社会工作参与社会治理探析范文

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《长江论坛杂志》2016年第3期

摘要：

全面深化改革背景下，“创新社会治理体制”治国方略的提出是当代中国的理性选择。社会工作与社会治理在逻辑起点、功能作用、发展目标等方面具有互构性发展的逻辑关系。社会工作既是社会治理的主体，也是社会治理的内容和手段。社会工作从建立健全社会工作发展制度、建立健全社会工作专业人才制度、激发社工机构组织活力三方面参与社会治理。

关键词：

社会工作；社会治理；路径探析

在全面深化改革的背景下，如何满足百姓需要、维护社会秩序、保护生态环境，保障人们“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”，从根本上化解错综复杂的社会矛盾，处理好政府、市场和社会的关系，是创新社会治理体制的重要内容。社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法开展的社会服务活动。[1]（第13页）不仅具有救难、解困和促进人的发展等基本功能，而且能够组织和开展社会管理和公共服务、维护个人和社会之间的和谐关系、促进社会公平与正义等本质功能。可见，社会工作既是社会治理的主体，也是社会治理的内容和手段，社会工作的发展能提高和改善社会治理的质量。社会治理的提出为社会工作的发展提供了制度保障。社会工作与社会治理之间存在密切的互构性发展关系。

一、相关研究综述

简单回顾梳理社会工作与社会治理关系研究，对进一步厘清社会工作参与社会治理的路径分析具有重要的参考价值。关于社会工作与社会治理关系的研究，学术界呈现出不同的研究路径。

（一）基于国家与社会视角下的社会工作参与社会治理的地位和功能分析

在这种视角下，王思斌将社会工作参与社会治理定性为基础-服务型治理。他从社会工作角度阐释了社会治理的逻辑结构，即理论上的源头治理、主体上的系统治理、机制上的综合治理和原则上的依法治理。社会工作主要通过提供有效的社会服务和政策倡导来参与社会治理。[2][3]张虎祥、邱立平认为要正确认识来自西方语境下的社会治理概念，国家与社会框架下的社会治理，其权利关系仍然是以国家权利为主导的治理。[4]陈成文认为社会治理的提出能给社会工作的发展带来更大舞台，社会工作的发展能改善社会治理的质量。国家与社会的关系不是对立而是合作与互补的。[5]

（二）社会治理背景下社会工作参与治理的实践研究

李强认为社区在空间结构、利益关系和治理框架等方面呈现碎片化状态，碎片化的社区给社会治理带来了严峻挑战，提出只有回归社区本位，创新社区治理体制，才能最大限度激发社会活力，实现社会治理。[6]张红霞认为现有的社会管理模式难以完成农村秩序整合的诉求，社会工作继而农村社会治理，可以完成向服务型治理的转型。[7]杨婕娱在比较香港和大陆社工介入拆迁安置工程过程中扮演的角色基础上，提出大陆社工应有效嵌入拆迁社区治理，实现拆迁社区中政府治理和社会自我调节、居民自治两性互动的格局。[8]吴结认为新生代农民工学习权保障是社会治理创新的重要内容，讨论了新生代农民工学习权利保障与社会治理创新的现实关系，并提出实现的建议对策。[9]

（三）社会工作参与社会治理的研究

顾东辉提出社会治理是当代中国的理性选择，社会工作与社会治理具有同构性。[10]陈成文认为社会工作以其特有的专业技能和专业伦理，能够在社会治理创新中发挥重要作用；加强社会工作发展是推进社会治理体制创新的重要一环。[5]（四）西方经验的介绍。房宁认为西方国家“政府-法定机构体制”模式的实践提升了政府的社会治理水平，发达国家社会治理的基本策略是严格执法、监管重于立法，治理过程中注重运用经济手段调节和规范人的社会行为。[11]蔡雅洁从社会政策、公民参与和移民治理三个领域介绍了欧盟社会治理的理念举措、制度设计与政策实践，指出欧洲治理是个动态过程，社会治理的领域在拓宽、程度在加深、观念定位在转型。[12]目前学界对社会工作与社会治理的研究为后续研究的开展奠定了基础，但从已有的相关研究来看，关于社会工作与社会治理的研究要么从理论的视角辨析社会治理的内涵与发展，要么从实践的角度探讨社会工作在不同场域参与社会治理的实证研究。虽然已有学者对社会工作与社会治理的逻辑关系进行了论述，但是从社会工作参与社会治理的路径的角度的研究很少。

