分析残疾人的就业权与法律保障范文

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摘要：随着社会的迅速发展，残疾人的就业权保障问题日益严重。我国虽为残疾人就业提供了一定的法律保障，但由于保障体系的不完善，导致残疾人就业仍然处于困难境地。让残疾人这一社会弱势群体真正平等地参与到社会运转中，实现自身价值，为其提供有效的法律保障，即立法保障、执法保障和司法保障，实属必要。

关键词：残疾人；就业权；法律保障

近年来，山东、江苏、湖南等省份为残疾人就业专门设置了报考职位。但由于残疾人在面试、体检等方面存在不利因素，最终进入公务员系统就业的残疾人所占比例很小。实践中很多因素影响着残疾人就业权的实现，如从户籍上对残疾人的就业进行限制；部分普通岗位提出了较高的身体要求限制，使得残疾人因为这些“条件”性门槛而被限制在岗位之外；对残疾人的外貌、语言等提出不合理要求，从而限制残疾人竞争相关工作岗位[1]。所以，有必要为残疾人就业提供良好的法律保障，包括立法保障、执法保障和司法保障。

一、我国残疾人就业权的立法保障体系

我国有关残疾人权益保障的现行立法有宪法、一般性法律、行政法规和国务院部门规章，以及地方性法规和地方政府规章，基本建立起了涉及残疾人权益保障的立法体系。第一，《宪法》。《宪法》第42条第1款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”残疾人与其他公民一样，有权主张和享有劳动权利，履行劳动义务。第2款规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”第4款规定：“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”《宪法》第45条在法律层面上确认了国家及政府保障残疾人就业的职责。第二，《就业促进法》。该法明确了保障残疾人就业的四个主体及具体责任，国家是责任主体，各级政府负责具体组织实施，用人单位不得对残疾人进行就业歧视，各级残联充分发挥代表、服务职能。第三，《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》。《残疾人保障法》是维护残疾人群体权益、制定相应政策的重要依据，《残疾人就业条例》是与其配套的行政法规，二者一致确认了保障残疾人就业的责任主体是国家和政府，确认了残疾人的就业方针。第四，其他规范性文件。如财政部、民政部、中国残联《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》（财库[2017]141号）；地方性法规如《湖北省残疾人就业保障金征收使用管理实施办法》（2017年）。

二、我国残疾人就业权法律保障体系存在的问题

我国现有法律法规是以积极促进就业为主，惩罚追究责任为辅的体系架构。结合实践，我国残疾人就业权法律保障体系还存在问题。第一，残疾人就业权的立法保障体系存在缺失。首先，残疾人就业歧视法律规制的缺失。一直以来，我国很多法律专家、学者及各级人大代表都在提议制定该部法律，但由于种种客观原因，该部法律目前仍未能正式出台[2]。我国《残疾人就业条例》等法律法规中虽明确规定禁止就业歧视，但并未明确其内涵和外延，就业歧视的判断标准和依据等还是模糊状态。其次，残疾人就业服务法律规制的缺失。我国法律中规定的政府部门、残联组织等需承担的服务责任缺乏可操作性。现实中，一些残疾人就业服务机构只注重保障金的征收，而不落实就业服务，所开展的残疾人职业培训也没有考虑就业需求和市场需求。最后，残疾人救济途径和法律责任规制的缺失。一是救济方式实体性规定过于原则，导致就业维权更多的是上访，而非诉讼。二是法律责任条款过于简单。现行法律条款中未具体规定对侵犯残疾人就业权益的行为是追究行政责任、刑事责任还是民事责任。第二，残疾人就业权的行政执法保障体系存在缺失。首先，残疾人就业权行政执法主体存在缺失。残疾人联合会缺乏行政执法权，其性质是人民团体。其次，残疾人就业权行政执法措施存在缺失。例如，《残疾人就业保障金征收使用管理办法》规定由残保金征收部门向处罚部门提供相关信息，由处罚部门对未按规定缴纳保障金的用人单位给予行政处罚。但在实际执行中，两个部门互相扯皮，导致行政处罚落空。最后，残疾人就业权行政执法监督存在缺失。当前，对于侵害残疾人就业权的行为是否可实施行政处罚缺乏明确的法律规定，对此类行政执法行为的监督甚少。第三，残疾人就业权的司法保障体系存在缺失。我国关于残疾人就业权的司法保障，分散体现在《劳动》《就业促进法》等法律法规中，没有建立专门的司法保障机制，有些条款的规定太笼统，如规定“受到就业歧视时，可以向法院提起诉讼”，但对举证责任、诉讼程序、法律援助等未做出明确规定。另外，在法律救济途径上常常面临“窘境”，即究竟适用民事诉讼救济途径，还是适用行政诉讼救济途径。如果适用民事诉讼，则须由残疾人承担举证责任，而残疾人很难提出对自己有利的证据。如果适用行政诉讼，则起诉前须先进行劳动仲裁，这对残疾人维权来说又是一道无形的障碍。因此，专门诉讼制度和司法救济途径的缺失不利于残疾人就业权益的维护。

