“法律、法规授权的组织”的身份困境范文

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一、问题的提出：当论及“法律、法规授权的组织”①时我们在谈什么

以1998年“田永诉北京科技大学案”和次年的“刘燕文诉北京大学案”为标志，“公立高等院校是否可以成为行政诉讼案件的被告”一时间成为法学理论界和实务界热议的话题。作为公立高等院校在我国行政法规范体系中的规范表达，“法律、法规授权的组织”终于成为一个引起人们认真思考的问题。随着对“法律、法规授权的组织”研究的深入，我们对行政主体的认识发生了深刻的变化。这种认识上的变化也推动了司法实践中我国行政诉讼被告主体身份的多元化，许多行使国家公权力的社会组织开始成为行政诉讼案件的被告。一个最直观的表现是，曾经深受“特别权力关系理论”庇佑的公立高等院校基本无法再用“高等院校不是行政诉讼的适格被告”或类似的理由拒绝接受来自法院的司法审查。然而，从法院司法判决的角度来看，司法实践中“特定社会组织是否可以成为行政诉讼的适格被告”这一问题似乎走向了另一个极端：凡是事实上行使公权力的组织，在发生争议以后均可以被视为“法律、法规授权的组织”而成为适格的被告。在诸多以社会组织为被告的行政诉讼案件中，法院认定该组织被告资格的理由基本上遵循了相同的“三段论”论证逻辑：法律、法规授予了该组织某项行政权力——该组织为管理相对人作出的权力行为属于法律、法规授权范围——该组织因行使该权力引发的争议属于行政诉讼调整范围。但事实上这种“三段论”论证逻辑存在诸多不周延之处。一方面，我国法律、法规对特定组织授权方式的不统一、边界不明确，导致特定组织所行使的某一项权力究竟是否为法律、法规所授予可能存在争议；另一方面，在法律、法规授予的国家公权力之外，特定社会组织也可能依据组织章程享有针对其内部成员的社会公权力，而“国家公权力”与“社会公权力”都属于“公权力”范畴，但在是否可以成为行政诉讼的调整对象这一问题上，此二者目前在我国仍然存在重大差别。因此，本文要提出的问题是，在行政诉讼中用“法律、法规授权的组织”去概括所有行使公权力的社会组织的身份是否妥当？进一步说，当我们在行政诉讼中反复提及“法律、法规授权的组织”这一概念时，我们是否真的对这一概念的内涵和外延有清楚的认识？围绕这一问题，本文首先对“法律、法规授权的组织”的内涵和外延进行必要的澄清；然后结合我国立法和司法实践，说明“法律、法规授权的组织”这一概念在司法实践中是如何被泛化的；最后，本文尝试提出若干建设性意见，希望能够厘清我们对“法律、法规授权的组织”的认识，努力达到正本清源的效果。

二、对“法律、法规授权的组织”基本概念的厘清

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）关于“法律、法规授权的组织”的规定是相当简单的。2014年修订后的《行政诉讼法》第二条第二款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该条款在《行政诉讼法》中是一个孤立的存在，根据现行行政法规范体系无法对“法律、法规授权的组织”的含义作出清晰的界定。因此，本文首先尝试从与“法律、法规授权的组织”相关联的关键词入手，结合相关概念在法学语境下的特定含义，对其进行一种语义解读。此外，“法律、法规授权的组织”属于行政法理论中行政主体理论的研究范畴，在实践中我们也习惯于用“行政机关和‘法律、法规授权的组织’”来指代所有的行政主体。因此，对于“法律、法规授权的组织”的解读，除了要准确把握语词的概念以外，还需要将其放到《行政诉讼法》所确立的行政主体框架中进行解释。从语法结构上来说，对“法律、法规授权的组织”内涵的准确把握需要从“法律、法规”、“授权”以及“组织”三个基本词语的具体含义入手，它们分别对应了国家对特定组织授权的方式、所授权力的来源以及被授权对象三个不同问题。为了逻辑的周延，以下首先分析“授权”所代表的权力来源问题，然后再分析“法律、法规”和“组织”所分别对应的授权方式和被授权对象问题。