二、社会治理与社会工作的逻辑关系

社会治理是指以政府为主导包括其他社会力量在内的行为主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域各环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[13]（第201页）社会治理的主体是政府、社会组织和市场；客体是与满足人们日益增长的需求相关的社会生活和公共事务；手段是多元主体之间的合作与协商；目标是缓解社会矛盾、解决社会问题、维持社会安定、促进社会发展。社会治理的过程就是协调多方利益关系并将其固定下来，这也是政策化的过程。社会工作与社会治理同属社会范畴，两者之间存在互构性发展的逻辑关系。“创新社会治理体制”的提出为社会工作的发展提供了制度保障和发展机遇，社会工作的发展可以提高社会自我管理的能力，改善社会治理的质量。社会工作既是创新社会治理的重要内容，又是创新社会治理体制的重要手段。

（一）逻辑起点的同源性

经济体制改革和市场经济的发展既创造了巨大财富也累积了诸多社会矛盾。当前我国正处于全面深化改革时期，政治体制和经济体制都呈现出不同程度的危机，传统的行政性管理方式的合法性受到质疑。如何科学高效地应对和化解累积的社会矛盾与合法性危机，回应政府和市场的双重失灵，成为政府履行的社会管理和公共服务职责的当务之急。在政府资源和能力有限的客观情况下，党政部门对解决社会管理的危机心有余而力不足。由此，执政党提出创新社会治理体制的理念，这既是中国政府对传统社会管理危机困境的回应，也是全面深化改革背景下社会管理的战略部署。社会治理替代社会管理，意味着政府、市场和社会等主体在平等协商合作的基础上，共同参与社会秩序的维护、确保国泰民安，社会良性运转。从社会管理到社会治理，是执政党管理社会系统的理性选择，是执政理念的重大转变与调整。如果说累积的社会矛盾的频发和传统社会管理危机是社会治理产生的内生机制，那么，通过回顾西方社会工作发展的历史可以发现，社会工作是在社会治理的实践中逐渐确立专业地位和制度角色的。社会工作产生于19世纪末20世纪初的西方社会，至今已有100多年的历史。资产阶级的工业革命，既极大地促进了经济的发展，同时对这些国家的社会关系、社会结构产生了深刻影响。自由竞争使得竞争中的失败者沦落为弱势群体，大量社会问题诸如贫穷、饥饿、失业、堕落充斥着社会。这些不期而遇的社会问题引起了思想家、政治家和社会人士的关注，并致力于解决这些问题，以使社会摆脱病态，弱者免于痛苦。社会工作就是长期助人实践经验积累的结果，是在解决社会问题的过程中形成和发展起来的。如果说早期社会工作主要扮演补救者的角色，任务是诊治受助者的问题，解决已出现的困难，那么随着社会问题的多元化和复杂化，预防社会问题成为社会工作的重心。这样，治理-预防，救助-发展就成了社会工作的思路。社会工作不但关注现有问题的解决，而且注重从预防和发展的角度开展工作，以提升社会福利和社会保障水平，维持社会秩序和稳定。社会工作由一门专业的助人方法，发展成一种有效的社会服务、社会福利和社会管理制度。可见，社会工作发展与社会治理的逻辑起点都有应对社会矛盾、解决社会问题、促进社会和谐发展等特性。

（二）功能作用的同质性

功能指的是系统中各组成部分之间的相互依存关系。英国功能主义人类学家拉德克利夫•布朗和马林诺夫斯基将生物学的功能概念引入社会生活分析中，认为社会可以概念化为由具有相互联系的部分组成的整体，不同部分满足不同的社会需要。这一概念被帕森斯等结构功能主义者诠释，认为任何社会系统都是内部分工又相互依赖的整体。依靠分化整合的内部机制，系统的各部分都对整体系统的存在发挥功能，从而达到系统的平衡与稳定。在社会系统理论看来，部分对于整体所发挥的作用是通过活动和过程实现的。由于活动和过程的复杂性来自于系统各部分之间的相互联系和作用方式，因此，整体的功能也变得复杂起来。在社会系统中，部分的行动对其他部分进而对整体功能具有功能和反功能之分。功能被赋予积极的涵义，即部分对整体的作用是支持性的、整合性的。社会工作作为一项有效的制度安排，在微观层面以帮助弱势群体解决困难，缓解社会矛盾、满足社会需要为己任；在宏观层面定位为社会政策的倡导者、社会秩序的维护者和社会治理的参与者，从而具有正功能。叶楚生认为社会工作能保障个人生活，促进社会安定；维护个人人权，促进社会进步；提供个人活力，增进社会财富和安定社会经济；发扬人类互动精神，实现社会公正。[14]（第24－26页）周永新指出社会工作能填补家庭制度的不足，调节社会矛盾和不均，促进个人才能发展。[15]（第64－66页）他们都认为社会工作既有利于受助者，又有利于社会。可见，社会工作与社会治理一样，不仅具有满足人民需求和促进人类发展的基本功能，而且能够协调各利益主体之间的关系、维持社会稳定、促进社会公平与正义等本质功能，这有助于实现社会工作与社会治理之间的协调发展，推动社会治理与社会工作关系的和谐互动，实现彼此在维护社会公平与稳定方面的互构性目标与功能，增进人们福祉。