三、我国残疾人就业权法律保障体系的完善措施

我国残疾人就业权法律保障条款和地方性法律法规存在着规定过于原则、执行困难、司法救济途径不明等问题，有必要健全完善我国残疾人就业的立法、执法、司法保障制度。

（一）立法保障：完善残疾人就业权的立法保障体系，健全法律法规第一，制定《反残疾人就业歧视法》。在国际上而言，反就业歧视的学术研究已经在多国落地，成为人权保障的重要内容。比如美国、英国、澳大利亚等国都建立了较为完备的反就业歧视法律体系[3]。我国有必要制定《反残疾人就业歧视法》。一是对“就业歧视”进行准确定义，明确其内涵和外延，以便区分构成就业歧视的行为，实施法律责任追究。二是明确组织实施机构及其职权范围。其职权范围包括：对残疾人就业歧视行为的调查取证权、处罚权及支持起诉权。三是建立责任追究制度，惩处侵犯残疾人就业权的行为。第二，修订《残疾人保障法》。该法第4章的规定过于原则，如第34条规定：“国家鼓励和扶持残疾人自主择业、自主创业。”这仅表明对残疾人自主择业和自主创业的态度，并未明确以何种政策制度加以鼓励和扶持，以及如何解决残疾人在自主择业和自主创业的过程中遇到的不公正待遇等问题。在修订《残疾人保障法》过程中，需将原则性的规定具体化，明确侵害残疾人权利的法律责任主体、惩罚措施，完善残疾人培训制度等。第三，修订《残疾人就业条例》。这既是满足残疾人就业的现实需要，也是顺应“大众创业、万众创新”、“互联网+”的形势发展要求。一是建立残疾人创业和互联网企业帮扶机制，以及残疾人贷款担保补贴机制。二是完善残疾人就业服务法律制度。明确规定为残疾人提供就业服务的职责主体为行政机关。《残疾人就业条例》把“中国残疾人联合会及其地方组织所属的残疾人就业服务机构”作为提供就业服务的职责主体并不妥当，该主体缺乏行政执法权。另外，可适当增加服务内容，如为残疾人开展职业技能竞赛等创新活动。三是完善残疾人失业保险法律制度。其一，相关法律制定部门应扩大残疾人事业保险的受益对象范围，将范围从现存的企业残疾员工扩展至所有残疾人劳动者，不限制企业，保证所有残疾人劳动者的权益[4]。其二，适当降低残疾人的义务缴费期限，并适当延长失业保险金的领取期限。目前，我国劳动者领取失业保险金的条件之一是“所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年及其以上的”，一般失业保险金的领取期限为“最长不得超过24个月”。考虑到残疾人就业的特殊情况，对其履行缴费义务的期限可以适当降低2-3个月，对其失业保险金的领取期限适当延长6-8个月。其三，应根据残疾人的具体情况，制定合理的失业救济标准，以确保残疾人的正常生活。