1.“授权”按照《现代汉语词典》的释义，所谓“授”，即“交付，给予”，是指将某物交给某人或某个机构；所谓“权”，即权力，指“职责范围内支配和指挥的力量”。两相结合的“授权”就意味着“把权力委托给人或机构，代为行使”［1］。按照法律实证主义的经典命题，法律是主权者意志的表达，这里的“主权者”亦可替换为“国家”。也就是说，法律所承载的种种权力，在本质上都是作为主权者的国家所享有的，是一种国家公权力。因此，在行政法语境下，法律、法规对特定组织的“授权”意味着法律、法规将国家所支配和指挥的力量——国家公权力——委托给特定的人或机构并由其代为行使。需要说明的是，此处所谓“委托”与行政法规范中所涉及的“委托”在概念指向上是不同的。此处的“委托”只是描述一种权力转移的状态，行政法规范中的“委托”则是指某一行政主体将某项行政管理职权交由其他特定主体代为处理，但由此发生的法律关系仍由该行政主体承担的特定行为。在“授权”概念下，一个需要深入探讨的问题是“授权”是否意味着权力的完全转移？即，“授权”是否意味着授权主体在作出授权之后，便不再享有被授出的权力而是完全由授权对象行使该权力？本文倾向于肯定的答案——授权主体在作出授权之后，该项权力即为授权对象独享。理由有二：第一，从授权目的来看，授权主体希望利用授权对象在特定空间范围或者特定事项上的专业性，更好地实现治理目标；如果授权主体认为特定组织的行为超出了授权目的，可以将授出的权力收回，但是特定权力一旦授出，授权主体就必须尊重授权对象行使该权力的行为。第二，从法律效果来看，授权意味着授权对象获得了相对于授权主体的独立性，可以以自己的名义行使国家公权力并承担相应责任。倘若允许两个不同的机构或组织同时行使同一项权力，难免造成“令出多门”和责任不清的局面。上述主张可能略显突兀，但它可以在我国现行规范体系内获得较为圆满的解释。举例来说，《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）第八条规定，学士学位，由国务院授权的高等学校授予。根据该条规定，国务院在授权高校甲授予学士学位后，便不再享有在高校甲授予学士学位的权力。国务院可以继续授权其他高校授予学士学位的权力，但在高校甲内部这一权力只能由高校甲行使。对于高校甲行使授予学士学位权力的行为，国务院基于授权者的身份享有监督权，可以指导高校甲学位授予工作的展开，最极端时可以直接收回授权，废除高校甲的学位授予权。同样的解释逻辑也可以适用于其他授权领域。

2.“法律、法规”从语法分析的角度来说，“法律、法规授权的组织”这种表述是极不严谨甚至是错误的。根据上文可知，“授权”意味着权力从有权机构向无权机构转移，是一种发生在两个机构之间的行为。“法律、法规授权的组织”似乎意味着授权的主体是“法律、法规”，似乎是说权力是从“法律、法规”转移到特定组织手中的。但实际上，“法律、法规授权的组织”应当被理解为“通过法律、法规授权获得权力的组织”。此处的“法律、法规”并不是授权主体而只是授权媒介，真正的授权主体应当是制定相关法律、法规的机构。一直以来我们习惯于以“法律、法规授权的组织”来指代行政机关以外的行使行政权的组织，但是对这一概念的使用却可能导致我们忽略了授权行为的本质。上文提到，真正的授权主体应当是制定相关法律、法规的机构，而经过法律得到授权的组织和经过法规、规章得到授权的组织在得到授权的方式上存在重大差异。既然“授权”意味着权力从一个主体向另一个主体转移，那么这实际上是在分配行政权力。在我国人民代表大会的根本政治制度之下，分配行政权的权力只能由全国人民代表大会及其常务委员会行使，即“授权”在根本上只能通过全国人大及其常委会以立法的方式实现。所以，“授权”在本质上是一种立法行为，它属于立法权而非行政权的范畴［2］。根本意义上的“授权”只有是全国人大及其常委会通过立法对特定组织的授权，其他机关如国务院及其各部门、省级人大及其政府、较大市的人大及其政府所进行的“授权”都只是在全国人大及其常委会通过立法确定了行政权配置的基本框架以后进行的“二次授权”。这种“二次授权”必须在最高权力机关确立的行政权配置基本框架内进行。超出最高权力机关确立的行政权配置框架而进行的所谓“授权”行为只能被理解为委托行为。举例来说，《行政处罚法》规定法律、法规授权的具有社会公共管理职能的社会组织可以在授权范围内行使行政处罚权。作为由全国人大制定的基本法律，《行政处罚法》的上述规定在本质上是国家权力机关在配置行政权，即允许特定社会组织行使行政处罚权，允许其他有关机关如国务院等通过行政法规或地方性法规等方式对特定社会组织进行二次授权；如果在没有《行政处罚法》该条规定的情况下，国务院仍然“授权”某组织行使行政处罚权，那么这种所谓的“授权”行为最多只能被理解为行政委托。虽然从本质上来说，无论是全国人大及其常委会的“授权”还是其他有权机构的“二次授权”，都属于对国家公权力的分配和转移，但是从司法角度来看，区分不同授权方式仍然是有必要的。例如，《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）以立法的方式将全国单项体育竞赛的管理权授予了各全国性协会②，那么在以各全国性协会为被告的行政诉讼中，法院在审查被告的权力范围时只需要考察《体育法》对单项竞赛管理权的权力分配的相关规定即可。而在“二次授权”的情况下，法院除了要考察全国人大及其常委会确立的行政权分配基本框架，还要考察被授权组织是否通过“二次授权”获得了相关权力。例如，1986年由国务院颁布的《森林法实施细则》③第24条规定：“对违反森林法行为的行政处罚，由县级以上林业主管部门或其授权的单位决定。”根据该条规定，县级以上林业主管部门可以将行政处罚权授予特定社会组织行使。这一规定随后被全国人大常委会法制工作委员会解释为行政委托而非行政授权行为，原因就在于县级以上林业主管部门依据本条规定对特定单位的授权是“二次授权”，但是这种“二次授权”没有法律依据。也就是说，本条对行政处罚权的分配，超出了全国人大及其常委会在《森林法》中确立的处罚权分配基本框架，最多只能被视作行政委托。

