法治公安指标体系建设探讨范文

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《北京警察学院学报》2016年第3期

摘要：

在公安系统建立科学的法治建设指标体系和考核标准，可以使公安各项工作的法治化过程中受到国家治理体系现代化和法治化这一“方向标“的引领，并成为法治公安建设成效的”观察仪“和”“监测器”，适时防止、预警、纠正公安执法破坏法治现象的发生。法治公安指标体系构建的核心要素包括构建的基本原则、规范标准、深化基本内容三个方面；构建法治公安指标体系的正当程序要求则包括中立性、参与性和公开性等。

关键词：

法治公安；治标体系：正当程序

机关深化法治建设，是有效应对复杂维稳形势、不断提升维护国家安全和社会稳定能力的客观要求，是着眼公安事业长远发展、深入推进“四项建设”的重要举措，是促进社会管理创新、切实提升社会管理法治化水平的有力抓手，是推进公安机关执法规范化建设、着力构建和谐警民关系的根本保障。基于此，论文将从指标体系构建的基本原则、量化指标体系规范标准、深化指标体系基本内容三方面阐释法治公安指标体系的核心要素，并重点论述了法治公安指标体系构建的中立性、参与性、公开性等正当程序基本要求。关键词：法治公安；指标体系；正当程序近年来，公安机关以深入推进执法规范化建设为载体，以解决突出执法问题为切入点，以细化执法标准、优化执法管理、强化执法监督为着力点，全力推进公安机关法治建设和执法规范化建设，有效提高了依法履职能力，公安机关执法权威明显提升。而公安机关深化法治建设，则是有效应对复杂维稳形势、不断提升维护国家安全和社会稳定能力的客观要求，是着眼公安事业长远发展、深入推进以“基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化”为主要内容的“四项建设”的重要举措，是促进社会管理创新、切实提升社会管理法治化水平的有力抓手，是推进公安机关执法规范化建设、着力构建和谐警民关系的根本保障。但如何构建法治公安指标体系成为当下的热点和难点，在此我们试图从法治公安指标体系构建的原则，规则要求、基本内容和程序要求等方面进行必要阐释，以期引发更多学者关注，共同完善法治公安建设的指标体系。

一、构建法治公安指标体系的必要性

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，公安机关作为国家法律的执行者和推动者，承担着大量的行政执法和刑事执法职责，肩负着维护社会大局、保障广大人民安居乐业的历史使命。为此，公安机关必须当好主力军，做好践行者，大力深入推进法治公安建设，从而为全面推进依法治国提供坚强的后盾。“法治公安建设，从狭义上理解，即以审判为中心诉讼制度改革背景下执法办案工作的规范化建设；但从广义上理解，应当为公安机关以‘侦查破案’为中心、以‘诉讼庭审’为标准、以‘公平正义’为核心价值追求的整个警务工作的法治化建设，其作为依法治国的一个重要组成部分，将对公安工作产生深刻而久远的影响。”1因此，从广泛意义上分析，法治公安建设的核心概念包括“侦查破案”、“诉讼庭审”、“公平正义”等。而如何衡量公安机关的法治化建设是否以“侦查破案”为中心、以“诉讼庭审”为标准、以“公平正义”为核心价值追求，则必须构建一套相对完整的指标体系，唯此才能使公安机关的法治化建设有标准，公众对公安机关的评价有依据。令人可喜的是，一些地方的警察执法“权力清单”为我们进行理论研究提供了必要参照。如西安警方晒出“权力清单”指标体系，重点围绕与群众生产生活关系密切的治安、交警、消防、出入境等7个警种列出94项权力清单，其中治安管理服务42项，户政管理服务27项，交通管理服务10项，消防安全管理5项，出入境管理服务4项，网络安全管理4项，其他公安业务2项。可见，公安机关公开晒“权力清单指标体系”，能够最大限度防止公安民警违纪违法行为的发生，更大限度地维护广大民众的合法权益。事实上，早在党的十八届三中全会就强调“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,以期实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》梳理出法治政府执法的衡量标准包括政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高等指标体系。具体到公安机关探索制定行业性的“法治指标体系和考核标准”,可以找到破解一度存在“以GDP指标论英雄”,“以单一社会指标考核标准论优劣”,“以经济考核指数论升迁”的考评难题；同样，在公安系统建立科学的法治建设指标体系和考核标准,可以使公安各项工作的法治化过程受到国家治理体系现代化和法治化这一“方向标”的引领,并成为法治公安建设成效“观察仪”、“监测器”,适时防止、预警、纠正公安执法破坏法治现象的发生,维护国家宪法法律的统一尊严权威。为此，本文所界定的法治公安建设指标体系是指由两个或两个以上的指标组合，用其可以表示公安机关执法系统的发展趋势，目的在于寻找一组具有代表意义，同时又能全面反映系统各方面要求的特征，通过指标组合使社会公众对法治公安建设整个系统有一个定量或定性的了解。

