浅谈行政诉讼规律范文

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摘要：行政诉讼规律是贯穿于行政诉讼活动并指引行政诉讼活动的一种司法规律。行政诉讼规律的内容包括行政诉讼目的与行政诉讼受案范围的对应律、行政诉讼被告资格的恒定律、行政诉判的关系律、司法最终原则与行政自主性的平衡律、行政诉讼模式与举证责任的关系律和个案正义与法的安定性的平衡律等。当前我国行政诉讼面临的难题大都是因为行政诉讼的运行脱离行政诉讼规律导致的。行政诉讼规律影响着行政诉讼制度设计的科学性、合理性。

关键词：行政诉讼规律；司法规律；行政诉讼

一、行政诉讼规律的概念

从《辞海》和《中国大百科全书》中对“规律”的定义可以看出，规律是事物发展过程中的本质联系和必然趋势。规律包括自然规律、社会规律和思维规律。“规律”的特点包括以下四个方面：（1）普遍性；（2）重复性；（3）客观性，不以人的意志为改变或创造；（4）相对稳定性。规律不是绝对的、永恒不变的［1］4096。行政诉讼规律应当包含规律的上述四个特点。行政诉讼规律是指服务于行政诉讼制度的设计，贯穿于行政诉讼活动并指引行政诉讼活动的一种司法规律。行政诉讼规律的主要内容包括行政诉讼目的与行政诉讼受案范围之间的对应律、被告资格的恒定律、行政诉判的关系律、司法最终原则与行政自主性的平衡律、行政诉讼模式与举证责任的关系律、个案正义与法的安定性的平衡律。

二、行政诉讼规律与司法规律

在学术界，多数学者对司法规律的研究几乎集中在司法的独立性、中立性，程序的正当性，当事人在法律面前平等性，最终性和权威性等特征上面［2］。有学者还提出了司法规律的层次性。该学者将司法规律分为三个层次，即表层规律、中层规律和深层规律。表层规律（即司法构造论规律）包括司法主体、司法权、法律、案件事实、裁判、定纷止争方面的规律等。中层规律（即司法的运行规律）包括枉法禁止律、偏袒禁止律、越权禁止律、暗箱禁止律和反转禁止律。司法的深层规律，即司法的实践规律［3］。该学者认为司法的构造论规律与运行规律共同构成了司法的客体规律。司法的客体规律是认识实践规律的基本媒介［3］。在不同诉讼制度中司法规律的体现也有所不同。行政诉讼规律是司法规律的一种，具有司法规律的一般特征。在行政诉讼实践中必须遵循司法的客体规律和深层规律。

三、行政诉讼规律的内容

（一）行政诉讼目的与行政诉讼受案范围的对应律

1．行政诉讼目的与行政诉讼受案范围对应律的内涵行政诉讼目的是设立行政诉讼制度所要达到的目的或者效果。实现行政诉讼目的必须有与其相对应的明确、具体的行政诉讼受案范围。行政诉讼受案范围的宽窄影响行政诉讼目的的实现。行政诉讼目的决定着行政诉讼的受案范围，行政诉讼的受案范围必须回应行政诉讼的目的。行政诉讼受案范围与行政诉讼目的之间的关系失去平衡时，行政诉讼的运行受到很大的影响，导致出现行政案件立案难、行政纠纷无法得到解决等诸多不良后果。行政诉讼目的与行政诉讼受案范围的关系决定着行政诉讼的方向和本质。因此，两者之间的关系成为了行政诉讼重要的规律。可以从以下几个方面理解行政诉讼目的与行政诉讼受案范围的对应律。第一，从保障权益的目的看，行政主体在行使职权的过程中其行为只要损害公民、法人或者其他组织的合法权益的，都属于行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。第二，从监督行政行为的目的看，行政机关违反法律、法规的规定实施的行为，都属于行政诉讼的受案范围，利害关系人可以提起行政诉讼。这里所说的行使职权的行为，主要是行政行为。这里的行政行为不仅包括传统学理上所说的具体行政行为，还包括可以反复适用的规范性文件，即抽象行政行为。第三，从解决行政争议的目的看，只要是行政法上的争议，都属于行政诉讼的受案范围［4］105。行政争议可能发生在公民、法人或其他组织与行政机关之间，也可能发生在行政主体之间，还有可能是行政主体内部发生的行政纠纷。