3.“组织”《行政诉讼法》中使用“组织”这一概念，是为了将其与一般意义上的行政机关区别开来。“组织”包括不同性质的行政机构、企事业单位、基层群众性自治组织以及社会团体，等等。这些不同类型的组织在得到授权以前，或依附于行政机关而存在，或依据组织章程而运行，在得到法律、法规授权以后，它们便获得了独立行使部分国家行政权的权力。一项特定的权力只能由一个机构行使是公权力运行的基本原则，对特定组织的授权也应如此。因此，在被授权对象不明确的情况下，有必要通过梳理各被授权对象之间的相互关系，考察对相对人权利义务产生最终影响的权力行为由谁作出等方法，合理确定法律、法规授权的对象。举例来说，《学位条例》一方面规定了高等学校和科研机构的学位授予权，另一方面又规定高校以及科研机构的学位评定委员会有权作出是否授予学位的决议，那么这是否意味着学位授予权被高等院校、科研机构和它们内设的学位评定委员会分享？答案应当是否定的。因为从根本上来说，学位授予权的核心在于是否授予学生学位，这一权力是由高等院校和科研机构作为一个独立的被授权组织行使的；所谓学位评定委员会的“决议权”，只不过是高校和科研机构内部的一个决策机构在行使内部决策权，并不对外发生效力。虽然《学位条例》规定学位评定委员会可以做出“决议”，但这终究只是要求高校和科研机构在行使学位授予权时要有一个科学的评审决策机构罢了，并不能被理解为是一项单独的授权决定。学生对高校不予颁发学位证书的行为不服提起诉讼的，只能以高校而不能以高校的学位评定委员会为被告。通过本部分对“法律、法规授权的组织”概念的拆解分析可知，所谓“法律、法规授权的组织”，实为“通过法律、法规得到授权的组织”。对这一概念的认知尤其要注意以下三点：第一，“法律、法规授权的组织”所享有的权力是国家行政权，是一种国家公权力；授权主体在授权以后，就不再继续享有相同的权力，而是拥有对授权对象行使行政权行为的监督权。第二，特定组织获得授权的方式有两种，一种是全国人大及其常委会以立法的方式进行授权，一种是其他有权机关通过制定法规、规章的方式授权。全国人大及其常委会的立法授权具有根本意义，它决定了国家行政权的基本配置框架；其他有权机关只能在全国人大及其常委会立法授权的基础上进行“二次授权”。第三，同一项权力只能被一个特定的组织享有，在立法中出现的一个组织及其内设机构对同一事项“分享权力”的情况下，被授权对象应当是最终作出影响相对人权利义务的权力行为的组织，而无论该组织的内设机构在该组织内部对是否作出该权力行为拥有多大的决策权。

三、行政诉讼中“法律、法规授权的组织”存在的问题

在我国行政法规范体系中，“法律、法规授权的组织”是行政主体类型之一。从司法角度来看，这一概念的最大价值在于方便原告在行政诉讼案件中确定被告的身份，同时也方便法院审查被告身份是否适格。但问题在于，由于立法中各相关法律、法规和规章对授权方式和授权范围的规定比较模糊，以致在以“法律、法规授权的组织”为被告的行政诉讼案件中，法院过分依赖“三段论”式的论证逻辑，忽视了被告行使其他性质公权力的可能性。