二、构建法治公安指标体系的核心要素

公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》强调以建设法治公安为目标，从提升依法履职能力、完善执法制度体系、改革权力运行机制、规范执法办案行为、加强执法监督管理等方面提出了一系列措施要求，通过深化执法规范化建设，全面建设法治公安，不断提升公安工作法治化水平和公安机关执法公信力。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案提出“着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。”并从完善执法办案制度、执法司法衔接机制、执法责任制、人权保障制度等方面，提出了规范执法权力运行、促进社会公平正义的一系列改革举措。这些文件和决定为构建法治公安建设指标体系提供了制度性依据和保障。基于此，论文将从指标体系构建的基本原则、量化指标体系规范标准、深化指标体系基本内容三方面阐释法治公安指标体系的核心要素。

(一)把握指标体系构建基本原则

1.系统性与层次性原则

法治公安建设是一个系统工程,应该依据系统的概念对法治公安进行剖析，尽可能提炼出能够全面反映法治公安水平的指标，保证构建的指标体系的全面性、完整性。同时，法治公安建设指标体系还应具有层次性，根据一定的逻辑关系对底层指标进行综合，形成高一层次的指标及一个金字塔型的体系，从而保证指标体系的直观性。

2.可操作性的原则

在建立法治公安指标体系时既要以理论分析为基础，又必须考虑到可操作性和对现实资料的获取。为此，“要确保指标易操作，就需要按照年度工作的要求，或者制度建设的阶段性特征，准确选定循序渐进的指标，体现指标的连续性”2；考虑法治公安建设指标值的测量和数据搜集工作的可行性,在确定指标时尽可能使用客观指标及可行性统计指标。

3.定性与定量相结合原则

法治公安建设指标体系中各项指标应当是客观指标与主观指标的有机结合。一方面，法治公安建设的所有指标应尽可能量化，确保其可操作性。尤其对那些客观指标，应当尽可能采用客观统计数据；另一方面，对于那些难以量化的指标，则尽可能对其进行定性描述，从而确保所有指标既具有可计量性、可操作性,又能使指标体系在同一时期内对不同地区的法治公安建设具有普适性。

4.全面与特色相结合原则

法治公安建设指标体系中所选的各项指标应能反映公安机关法治化发展过程的各个方面，能从不同角度反映法治公安建设的主要特征和发展状况。同时，由于法治公安建设指标众多，不可能将所有指标都涵盖在宏大的各项指标中，因此对于法治公安建设指标的选取还应考虑其特色性和优先性。