（三）发展目标的同构性

社会治理是由不同利益主体参与、围绕利益分配开展的协商和实现目标的过程。乔耀章认为，社会治理的目标在于维护广大人民的根本利益、增强经济发展与社会福祉，平衡群体关系与调节利益冲突，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业，社会安定有序。[16]可见，社会治理创新把改善民生、增进人民福祉作为出发点和发展目标，既是对多元利益主体多层次利益诉求的回应，又以尊重和保护社会成员的基本权利、倡导多元利益主体之间的和谐关系、促进经济社会的全面发展为使命。社会工作起源于贫困救济和慈善事业，是一门专业的助人方法。在传统社会，人们的困难主要依靠亲朋好友的帮助予以解决。在现代社会，社会工作帮助人们解决社会问题、缓解社会矛盾、维护社会稳定。社会工作由一门专业的助人方法，发展成一种有效的社会管理和社会制度，在预防和解决社会问题，提升社会福利和社会保障水平，促进社会和谐与发展等方面发挥重要作用。深圳、上海等地的实践探索表明，社会工作主要为弱势群体、边缘人群和问题人群提供服务，从物质支持、精神帮助和社会关系建构等维度帮助案主解决困难，维护案主的合法权益，促进社会公正。由此，社会工作通过服务参与社会治理，通过服务对象的增能提升社会治理，通过政策倡导构建社会治理，以实现社会和谐与社会秩序为根本目标。

三、社会工作参与社会治理的可能路径

从以上论述可见，社会工作和社会治理从逻辑起点、功能作用、发展目标等方面存在互构性发展的逻辑关系。那么，作为实践取向的社工工作，如何根据其独特的伦理价值、专业方法和服务内容等特征重塑国家、社会与市场之间的关系，促进社会秩序的重新整合，推进社会治理制度创新呢？笔者从建立健全社会工作发展制度、建立健全社会工作专业人才制度、激发社工机构组织活力等三方面对社会工作参与社会治理的路径进行了探析。

（一）建立健全中国特色的社会工作发展制度

刘继同认为，建构中国特色社会工作制度框架是改善民生为重点的社会建设、社会治理创新和政府职能转变的最佳突破口。[17]王思斌认为，社会工作是社会结构的组成部分，是社会发展的制度安排。社会工作既面对并解决困难群体基本生活方面的问题，缓解社会压力，也在解决民生问题、建构新型社会秩序方面做出努力。[18]因此建立健全社会工作发展制度既是“创新社会治理体制”的基本内容，也是实现手段。关于社会工作发展制度的构建问题，学者们见仁见智。一些专家指出，这一任务对我国“创新社会治理体制”具有重要意义；也有学者在分析了我国社会工作制度建设现状的基础上，指出中国特色的社会工作发展制度尚在建设中。实际上，社会工作作为一种制度安排，其发展与党的执政理念息息相关。我国社会工作制度建设呈现出中央引领导向、部委联合协作、部委各自推进三个层次体系，及中央和地方联动的发展格局。从十一届三中全会社会学的“补课”，十六届六中全会“发展社会工作人才队伍建设”，到十八届三中全会“创新社会治理体制”，共计了30余项与社会工作相关或专门的政策文件，构建了社会工作发展的顶层制度设计。从我国的客观情况来看，政策的支持是社会工作获得认可和发展的必要制度保障。今后，需加强社会工作宏观制度设计与微观政策配套的同步，搭建中国特色的社会工作发展制度。

