残疾人就业政策探讨范文

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《残疾人研究杂志》2016年第2期

摘要：

残疾人和健全人一样，具有劳动就业的基本权利。新中国成立以来，我国政府为推动残疾人事业发展，启动了以生存保障为目标和促进就业保障、完善就业服务等残疾人劳动就业政策，对残疾人就业起到了促进作用。随着社会进步和残疾人就业权利的提升，要实现残疾人和健全人一样平等就业，还需开拓福利主义的权利模式，实行以择业自由为主要方向的就业促进政策。当前，政府需要尽快出台权利保护模式下的残疾人劳动就业政策，促进残疾人人力资源的开发，扩展残疾人就业的选择范围，最终实现残疾人自由择业权。

关键词：

残疾人；就业；保障；人力资源开发

残疾人与健全人一样，享有法律赋予的平等就业、自由择业和取得劳动报酬或收入的劳动就业权利[1]。平等就业能够使残疾人获得工作收入、参与社会生活实现人生理想和价值。通过平等就业，还可以使更多残疾人成为国家和社会的人力资源，有效防止残疾劳动力资源闲置和国家财富流失。因此，促进和保障残疾人就业，无论是对残疾人还是对国家的可持续发展都具有十分重要的意义。新中国成立60多年来，通过残疾人就业政策的实施，残疾人的就业率和就业规模都有很大提升，残疾人就业保障也实现了从保障基本生活到保障就业基本权利及促进就业形式多元化的跨越。但是，由于残疾人能力开发和职业培训等制度保障不足，限制了残疾人职业选择的自由度。目前仍然需要进一步完善残疾人就业保障制度理念，提升更高层次的就业政策。以下根据就业保障理念的变迁，将残疾人就业政策发展过程划分为：生存保障为目标的就业政策、劳动权利保障为目标的就业政策和就业服务为主的就业政策三个阶段。通过梳理我国残疾人就业政策理念的变迁过程和就业政策的发展阶段，分析残疾人就业政策变革的需要和原因，提出未来以择业自由为目标的就业政策改革方向。

1生存保障为目标的残疾人就业政策（1949年～1965年）

新中国成立到改革开放之前，由于经济和社会发展处于恢复期，残疾人就业政策也处于初创阶段，对劳动就业的安排还限于生产自救，所以，这一时期残疾人就业政策旨在维持残疾人群体的基本生活需要。

1.1就业政策理念

解放前由于受帝国主义、封建主义、官僚资本主义的统治和奴役，残疾人处于社会底层，相当一部分残疾人过着沿街乞讨、朝不保夕的生活。政府认识到残疾人在社会生活中面临的困境，将保障残疾人生活作为当时中国经济恢复和社会建设的一部分，积极关怀和倡导残疾人就业以保证残疾人有尊严的生活。这个时期的有关残疾人就业政策几乎都与保障残疾人生活相关，或者说残疾人就业政策的主要目标就是解除残疾人生活困境。虽然充分适应了国民经济恢复时期的经济和社会环境要求，符合当时的物质文明和精神文明水平，但是，这个时期残疾人就业政策理念只停留在保障残疾人基本生存的最低层次。

1.2政策内容以收入补偿和生活救助为主

1949年新中国成立后，党和政府关注残疾人的生活，采取各种措施救贫济残，开展生产自救[2]。沿街乞讨、流离失所的残疾人结束了悲惨状况转由政府收养救济，获得了基本生存的物质材料。二十世纪50年代中期，伤残人福利院、荣军疗养院、精神病院等相继出现。对暂无法就业而生活有困难的残疾人给予救济，无依无靠的残疾人、残疾孤儿和残疾老人被分别安置在社会福利院、儿童福利院和敬老院[3]。在城市，为解除企业职工疾病伤残方面的后顾之忧，1951年2月当时的政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》[4]，并在国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关、铁路、航运、邮电的各企业单位及附属单位予以实施，这项政策使伤残职工的生活得到了基本保障。城市中一些处于无业状态但具备劳动能力的残疾人，参加了贫民生产组织，开展了生产自救，并举办了手工业合作社（组），这些手工业合作社（组）发展成为后来的福利工厂或者企业，通过这些自救活动，残疾人有了比较固定的生产劳动场所。在农村，凡缺乏土地和生产工具的残疾人都分到了土地和生产工具，并参加了村互助组、合作社，通过生产资料的获得，农村残疾人有了一定的生产收入，满足了他们的基本生活需要。