2．我国现行法中行政诉讼目的与行政诉讼受案范围不对应的现象及其解决对策行政诉讼目的与行政诉讼受案范围不对应的现象。当前对行政行为的认识不统一，行政机关与行政机关之间的权限争议是不是行政争议？如何确定行政公益诉讼的原告资格？内部行政行为被排除在行政诉讼受案范围之外？这些现象既会影响行政诉讼的受案范围，也会影响实现行政诉讼目的，最终导致行政诉讼目的与行政诉讼受案范围关系的失衡。具体措施：一是进一步完善行政公益诉讼制度。当前我国行政公益诉讼的原告制度不健全，原告资格单一。2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》中明确规定了人民检察院的行政公益诉讼的原告资格。这显然是立法上的进步，以立法形式承认行政公益诉讼的存在。但是学术界对检察院在行政公益诉讼中的原告地位有不同的声音。有人提出疑问，如果检察院不提起公益诉讼时怎么办？从法律文本上看，该条文是回答不了此问题的。在今后的立法完善过程中应当进一步扩大原告资格范围。比如，除了检察院提起行政公益诉讼之外，其他公益组织或者人民团体、公民也可以提起行政公益诉讼。在提起行政公益诉讼的原告设置方面，可以设置提起行政公益诉讼的顺序，先由检察院提起行政公益诉讼，在检察院不履行提起行政公益诉讼的职责时，相关的公益性团体或者公民可以向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。二是把其他规范性文件等抽象行政行为纳入到行政诉讼受案范围。我国现行法中明确规定对规章以下的其他规范性文件，人民法院可以附带性审查。这就说明，对于其他规范性文件人民法院可以附带性审查，但是当事人不能直接对其提起行政诉讼。在我国行政诉讼实践中，行政机关以制定其他规范性文件的形式规避行政诉讼的现象屡见不鲜。在今后的修法中应当明确规定当事人对其他规范性文件可以直接提起诉讼而不只是人民法院对其进行附带性审查。通过扩大行政诉讼受案范围，统一行政行为概念的理解，为权利提供救济途径，明确划分主客观行政诉讼类型，使行政诉讼受案范围全面回应行政诉讼目的，即保障权益、监督行政行为和解决行政争议。

（二）行政诉讼被告资格的恒定律

我国行政诉讼被告资格的恒定性与“民告官”理念息息相关。“民告官”是我国行政诉讼制度的代名词。这种代名词既能说明我国根深蒂固的官本位思想，也能说明我国社会逐渐向法治社会的转型。在历史上“百姓”不可能告“官”或“官府”，只有“官”或“官府”管理、命令、惩罚“百姓”。然而，1989年《行政诉讼法》的出台打破了这种传统的“官民关系”，形成了“民告官”制度。在这种意义上行政诉讼制度是一种调整“公民与国家”关系的制度。然而，在国家与社会的变迁中行政诉讼制度的功能也在发生变化。行政诉讼制度不仅仅是解决“公民与国家”之间纠纷的制度，也更多地涉及到解决各种行政争议。无论行政诉讼功能的变迁如何，也无论行政诉讼原告资格的演变如何，行政诉讼的被告永远是行政主体，即行政机关、法律法规授权的组织。这是行政诉讼恒定不变的规律，也是行政诉讼与其他诉讼制度不同的本质特征。这也是对行政管理关系中行政相对人与行政主体的权利义务关系不对等性的一种弥补。