（二）执法保障：完善残疾人就业权行政执法保障体系，良法重在落实执法是将“静态”的法律条文“动态化”，使法律条文在实践中成为维权之利器。执法在一定程度上能推动立法的完善，建立良好的执法保障尤为重要。第一，明确政府及其部门的执法职责。我国法律中明确规定了按比例安排残疾人就业，各级政府及其部门无论是否有执法职责，应率先在公务人员招录中安排残疾人就业岗位，同时加强对用人单位安置残疾人就业情况的监督检查。第二，设立残疾人就业保护机构。当前，我国劳动仲裁机构对残疾人就业保护明显不足，有必要在劳动保障部门内设置残疾人就业保护机构，配备专业的调查人员和调解人员。调查人员主要负责对案情的调查取证，并告知双方当事人调查结果，调解人员则主要负责居中调解。在劳动争议纠纷不能得到调解的情况下，可通过专门的审议委员会进行裁定。第三，加强残疾人就业执法监督。当下对劳动违法行为的查处力度不够，执法力度薄弱，有的执法部门甚至漠视残疾人就业侵权，加强对执法部门工作的监督十分必要。首先，强化执法部门的执法意识。其次，提高执法人员的执法能力，可对执法人员进行定期的“专题培训”“定向培训”等。最后，扩大执法监督范围，将残疾人就业执法纳入执法监督的范围，可通过“专项整治”“专项行动”等措施强化对执法机构的监督检查。

（三）司法保障：完善残疾人就业权司法保障体系，追究、惩处侵害残疾人就业权的行为我国对侵害残疾人就业权行为的追究、惩处不足，原因是很多侵犯残疾人就业权益的案件无法进入诉讼。残疾人因为经济原因无法聘请到合适的诉讼人，即使进入诉讼审理阶段，在举证上处于弱势，某些情况下由于自身缺陷无法完全领会法官及对方当事人的意思，所以为更好保障残疾人就业权益，应完善相应的司法保障体系。应明确残疾人诉讼人在资格条件、终止条件、法律责任等方面所具备的特殊要求，如残疾人诉讼人应当具备一定的年资、无不良记录等。另外，扩大残疾人诉讼费用的减免范围。现有法律规定对无固定生活来源的残疾人免交诉讼费用，但该范围狭窄，现实中一部分有微薄收入的残疾人也难以步入诉讼之地。如果不扩大残疾人缴纳诉讼费用的减免范围，难以保障残疾人的诉讼权益。第二，建立举证责任倒置制度。我国法律中直接规定了举证责任倒置的八种情形，体现的是同情弱者的法律原则。与用人单位相比，残疾人处于弱势地位。因此，在举证责任的分配上，应实行举证责任倒置，即当残疾人在实现就业权的过程中遭受了就业歧视或者其他不公正待遇，向法院提起诉讼时，残疾人只需提供初步证据，主要举证责任由用人单位负担。第三，建立手语审理与翻译制度。联合国《残疾人权利公约》在序言和第二条的定义中规定了为残疾人提供“合理便利”和“无障碍环境”。具体到诉讼审理上，一是成立专门的手语法庭。即在法院安排既具备法律知识背景又熟悉手语的特殊工作人员，帮助残疾人更好地参与诉讼案件的处理。二是培养和选拔手语法官。可在现有的优秀法官中培养，或者是设置一定的法官入职岗位进行选拔，在入职前和入职后进行不同程度的专业培训。第四，建立特殊法律援助制度。残疾人法律援助案件涉及的争议往往是当事人的核心利益，如人身损害赔偿金、工资报酬、抚养费等[5]。可从以下几方面进行完善：一是扩大援助的对象范围，不仅包括刑事案件中的盲聋哑人，还应包括民事和行政案件中的残疾人。对于重度残疾者直接进行援助，对于中度或轻度残疾者根据其经济条件做适度审查。二是建立专门的律师援助制度。要求为残疾人提供法律援助的律师需具备一定的从业年资、办案经验等。三是保障残疾人法律援助的经费来源。残疾人就业是我国民生工作的重点，解决残疾人就业问题，不仅能提高残疾人的生活质量，而且能增加社会的稳定。我国政府应该注重完善有关残疾人就业的法律保障，包括立法保障、执法保障和司法保障，真正维护残疾人的就业合法权益。

参考文献：

[1]芮洋.经济新常态背景下中国残疾人就业保障政策研究[J].改革与战略，2017，33（2）:123-126.

[2]张民.论残疾人就业权的法律保障[J].科技展望，2016，26（12）:283.

[3]杨旭.反残疾人就业歧视的法律保障研究[J].西南政法大学学报，2015，17（3）:89-98.

[4]栾光.论我国残疾人劳动就业权的法律保障[J].劳动保障世界，2017（8）:8.

[5]郎关福，李文鹤.法律援助办案支持系统研究[J].中国司法，2015（3）:46－49．

作者：刘冬 单位：湖南师范大学