1.3该时期残疾人就业政策的效果

在就业保障水平上，将残疾人视为劳动救济的对象，给予了最基本的生活保障，残疾人的生产生活得到了基本维持。虽然这个阶段的残疾人就业政策体现了残疾人的基本生存权利，但是无法体现残疾人天然的劳动就业权利。在对残疾人劳动就业的具体支持上，仅限输血式的生产资料供给，对残疾人劳动就业缺乏技术指导和劳动培训。从促进残疾人就业的效果来看，实现劳动就业的残疾人人数和规模十分有限。1958年，福利工厂数量为463个，安置残疾人3800人。在就业的领域和岗位上看，从事的职业单一化、岗位主要是普通工人和较低的职位。从原则规范上，当时政府还欠缺立法意识，未出台相应的法律法规保障残疾人劳动就业权利，导致了残疾人未被纳入劳动力市场之中[5]。总之，这一阶段，残疾人劳动就业政策初现萌芽，但是残疾人劳动就业的边缘性地位没有发生根本性改变。

2以劳动权利保障为目标的就业政策（1978年～2007年）

改革开放后，我国建立了社会主义市场经济体制，残疾人也被纳入到劳动力市场之中，残疾人就业政策步入了前所未有的跨越式发展阶段，对劳动就业的安排由原来的生产自救发展到多种形式就业，就业政策的目标由保障基本生存需要发展到保障残疾人的劳动权利，积极实现残疾人在劳动市场中的就业权利。

2.1就业政策理念

随着经济现代化发展和政治民主进步，就业政策的理念也不可能只是满足残疾人的基本生存需要，其理念需要进一步提升到关心残疾人基本权益上面，特别是为残疾人赢得尊严和社会认可的劳动就业权利上来。因此，保障残疾人劳动权利，实现残疾人平等就业，是新时期残疾人就业政策关注的主要问题。劳动就业是基本的公民权利之一。在改革开放，经济迅速发展的时期，需要更为注重与人类文明发展的结合。既要重视解放生产力和发展生产力，又要重视人的发展，实现人的基本权利。为此，政府在这一时期，通过多种就业形式的改革，实现了残疾人更为广泛的就业，一定程度上保证了残疾人的就业权利。

2.2以劳动权利保障为基本政策内容

这一时期的就业政策，主要是通过改变就业形式以促进和保障更多的残疾人就业。经历从停顿阶段到集中就业，再从分散就业到按比例就业，再到提出鼓励残疾人自愿组织起来就业的阶段，最终形成了以在福利企业中集中就业，在机关、团体、企业事业组织和城乡经济组织中按比例就业，因地制宜、因人而异、灵活机动地自愿组织起来就业、个体就业及社区就业等多种形式并存的残疾人劳动就业多元就业格局。在农村，残疾人根据自身特点，参加种植业、养殖业或家庭手工业等多种形式的生产劳动实现就业，同时在乡镇企业和村办企业中施行残疾人按比例就业[6]。20世纪60年代后期，由于的影响，残疾人事业遭到全面破坏，残疾人劳动就业工作停滞不前。结束后，我国实行了改革开放的基本国策，残疾人劳动就业工作得到了迅速恢复。我国残疾人就业人数逐年增加，1978年～1987年，残疾人就业人数平均每年增长31.6%。到1987年底，街道、厂矿、乡镇办的福利企业发展到24741个，占福利企业总数的88.9%[7]。福利企业集中就业逐渐成为我国安置残疾人就业的传统渠道，也成为经济体制转型期残疾人就业的主要形式，为解决后残疾人就业发挥了重要的作用。　1988年国务院制定的《中国残疾人事业五年工作纲要》和1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》，使残疾人的就业权益得到了国家法律政策确认，开启了残疾人就业的新篇章。以《中华人民共和国残疾人保障法》为基本依据，国家后续又颁布《社会福利企业招用残疾人职工暂行规定》、《分散按比例安排残疾人就业办法》、《残疾人就业保障金管理暂行规定》、《工伤保险条例》等法规，对残疾人劳动就业权利进行了特殊规定，要求各级政府进行统筹规划，为各种形式就业创造条件，还规定了安排残疾人就业达不到比例的单位按实际差额比例缴纳残疾人就业保障金和鼓励超比例安排残疾人就业等。2007年施行的《残疾人就业条例》提出残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，促进了多元就业格局的形成。