（三）行政诉判关系

律诉判关系是指诉讼中当事人的诉讼请求与人民法院的判决之间的关系。诉判关系的一致性是三大诉讼的共同规律。在行政诉讼中遵循这一规律需要有一个前提条件，即在明确划分主客观行政诉讼类型的前提下，行政诉判关系应当遵循诉判一致原则。在行政诉讼中人民法院应当全面回应当事人的诉求，不得遗漏诉讼请求，也不得超出原告的诉讼请求。当事人利益、公共利益分别在主客观行政诉讼中得到相应的回应，因此，诉判关系一致律会损害公共利益的担忧是多余的。有人认为在行政诉讼中诉判关系的不一致是由行政诉讼的特殊性质、审理对象和法律关系主体的特殊性所决定，因此行政诉讼不必遵循诉判关系一致性原则。因为行政诉讼既要保障权益，又要维护公法秩序。有人认为行政诉讼诉判关系的一致性是一种趋势，但是由于行政诉讼实践中出现的现实问题以及行政诉讼目的和行政诉讼性质导致了行政诉讼诉判关系的不一致性［5］。学者们对行政诉讼实践中出现诉判关系不一致性现象的原因分析还是有些欠缺的。笔者认为其主要原因是我国现行法没有明确区分主客观行政诉讼的类型，因此导致了实践中出现诉判关系不一致的现象。在现行法的框架下遵守诉判关系一致性的话往往会有损害公共利益的可能性。诉判关系的一致性在一定条件和前提下是不可变的，至于实践中发生的诉判关系的不一致现象与行政诉讼制度本身的设计有关，与诉判关系一致律的稳定性无关。诉判关系的一致性问题不仅仅与行政诉讼的判决类型有关，还与行政诉讼类型化密切相关。目前，在我国《行政诉讼法》中不仅没有明确规定行政诉讼的类型，而且在行政诉讼理论研究中对行政诉讼类型的分类以及分类标准尚未达成统一。行政判决是对原告诉讼请求的回应，判与诉是相对应的。行政判决原则上不能超出原告的诉讼请求范围［6］388。

（四）司法最终原则与行政自主性的平衡律

1．司法最终原则与行政自主性的平衡律的理解行政纠纷一旦进入诉讼领域，接受人民法院的审查，最终结论应以人民法院的裁判为准。这就是所谓的司法最终原则。行政权的灵活性要求行政必须适应千变万化的社会现象。如果不留给行政一个自主的空间可能会面临着一种僵局。在不违反法律法规和公序良俗的前提下，应留给行政一定的自主空间，这种空间的主要表现形式是行政裁量、行政解释以及涉及行政机关的专业技术领域。面对行政裁量、行政解释和涉及行政机关的专业技术领域的事项，人民法院应从相对尊重行政自主性的角度出发进行审查，此时人民法院的审查强度相对较弱。行政的自主性恰恰也是弥补法律的漏洞，发挥社会事务中行政自主性的积极作用。

2．我国现行法中司法最终与行政自主性之间的冲突及其解决对策我国现行法中的问题。我国现行法没有明确规定人民法院对行政裁量权和行政解释以及行政机关专业技术领域进行审查的具体标准、具体权限等。然而在行政诉讼实践中针对行政裁量权的滥用现象、行政解释的泛滥以及在行政机关专业技术领域的事项，人民法院处于无奈的局面，甚至出现行政机关和司法机关之间“踢皮球”的现象。具体解决措施：在承认行政自主性空间存在的基础上借鉴英国、德国有关行政裁量和行政解释的司法审查标准，确立适合我国国情的行政自主性的司法审查标准。例如，对行政裁量权的司法审查标准为行政裁量是否具有不恰当的目的、没有相关性、侵犯基本权利、平等对待、比例原则、压迫性决定等。行政解释的司法审查标准为合宪性审查、合法性审查、合理性审查等。行政机关的专业技术类事项的审查，人民法院应当对其主体、程序、标准的合法性问题进行审查而不是完全不审查。今后应当发展和完善在诉讼中的专家辅助人制度来解决专业技术类的问题。

（五）行政诉讼模式与举证责任的关系律

1．诉讼模式与举证责任关系律的内涵诉讼模式与举证责任的分配有着密切的联系，在不同诉讼模式之下举证责任分配规则也有所不同。诉讼模式是诉讼的主要参与者———即法院与当事人之间在诉讼中的权限分配和相互之间的关系［7］。传统诉讼模式主要是当事人主义诉讼模式和职权主义诉讼模式。当事人主义诉讼模式是在诉讼中以当事人双方为主导，当事人围绕案件事实进行辩论、处分诉讼权利，法院保持中立并且当事人未主张的事实不得作为裁判案件的基础。在当事人主义诉讼模式之下，双方当事人为自己的主张负有提供证据的义务，当事人承担主观举证责任。在当事人提供证据之后，主要案件事实仍然处于不明状态时法院依职权确定由谁承担不利后果，即客观举证责任。这种客观举证责任的前提条件包括五种情况：“一是原告已经提出有说服力的主张；二是被告也已提出实质性的对立主张；三是对争议事实主张需要证明；四是所有程序上许可的证明手段已经穷尽，法官仍不能获得心证；五是口头辩论程序已经结束后争议事实仍然处于不明状态、法官也未能获得心证。”［8］179也就是说，在当事人主义诉讼模式之下，当事人主要承担主观举证责任。职权主义诉讼模式之下法院依职权干预案件事实的调查并不受双方当事人主张的限制，法院也通过职权调查当事人未主张的事实和证据的收集［9］129。在职权主义诉讼模式之下当事人主要承担客观举证责任。因此，在诉讼模式与举证责任的关系问题上，正如林莉红教授所说的那样———举证责任由诉讼模式决定，同时又影响着诉讼模式［10］。