1.法律对特定组织的授权方式不统一上文已述及，根据所授权力性质的不同，授权可以被分为通过法律的授权和通过法规、规章的“二次授权”，前者的作用在于确定针对某一事项行政权配置的基本框架，后者则在前者的基础上，在行政系统内部进一步划分权力。相比较来说，通过法规和规章的“二次授权”一般在授权的事项上比较具体，从而能够明确被授权组织所享有的权力范围，但通过法律的立法授权就未必如此。总体而言，法律授权的方式主要有两种。一种是直接且明确的授权，无论是行政主体还是行政相对人，通过法律文本就可以判断某一组织是否得到了授权。例如，《行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定的授权内实施行政处罚权。该条大致规定了被授权组织所应具备的基本条件，更重要的是，它将所授权力性质定位于“行政处罚权”，这有利于各方当事人对被授权组织行使权力的性质作出判断。另一种方式，则是比较笼统地将某项权力授予特定的组织行使，各方当事人需要在个案中具体考察被授权组织是否在行使该项权力，才能确定被告是否适格。例如，《体育法》第三十一条第三款授权各单项运动的全国性协会负责管理单项运动的竞赛活动，此处的“管理权”与“行政处罚权”相比，就显得过于笼统而有失精确了。客观地说，授权方式的不统一几乎是无法避免的现象。因为直接、明确、清晰的授权有赖于权力的高度类型化，在我国这种高度的类型化依托成文法典而存在，从而便于各方当事人对被授权组织的行为作出最准确的判断。然而，在行政权表现形式多样化的当代社会，高度类型化的行政权毕竟是少数，更多形式的行政权只是散落在各单行立法中，有待当事人进一步认知。授权方式的不统一也引发了另一个问题——授权范围的模糊，以致当事人在判断某一权力是否属于行政权时会遭遇困难。

2.授权范围模糊，权力边界难以确定事实上，和明确、直接的授权方式相比，法律笼统的授权方式在数量上更多地存在于我国的规范体系当中。之所以出现“直接、明确授权”和“笼统授权”的对比，是因为当下我国的行政法规范体系化程度不高。如上所述，人们之所以能够比较容易地判断某一项权力是否属于行政处罚、行政许可抑或行政强制，是因为这些权力已经通过各自的成文法典被类型化。一方面，在数量上更多的行政管理职权还远未实现权力的类型化，它们在个案中可认知度本来就不高；另一方面，作为被授权对象的特定组织，它们可能因为本行业的特殊性本就拥有某些形式的自主权，在得到法律、法规的授权以后，行政权和行业自主权便集于一身，给个案中被授权组织的身份界定带来很大困难。面对法律模糊的授权范围，在行政诉讼程序中至少有两个问题需要各方当事人回答。第一个问题，虽然法律规定某些特定的组织有权从事某些行为，但这是否意味着该项权力就是行政权？例如，《学位条例》规定高等院校有权授予学士学位，但这是否意味着“授予学士学位”就是一种行政权力，从而行使该权力的行为需要接受法院的司法审查？第二个问题，如何将法律、法规授予特定组织的权力与特定组织本身不需授权就享有的某些权力区分开来？仍然以教育行政诉讼领域为例。根据我国《高等教育法》第十一条之规定，高等院校享有办学自主权，实行民主管理；那么，应当如何理解“办学自主权”？这是否意味着高等院校可以在与“学”相关的事项上自主决定相关事宜？无论如何，该条规定说明高等院校在特定事项上得到法律、法规授权之前，就已经享有某种形式的权力。法律、法规针对特定事项授权以后，实际上形成一种权力叠加的情况，这难免给行政诉讼中各方当事人区分不同类型的权力带来困难，在“田永诉北京科技大学案”中，被告北京科技大学在上诉理由中就曾提出北京科技大学对田永的处理，属于办学自主权范畴，而二审法院在其判决书中也并未直接回应这一问题，没有对“办学自主权”和“学位授予权”的关系进行充分区分和说明，可见模糊的授权范围可能给司法审判带来潜在的困难与挑战。