2.3残疾人就业政策的效果

从生存保障为目标的就业政策，到劳动权利保障为目标的就业政策的发展，意味着我国将以行善观念为目的的残疾人救济安置已经提升到保障残疾人权利和尊严的法制轨道。这一时期颁布的法律法规以及所形成的多元就业格局在很大程度上保证了残疾人就业的稳定性和持续性，对保障残疾人的就业权利起到了支撑作用。集中就业对接纳人的生理和心理缺陷、改进和提高生产管理水平起到了积极作用，同时也有利于改进福利设施，解决各种不同的辅助工具，配置适应残疾人生理特点的生活设施。按比例安排就业通过减免税优惠政策及各种扶持保护措施，通过多渠道、多层次和多种形式，安排了一定的残疾人劳动就业。不仅克服了单一依靠举办福利企业集中安置残疾人就业的局限性，也实现了将残疾人就业由国家负担转变为社会责任，增强了残疾人平等参与社会的积极性。近年来，残疾人个人或自愿组织起来从事个体经营，以及政府鼓励的社区就业和居家就业等丰富了残疾人的就业方式，提高了残疾人就业政策的操作性和可行性。然而，这一时期的多元就业格局也存在问题，一是福利企业自身存在体制不活、设备简陋、资金匮乏、产品落后、管理人员和生产人员素质偏低等问题，导致对抗市场机制的能力不强，福利企业在市场竞争中处于不利地位。二是按比例就业的实际效果并不好，主要表现在以下方面：用人单位聘用残疾人的惩罚力度和监督力度不足，导致残疾人按比例就业岗位不高、挂名就业依然存在；奖励措施过于机械化，用人单位为税收优惠或者鼓励性补贴而进行安置，残疾人常处于无关紧要的岗位就业；缺乏跟踪评价、考核指标过于简单，未纳入就业残疾人在岗位上的延续性和晋升等指标，残疾人职业生涯的发展受到抑制等。

3以就业服务为主的就业政策（2008年至今）

随着改革开放的深入和就业格局趋于稳定，就业政策的发展不再只依靠就业形式的调整实现，而是要通过完善就业服务体系和提出相关的政策措施来提高残疾人就业质量。因此，这一时期残疾人就业政策的重心放在了就业服务体系的建设上。

3.1就业政策理念的发展

尽管经过了半个世纪的努力，残疾人就业工作取得了许多进展，残疾人就业方式逐步放开、就业岗位的选择面逐步扩宽。但是，因就业服务和支持体系无法跟进，出现了职业技能培训项目固化不能满足劳动力市场需求、就业辅助支持不足、就业援助力度不高等问题，残疾人的就业工作依然面临挑战。为解决这些问题，政府和社会将就业工作的重点从过去调整残疾人就业方式和优化就业格局，转移到了职业培训和支持服务方面，将构建和规范就业服务体系，积极完善残疾人就业促进的相关政策措施作为这一时期的主要任务。通过就业服务体系的完善，让有劳动意愿的各类残疾人都能够平等、广泛的获得就业服务，提高残疾人就业水平。