2．我国现行法中存在的问题及其出路我国现行《行政诉讼法》中对当事人举证责任分配的规定比较模糊，导致对“行政诉讼中被告承担举证责任”的理解不统一，缺乏具体的行政诉讼举证责任分配规则。在今后的行政诉讼制度设计中应在明确划分主客观行政诉讼类型的前提下，科学合理地设置行政诉讼举证责任的分配规则。客观行政诉讼中的举证责任分配规则包括被告对其行政行为的合法性负举证责任的原则和人民法院依职权调查案件资料原则。主观行政诉讼中的举证责任分配规则包括谁主张谁举证原则、证明妨碍原则［11］164、人民法院依申请调查取证原则和诚信原则。

（六）个案正义与法的安定性的平衡律

1．个案正义与法的安定性的平衡律的理解在行政诉讼中经人民法院审理而其效力已确定的判决不能随意推翻，禁止反复无常。这就是所谓的法的安定性的要求。但是既不能以损害个案正义为代价保障法的安定性，也不能极端地追求个案正义破坏法的安定性。从而在个案正义的实现与法的安定性的维护之间产生一种平衡关系。在行政诉讼中个案正义与法的安定性的平衡关系的具体表现主要是既判力与行政诉讼再审制度之间的关系。

2．我国现行法中个案正义与法的安定性的关系失衡的主要表现及其解决对策行政诉讼法对当事人申请再审的次数、期限、再审案件的管辖法院以及启动再审主体等方面均存在一定的问题，针对这些问题只规定了可以准用民事诉讼法的规定。在行政诉讼实践中出现了申诉案件数量不断增多，当事人无次数限制地申请再审、再审案件的管辖法院违背了“不做自己案件法官”的原则等诸多的现象。在今后的行政诉讼法的改革中，应当严格限制法院依职权启动再审，明确规定启动再审的次数，进一步完善申请再审的法定事由，明确再审申请人和检察院的角色，规定再审案件要交诉讼费，在再审案件的管辖法院问题上严格遵守“不做自己案件的法官”的原则，应当明确各级人民法院在再审案件中的定位以及职能，要突破再审案件审理过程中各级法院纠结于“案件事实是否确定准确”的现象。正确认识形式法治和实质法治的关系，从而实现既有利于个案正义的实现，又有利于维护法的安定性的目的。

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［2］彭巍．司法规律学术研讨会纪要［J］．法制与社会发展，2015（3）：109－128．

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［4］薛刚凌．法治国家与行政诉讼———中国行政诉讼制度基本问题研究［M］．北京：人民出版社，2015．

［5］田勇军．中国行政诉讼之诉判关系及其发展趋势探讨———诉判关系不一致的一个分析框架［J］．甘肃行政学院学报，2010（2）：117－128．

［6］马怀德．行政诉讼原理［M］．北京：法律出版社，2009．

［7］冯珂．从权利保障到权力制约：论我国民事诉讼模式转换的趋向［J］．当代法学，2016（3）：27－37．

［8］张卫平．民事诉讼法［M］．北京：中国人民大学出版社，2015．

［9］毕玉谦．证据制度的核心基础理论［M］．北京：北京大学出版社，2013．

［10］林莉红．论行政诉讼模式与举证责任原则的运用［J］．法学评论，1995（5）：67－70．

［11］吴东都．行政诉讼之举证责任———以德国法为中心［M］．台北：学林文化事业有限公司，2001.

作者：张国庆 单位：中国社会科学院法学研究所