿服务应急管理装备保障体系，加大政府与企业的投入，将应急管理日常经费纳入到政府财政预算，保障突发事件应对工作所需经费。同时，要对考核机制进行规范，把应急管理工作纳入到年度绩效考核的范围，完善政府工作评价机制，提升应急管理工作水平。大力推进志愿服务应急救援信息化建设，配备先进的救援装备，推进应急管理新技术、新装备的研发和应用。引进和消化国际先进的救援装备，不断提高应急救援装备的技术水平。

四、提升志愿服务参与应急管理的专业化

在应对突发事件的特殊境况下，作为具有专业技能的志愿服务要参与救灾工作，必须具备救灾、医疗、心理救助等方面的专业知识和能力。所谓专业志愿服务是指具有专业水平的人利用已有的专业知识、专业技能、专业经验和社会实践，在应急管理中提供专业救助、专业服务的行为。应急管理中志愿服务的专业性不足，不仅是志愿者自身能力的问题，更反映了公益组织培训机制的不成熟。“志愿者的流动是正常情况，好的系统(岗位职责+相关培训)帮助我们做好交接工作让新人在短时间内快速上岗。”［4］应急管理中志愿者的专业能力大小，关系到志愿者能否把事情“做好”。在突发事件应对中常常会出现这样的情况，就是公益组织因为工作人员太少而需要大量的志愿者，但是由于志愿者缺乏专业技能，使救援工作出现了瑕疵。在5•12汶川地震、玉树地震及芦山地震发生后，曾有大量的志愿者涌入灾区，参加应急救援服务，但其中有相当多的志愿者是出于一腔热情和激情冲动而前来参加救援服务的，难免出现“好心办了坏事”的情况。由于未接受严格的训练，对坍塌建筑物内是否存在幸存者缺乏辨别经验，非专业志愿者的参与反而导致一些受灾人员失去最佳抢救时间［5］。另外，志愿者进入灾区并没有受到严格的准入条件限制，专业水平参差不齐，使得志愿服务的满意度大打折扣。如心理干预类的志愿服务涌入灾区，有些专业难以评估，技术水平各异，缺乏统一的指导、协调与认证，在灾区难免有炒作过热现象，心理援助一度成为灾区防范工作的内容之一。事实表明，不可或缺的专业能力是应急救援的重要元素。从国际经验看，世界大多数国家（地区）应急救援应对是由专业队伍完成的，如军队、消防队或武装警察部队，民防专业队伍、专业志愿服务队伍也是重要力量。在现代条件下，随着救援工作技术含量的逐渐增大，防灾救灾的要求普遍提高，对志愿服务的专业化要求也相应提高，在此基础上，各国（地区）在救援队伍的组建和管理方面采取了很多措施，以保证应急救援工作的及时有效。德国应急救援队伍建设的一大特色，就是培养专业的志愿服务队伍，在这个仅有8000万人口的国度，建立了超过200万人的救援队伍，占人口比重约为2．4%。为减少救援过程中的队伍磨合，德国采取了标准化的应急队伍建设方法。德国能够建立起庞大的志愿服务队伍，与其有良好的志愿服务传统有关，也与其长期以来鼓励志愿服务的政策有关。如2011年废除义务兵役制之前，德国法律规定公民可以选择参加一定时长的与救援或救护有关的志愿服务来代替服兵役。该国法律还明确规定，公民参加志愿服务救援活动的义务高于其上班工作的义务，雇主应允许和鼓励雇员参加志愿服务救援活动。日本、美国等国都极为重视应急理论和专业人才的培养，通过国家门户网站提供相关的信息服务，建立统一、高效的通讯和预警系统，在应急人才培养方面都形成了比较成熟的体系。我国香港地区的志愿服务在应急救援中也有很高的专业化水平，救助服务措施相当完善，注重服务的细节质量，其对应急志愿服务必须经过专业化的培训。如要求民安队队员每年的培训时间不少于60小时，医疗志愿服务队员每年必须接受100小时的基本培训，经考试合格后，还必须到指定的医院病房实习，汲取更多的实践经验。我国加强应急管理体系建立，借鉴境外的先进经验和做法，高度重视人才储备和素质提升，确保做到招之能来，来之能战，战之能胜。要充分调动广大人民群众包括志愿服务者的积极性、主动性和创造性，组建稳定的应急救援志愿服务队伍，加强志愿服务的培训力度，不断提升志愿服务工作的专业化、品牌化、规范化水平，提高应急救援能力。

参考文献:

［1］洪毅．中国应急管理报告(2015)［M］．北京:国家行政学院出版社，2015．

［2］民政部救灾司．减灾救灾30年［J］．中国减灾，2008，(12)．

［3］华建敏．在贯彻实施突发事件应对法会议上的讲话［EB/OL］．中央政府门户网站，

［4］5•12民间救助服务中心《救助站志愿者管理方案》(2008年5月)［EB/OL］．

［5］地震救援志愿者不可缺———雅安地震系列策划之二［EB/OL］．

作者:张勤 林菁菁 单位:南京航空航天大学 南京工业大学