3.2政策内容的发展

这一时期的就业政策，以创造公平就业的环境，消除就业歧视，对就业困难人员给予扶持为基调，以2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》等法律法规为支撑，以2008年《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、2011年《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》、2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、2012年《盲人医疗按摩管理办法》、《关于继续推进2013年残疾人就业服务有关工作的通知》等政策文件为依托，提出进一步稳定就业格局的延续性规定，也同时明确了就业服务和职业培训的重要性，对残疾人就业的政策支持内容和实行就业援助等做出了一系列具体规定。提出健全覆盖城乡的劳动就业公共服务体系，建立残疾人职业培训补贴与培训质量、一次性就业率相衔接的机制；完善残疾人就业服务信息网，由公共就业服务机构和平台免费提供职业指导、职业评估、职业介绍等服务；开展就业服务机构规范化建设和基层就业保障服务队伍建设；将就业困难残疾人纳入就业援助范围，通过即时岗位援助、社会保险补贴等政策，为特殊困难残疾人提供就业扶持；创新了就业困难残疾人的就业模式，为具有一定劳动能力的智力、精神和重度肢体残疾人提供辅助性就业，为心智障碍者提供支持性就业服务。将农村扶贫开发政策措施和支农惠农政策落实到农村贫困残疾人家庭，制定和完善针对残疾人特点的扶贫政策措施。扶持农村残疾人从事种养业、手工业、家庭服务业和多种增收项目、组织农村残疾人转移就业等。

3.3就业政策的效果

这一时期的残疾人就业服务体系建设，有利于提高残疾人的服务质量和服务效率。残疾人失业登记工作全面开展，为失业残疾人就业提供了全方位服务。残疾人职业技能培训和农村残疾人实用技术培训，提高了残疾人就业的市场竞争能力。政府积极推进残疾人辅助性就业，创办残疾人辅助性就业机构，为专类的残疾人提供了就业机会。通过职业技能培训对提高残疾人的劳动技能、扩大残疾人就业规模起到积极的推动作用。2008年～2015年，每年城镇新增就业残疾人数为26.3万～36.8万。截至2015年，39.3万人次城镇残疾人接受了职业培训。全国城镇就业人数430.2万；1678.0万农村残疾人在业，其中1323.2万残疾人从事农业生产劳动。但是，这一时期的就业政策仍是为维系现有就业格局所进行的有限的就业服务，要实现残疾人平等就业，就目前就业政策而言，仍存在许多尚待解决的问题。现有就业服务体系是对具备劳动能力但缺乏技能的残疾人提供服务，对有就业意愿但是开发成本较高的残疾人，扶持便相对较少。这与一些政府相关部门和就业服务部门存在的功利主义思想有关。一些人认为与其投入大量成本去开发那些不易开发的残疾人，还不如选择予以生活救济。在农村，就业政策的实施也受到理念的影响。相当数量的农村残疾人因为身心残疾而未能被作为扶贫对象，有一些人认为贫困残疾人是扶不起来的，给予再多投入也是空谈，只能通过救济和供养来完成脱贫。由于残疾人就业工作理念落后，扶贫开发政策难以惠及，不少有劳动能力的农村残疾人，都丧失了技能提升和开发的时机，没有机会享受政府扶持的创业扶持项目。

4以择业自由为目标进行

残疾人就业政策变革历经三个阶段的残疾人就业政策发展与探索，可以得知残疾人就业不能依靠就业方式的转换、更不能在落后理念的指引下进行。当前，残疾人的劳动就业权利已经得到了法律法规的保护，但是残疾人自由择业的权利却一直受到忽略。基于法理精神，择业自由是宪法赋予劳动者的基本权利[8]，而且残疾人的潜能也是无限量的，经过人力资源的开发，残疾人可以满足更多职业和岗位的要求。下一个阶段，有必要将残疾人就业政策的重点放在残疾人自身增能、提升残疾人市场竞争能力上面。只有这样，才能真正实现残疾人公平就业的权利，推动我国残疾人就业的跨越发展。

4.1树立新的就业政策理念

过去一直提倡的残疾人就业政策，是以残疾人的身心缺陷为准绳、以是否具有劳动能力为依据来安排劳动就业。一旦离开了较好的劳动能力条件，残疾人的劳动就业便受到直接影响。事实上，劳动能力具备的情况下，社会环境障碍对残疾人就业也是重要的制约因素。如就业观、劳动力市场排斥、人文环境[9]等都会降低残疾人就业的比例。在当前社会，人们常认为残疾人不宜从事某些工作或者认为残疾人只适合某些工作，例如，视力残疾人只适合按摩业、肢体残疾人适合做修理工等，为残疾人简单机械地贴上标签。落后的残疾就业观，导致了当前残疾人从事的职业结构单一，择业意识被固化的问题。目前残疾人从事的主要为第一或第二产业、纯体力或固定单一职业，从事行业主要是修理业、按摩业、文艺事业等，狭窄的职业选择不仅对残疾人极为不公平，对残疾人就业工作开展也十分不利。只有扫除环境的障碍才能推动残疾人就业的根本发展。树立积极的残疾人就业观，以择业自由作为残疾人就业工作的理念基础，为残疾人就业提供充分的选择和空间，才是当前残疾人就业政策改革的突破口。