（二）建立健全社会工作专业人才制度建设

小平同志指出，人才问题是个战略问题，并决定我们的命运。建立健全社会工作专业人才制度建设是实施人才强国战略的必然要求。社会工作的主体是社工人才，他们通过提供专业服务协调政府、市场和社会三者之间的关系。加强社工人才的建设，是推进社会治理体制创新的内在要求。创新社会治理体制改革的部署，对社工人才提出了更高的要求。从历史发展来看，社会工作者的诞生有着深刻的历史背景。早期的宗教、慈善人士和人道主义者大多从慈善心理出发，帮助生活适应上遭遇困难的个人。慈善工作大多由中上阶层的志愿人员担任，以友好访问者的身份出现。实践中友好访问员发现要达成较好的助人效果，必须建立一套科学的方法和规范，并对友好访问员进行培训和配备督导。社会工作人才队伍建设开启专业化和职业化模式。当前，我国正处于经济体制改革的攻坚区和深水区，迫切需要专业化的社工人参与社会治理，为社会发展做出贡献。于是，政府部门开启了推动社会工作专业人才制度建设的新举措。2006年，十六届六中全会提出“造就一支结构合理素质优良的社会工作人才队伍”的决策部署，对我国社会工作人才制度建设做出了宏观规划，提出5年内培养千名高级社会工作者、万名中级社会工作者和10万名初级社会工作者的宏伟计划[19]（第45页），以此强有力地推动社会工作专业人才的职业化道路。2006年《社会工作者职业水平评价暂时规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》出台标志着我国社会工作者职业水平评价制度的正式建立和形成。2010年中央的《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》首次将社会工作专业人才纳入国家人才发展大局，成为与党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才和农村实用人才相提并论的六大主体人才队伍之一，确立了社会工作专业人才在我国国民经济和社会发展中的重要地位。2011年出台的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》（以下简称社工意见）和2012年印发了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》（以下简称社工规划）描绘了社会工作专业人才队伍规模的具体规划目标，成为我国内地社会工作发展的行动纲领，是社会工作制度史乃至社会工作发展史上的里程碑。[20]从以上政策发展历程可以看出，我国社会工作人才队伍制度建设的建立健全，为社会治理主体人才的培育构建了良好的政策环境，有利于社会工作参与社会治理体制创新的改革。

（三）激发社工机构组织活力

现代社会治理是在现代社会系统基础上多元利益主体协商共治的过程。从社会系统的意义上来讲，创新社会治理体制就必须发展社会组织，并赋予其主体性。十八届三中全会提出创新社会治理体制需要“激发社会组织活力”，这不仅意味着党和政府认可了社会组织在全面深化改革、创新社会治理体制过程中的重要作用，而且将社会组织参与社会治理提升到国家治理体系和治理能力现代化的高度，力图从制度建设的视角切入和解决问题。社工机构作为社会组织的一类，从事各种社会工作服务，发挥着重要的社会治理功能。在实践中，专门为特殊群体提供服务的社工机构，比如社区矫治工作站、为特定人群服务的社工事务所、家庭服务机构、企业社工组织等，这些社会工作机构既可以帮助政府实施社会政策，使政策对象受益，也向政府表达基层利益诉求，倡导社会政策。社工机构可以通过与其他治理主体的协商、议事、合作等多方向、多维度的互动来参与社会治理，促进社工机构社会治理能力的制度化和结构化。［19］在西方发达国家，社工机构广泛参与社会政策的制定和评估，积极提升社会建设和公共领域的治理水平。随着我国社会保障制度、社会福利制度的发展，社工机构开始承接政府管理转移出来的社会事务，弥补“政府失灵”和“市场失灵”，构建新的国家-社会关系，推进社会治理现代化进程。

社会工作作为社会治理的主体和内容，在参与社会治理进程中发挥着不可替代的作用，然而，由于诸多因素和条件的限制，社会工作并没有成为社会治理不可或缺的制度条件。究其原因，首先，社会工作本土化和专业化的博弈。社会工作本土化要求移植西方的社会工作适应中国特定的历史文化场域，对社会工作专业化的强调容易走“唯西方社会工作”的取向；其次，从西方的经验来看，社会工作的发展水平与社会治理水平呈正相关关系。然而，我国社会治理的政策出台不久，社会工作参与社会治理的实践中，尚有诸多制约因素。再次是较多的政策规划仍停留在文本层面。社工专业人才尚未得到实际重视，其福利待遇、晋升机制、薪酬制度在国家职业体系中处于边缘和弱势地位，专业人才流失严重。社工专业人才制度建设与社会治理创新的要求还有很大的差距。[20]如何开展社会工作专业人才制度建设，培养高水平专业人才，成为推动和落实社会治理体制创新的重要内容之一。最后，社工机构功能的发挥有限。我国社会工作机构成立时间短，机构内部的制度化建设、机构之间的行业发展尚在摸索建设中。因此，社工组织如要承担参与社会治理的重任，建构新的“国家-社会”关系，需要政府激发组织活力、赋予组织权利、提供更多资源。

参考文献：

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[19]李晓凤．学校社会工作[M]．中国社会出版社，2010．

[20]李迎生．探索社会工作介入社会治理创新的有效路径[J]．社会工作与管理，2014（3）．

作者:周群英 单位:北京师范大学社会学院