(二)量化指标体系规范标准

公安机关实行执法指标体系的目的是确保执法主体和执法人员资格制度有效推行，执法行为符合法定权限和程序；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制基本建立，执法责任制全面落实；执法监督制度健全，公民、法人和其他组织的合法权益得到有效保障。为达到此目的，法治公安建设指标体系设计要注重依据性、可操作性、实效性；科学设定一、二、三级指标的基本分,形成分值体系；明确加分和扣分事项；根据法治公安指标体系及考核标准实施进程,定期“法治指数”。以山东省公安厅在网上公示“权力清单”为例，3其中，省级保留的行政权力26项，其中涉及交警执法的有20项，包括检验体内酒精、机动车强制报废、拖移机动车、扣留机动车驾驶证、伪造机动车号牌、机动车驾驶人未使用安全带的处罚等。市、县(市、区)属地管理130项是省市县共有由市县属地管理的事项，计入省级部门权力数量，主要涉及公安执法，包括治安调解、强制传唤、收缴枪支、对与案件有关需要作为证据的物品进行扣押等，每一项公安行政权力都明确项目名称、权力类别、实施依据、实施类别、承办机构等要素。四川省公安厅法制总队牵头组织厅属有关部门和市县两级公安机关，对省市县三级公安行政权力事项进行清理优化，形成了省市县三级公安机关行政权力清单，明确了公安民警执法的权力范围。其中，省级公安机关共有行政权力事项151项(含行政处罚73项、行政许可10项、行政强制11项、行政检查44项、行政奖励12项、其他行政权力1项)，市级公安机关1136项，县级公安机关1130项。4为此，量化法治公安建设指标体系的规范标准，可以从完善执法体制、执法主体合法、执法工作机制健全、执法行为合法适当等方面着手。具体在完善执法体制方面，必须深化公安执法体制改革。根据不同层级公安机关的事权和职能界定执法权限，合理配置执法力量、整合执法队伍，提高执法效率；规范和拓展相对集中公安处罚权等。在规范执法主体举措方面，严格公安执法人员资格管理，严格执行公安执法人员持证上岗和资格管理制度，公安执法人员均为具备执法主体资格单位的正式工作人员，同时必须处理好辅警等非公务人员从事执法工作的情况。在公安执法工作机制健全方面，进一步完善公安执法争议协调机制，建立健全公安执法协调工作制度，及时解决不同执法主体之间在实施法律法规规章过程中产生的争议，严格执法协调意见、决定的执行和监督；健全公安执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，健全公安执法与刑事司法信息共享、案件通报、案件移送制度，实现公安机关行政处罚和刑事处罚无缝对接；完善公安执法协作机制，建立健全行政区域、不同执法领域、不同部门之间公安执法协作、联动、信息共享机制，增强执法合力，提高公安机关的执法效果。在执法行为合法适当方面，强调公安执法程序正当、执法决定合法、落实执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、严格执行行政裁量权基准制度、全面落实行政执法责任制、大力推进行政执法信息化。

(三)深化指标体系基本内容

1.完备的警察执法法律规范体系

我国自改革开放以来用了30多年的时间制定了243部法律，700多部行政法规，9700多部地方法规，体系虽不完备，但已经形成了中国特色社会主义法律体系。就警察这一特殊行业而言，公安部根据《行政强制法》和《刑事诉讼法》等法律规定，制定、修订了公安机关办理刑事和行政案件程序规定等23件部门规章，制定了29万字的《公安机关执法细则》及《公安机关人民警察盘查规范》、《公安机关涉案财物管理若干规定》等一批基层急需的执法制度，了有关“巡逻盘查”、“现场处置”、“涉案财物管理”等执法重点环节的330余件规范性文件。各地公安机关紧密结合执法实际，制定了一大批操作规范。但我国目前也面临着尚无实践急需的惩治恐怖活动、有组织犯罪和网络犯罪的专门立法的问题以及治安管理处罚法、人民警察法则需要结合新的治安形势和任务要求修改完善的任务。因此，构建相对完备的警察执法法律规范体系，使警察在日常的执法行为中真正做到有法可依，是实现警察执法法治方式的逻辑起点。

2.高效的警察执法法治实施体系

这些年我国公安系统法治建设存在的问题突出表现在法律执行层面，一些警务人员的能力水平不适应人民群众日益增长的法治需求。而高效的警察执法法治实施体系应当具备宪法权威的神圣性、法律体系的严谨性、执行程序的法定性、违法后果的必定性、执法过程的透明性、救济渠道的畅通性、监督机制的有效性、法治队伍的可靠性、普法教育的全面性、考核评价的激励性等基本要素。5警察机关在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的公安执法体制；进一步完善警务行为的法律制度体系，促进整个警察法律体系严密而又具有可操作性，确保运用法定程序规制一切警察权力、保障公民合法权利，对侵害公民权利的行为均追究其相应责任。建立警务行为的信息平台和公开机制，保障相对人的知情权，推进警察决策公开、执行公开、服务公开、结果公开;“健全依法维权和化解纠纷机制”；“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”，切实保障公民各项合法权益。

3.严密的警察执法法治监督体系

根据十八届四中全会的精神，必须加强对警务决策的监督，健全警察依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大警察决策法定程序。建立警察机关内部重大决策合法性审查机制，建立警察重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制;完善纠错问责机制。当前，公安机关内部监督有纪委、监察、督察、审计的监督和法制部门执法监督等多种形式，但存在着监督权分散的状况，难以形成监督合力。为此，必须进一步严格过程监控。全面实行刑事案件归口法制部门统一法律审核制度，按照公安部“统一审核、统一出口”的要求，对公安机关各警种部门、各办案所队办理的所有刑事和行政案件，统一归口由各级公安法制部门进行审核，努力实现对执法办案活动的全方位、全过程监督管理；进一步深化执法公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，继续推进警察权力公开透明运行、网上执法告知服务、群众满意度评价等系统的规范应用，进一步加快执法公开步伐，全面公开公安行政复议文书，全面推行刑事不立案文书网上公开，进一步提高执法透明度，保障人民群众的知情权和监督权。