4.2围绕人力资源开发更新就业政策内容

实现择业自由，要积极发挥残疾人的主动性和能动性，重视残疾人的人力资源开发。应以人力资本投资和开发为核心政策内容，开展一系列的支持政策，实现残疾人就业。残疾人人力资源的开发，不仅有利于残疾人就业质量、就业层次的提升，也有利于残疾人择业意识的提升和职业兴趣的扩展。在择业意识和职业兴趣的培养方面，通过测量和评估获得残疾人个人的能力优势和职业兴趣。依据残疾劳动者的职业兴趣和能力优势，开展个性化、更为精准的就业支持计划，从而实现残疾人精准就业。要对残疾人就业岗位进行创新和发展，开拓内容多样的公益岗位，设计适合残疾人就业的弹性工作时间、移动工作地点等，为残疾人自由择业创造更多的条件。

4.3完善相关的制度和措施

自由择业的实现程度与当前残疾人就业保障制度的完善、无障碍建设和服务的完善存在必然的联系。有必要加快完善残疾人就业的相关保障制度和服务体系。一是要切实开展与残疾人就业能力相关的康复训练项目。在康复治疗的基础上，开启残疾人劳动功能和智慧功能，才能更好的提高残疾人就业能力。二是要继续完善更为灵活、更为人性化的职业培训制度。结合残疾人自身特点和兴趣爱好，给予职业支持和辅导。有必要针对残疾人的需要开展特殊教育，在职业教育方面应拓展到社会所需的各类职业，在职业培训方面，开展生产培训、创业培训、管理能力培训以及如何进行职业发展规划等。三是要加大无障碍建设和辅助性就业服务的建设力度，如信息无障碍建设、出行暂雇服务、辅助交通工具等，为残疾人就业自由出行、便捷的交往交流提供方便。小结政府需要秉承新的就业政策理念，出台更为人性化、更为精准的残疾人就业政策内容，实现残疾人就业政策的变革。要实现残疾人就业政策的变革，不仅需要就业政策理念的转型，也需要更新残疾人就业政策内容，完善相关保障制度和措施。在政策理念方面，更为注重残疾人主观能动性、特殊优势和残疾人职业兴趣。政策内容方面，积极开展人力资本投资，就业领域和岗位创新和开发。相关制度和措施方面，紧密联系残疾人就业需要，完善残疾人就业保障制度。除了基本生活性的就业保障，还需要有助于职业技能提升的开发性福利制度，例如培训制度、康复制度等。

5结语

总之，未来要实现残疾人平等就业的权利，实现残疾人劳动就业政策的可持续发展，不仅要推进残疾人就业政策理念的转型，还要推进就业保障制度和措施的完善以不断提升残疾人个人的职业技能，促进残疾人更为自由、更有尊严的就业。

参考文献：

[1]杨宜勇,谭永生，构筑“一主多元”的残疾人就业服务网络.中国人力资源开发，2009,4:69-71.

[2]从社会底层到共同前进-中国残疾人事业的历史.中国网,2008.8.27.

[3]赵行良.中国残疾人社会保障问题研究.学术季刊,1998,1:133-134.

[4]闻传霞.关于我国发展残疾人事业发展的思考.北京:中国人民大学.2005:9.

[5]杨伟国.美国残疾人就业政策的变迁.美国研究,2008,2:63-76.

[6]邓朴方.中国残疾人.北京:华夏出版社,1990:24.

[7]中国残疾人事业年鉴（1994~2000）.北京:华夏出版社,1996:608.

[8]熊辉.论择业自由视野下的竞业限制.河南财经政法大学学报,2013,2:135-140.

作者:高圆圆 单位:贵州大学公共管理学院