4.有力的警察执法法治保障体系

警察执法有力的法治保障体系包括警察法治化的人才队伍建设；法律纠纷、争议化解机制；公民的法治理念和法治文化；法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系之间的衔接机制。关于警察法治人才队伍建设方面，要健全警察执法队伍建设，“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度”，确保警察队伍政治可靠，忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律；素质可靠，有职业道德水准和业务工作能力；组织可靠，畅通人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才的交流渠道，推进警察专门队伍正规化、专业化、职业化。关于法律纠纷、争议化解机制方面，要“健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”。6关于公民的法治理念和法治文化，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。因此，“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全上海（不应只提上海）厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。7关于法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系之间的衔接机制，必须统一到社会主义法治框架体系中，努力实现社会主义法治体系的严整和谐。

三、构建法治公安指标体系的正当程序

（一）指标体系构建程序的中立性

程序中立最基本的标志是决策者的不偏不倚，这一点在当下法治社会中已被普遍认同。具体到法治公安指标体系构建的程序中立，要求在指标体系构建程序中，必须在参与主体各方之间保持一种“超然和不偏不倚”的态度，努力设置各种可能的条件保证当事人受到同样的对待，努力保证进入法治公安指标体系构建程序中的不同主体均有同等机会,有足够的机会和权利能够为自己的主张辩护；要求决策者作出具有法律意义的决定均必须有严格的理由论证，必须以事实为根据,以法律为准绳；决策者在作出具有法律意义决定时不能因为当事人身份或其他因素而受到不公平的对待。

（二）指标体系构建程序的参与性

公众参与既是基于法定的基本权利，也是社会治理理论与实践的现实需要。治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，目的是为了在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，其本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。8法治公安指标体系构建的参与性是指受警察权力运行结果影响的利害关系人有权参与警察权力的运行过程，表达参与主体的不同意见，并对警察权力运行结果的形成发挥有效作用。因此，法治公安指标体系构建的参与性强调的是参与警察权的运行过程，而不是相对主体简单的“出席”、“到场”或“参加”。并且，不同主体参与过程实际上又是不同主体之间形成互动的过程，从而保证权力主体与相对人的意志得以沟通和交流。因此，法治公安指标体系构建的参与性是“充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政主体的责任义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。”9

（三）指标体系构建程序的公开性

英国有一句古老的箴言:“正义不仅要得到实现，而且要以人们能看得见的方式得到实现。”我国有关行政执法公开内容在《行政处罚法》和《行政许可法》等法律法规中均有规定，正在草拟的《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》第5条专门设立了行政公开原则。警察行为公开即警务行为“程序的每一个阶段和步骤都应当以程序主体和社会公众看得见的方式进行”，10能够保证自然人、法人或其他组织享有行政执法的知情权。正如罗尔斯所言:一个不言而喻的命题是，任何法律实体权利如果没有相应的法律程序权益予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的。当前，我国就加快法治公安建设的决议做出了“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”11等决定。为此，法治公安指标体系构建必须通过媒体报道、网络等方式方法将其执法启动程序开始的日期、执行程序的部门，体系构建中的权利、义务及行使权力、履行义务的期限、要求，体系构建的事实根据、法律依据、执法的决定，寻求法律救济的途径、方法、时限等内容及时向相对人和社会公开，从而保证相对人和社会的知情权。

参考文献：

1黄宝坤.法治公安建设应关注的几个问题—以温州公安工作为例[J].公安教育,2015,(8):16.

2冯家亮.法治建设指标体系的建构路径[J].湖南大学学报（社会科学版）,2014,(4):141.

3山东省公安厅晒权力清单民警若违纪违法可打电话投诉[N].济南日报，2015-01-06.

4四川公安行政审批改革迈向深水区，［EB/OL］.

5卢乐云.高效法治实施体系的基本要素[N].学习时报,2014-11-11.

6中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(01版）.

7中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(01版）.

8俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石[J].中国特色社会主义研究,2005,(1):13.

9杨建顺.政务公开和参与型行政[A].杨解君.2001年海峡两岸行政法学术研讨会实录[C].南京：东南大学出版社，2002.221.

10郭小冬.略论程序公开原则[J].理论导刊,2003,(6):54.11中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29.

作者:缪文升 单位:江苏警官学院