3.法院对“三段论”式逻辑路径的依赖由于类型化的行政权数量较少，司法实践中大量存在的是表现形式各异的、尚未被类型化的行政权，在行政诉讼中需要法院对被授权组织行使权力的性质进行具体界定，这就已经给法院确认被告身份带来困难。而当下被授权组织权力来源更加多样化的现实无疑增加了这一困难，并导致在实践中法院受理某些以法律、法规授权的组织为被告的案件时出现法院对被告身份认定的错误。国家在选择授权对象的时候，一般来说会选择那些在特定行业或者特定领域中扮演行业监管者角色的组织。作为被授权对象，在得到法律、法规授权之前，这些组织由于在本行业内部的特殊地位，已经享有了可以影响行业成员权利、义务的公权力，法律、法规则是以立法授权或者行政授权的方式，将由国家掌握的行政权交予特定组织行使。于是，不同性质的公权力可能同时集中在特定组织手中，成为其作出权力行为的依据。在实践中比较常见的，是某些原本依据章程享有管理本行业权力的组织，又得到法律、法规的授权成为行政法中的行政主体。根据来源的不同，这些性质不同的权力可以大致被分为“依据章程享有的权力”和“依据授权享有的权力”。在本质上，这两类权力都是公权力，都可能影响被管理者的权利和义务。但是，根据我国的行政诉讼法律规范，特定组织在行使“依据章程享有的权力”时，所产生的争议并不属于行政诉讼的调整范围；只有在行使被法律、法规授予的权力时，特定组织才能在行政诉讼中成为名正言顺的被告。事实上，从“田永诉北京科技大学案”以来，在以法律、法规授权的组织为被告的行政诉讼案件中，法院认定被告资格的理由几乎遵循了相同的“三段论”式的论证逻辑，而忽略了被告行使其他性质的权力的可能性，久而久之，便形成习惯性思维，在认定被告资格时很难再考虑被告行使的权力并非行政权的情况。

四、如何为“法律、法规授权的组织”正本清源

既然“法律、法规授权的组织”在概念界定和司法实践中存在以上诸问题，那么我们还究竟能否获得一个相对确定的界定法律法规授权组织的标准？本文认为，这种探寻认定标准的努力即使不是不可能实现的，也是非常困难的。问题的根源在于朱学磊：“法律、法规授权的组织”之身份困境及其破解当下仍在发生着的行政分权化趋势，以及由此导致的立法的原则性与司法判例的相对不确定性。20世纪中后期以后，行政分权逐渐成为现代行政发展的趋势之一。我国在从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，政府角色发生深刻转变。原来为政府所垄断的行政权逐渐向社会转移，特定社会组织开始承担起部分公共行政职能，成为行政主体类型之一。正是在这样的时代背景下，我国1989年制定《行政诉讼法》时将法律、法规授权的组织列为独立的行政主体之一。时至今日，行政分权继续在更加广泛的领域内发生，不同领域对作为被授权对象的特定组织要求不一，这几乎注定了无法对法律、法规授权组织的标准作出统一规定而只能求助于各领域单行立法的规定和司法判例的发展。正是在这个意义上，在关于法律、法规授权的组织的立法中难免存在一个“法律的开放性结构（opentexture）”：“无论我们到底选择判决先例或立法来传达行为标准，不管它们在大量的日常个案上，运作得如何顺利，在碰到其适用会成为问题的方面来看，这些方式仍会显出不确定性；它们有着所谓的开放性结构。”针对这种立法和司法判例的相对不确定性，哈特曾谈到：“某些法体系在某个时期中，为确定性做出太多牺牲，对成文法或判决先例的司法解释太过于形式，因而无法对诸个案间的相似和相异处合理地加以考虑，而这些相似和相异处只有当我们从社会目标的观点来加以考虑时，我们才能看得见。”这或许能够为我们重新认识法律、法规授权的组织提供些许启示。法律、法规授权的组织的出现就是为了顺应行政分权化的趋势。而要从立法上为基于一种流变趋势的法律、法规授权的组织寻求一个统一的界定标准，注定困难重重。与其在立法上寻求形式上的统一，不如将视角转向内容更加丰富的单行立法和司法判例中。

1.通过立法促进行政权力类型化通过本文的分析可知，要准确界定法律、法规授权的组织的身份，关键在于对其所行使的权力是否为行政权的辨析。行政管理活动的复杂性决定了行政权特征的模糊性，以致准确描述行政权的特征成为一项困难的任务。然而，这并非意味着我们对法律、法规授权的组织的身份认定终究无所适从。事实上，我们大可不必为了寻求统一的行政权特征而大费周章，而是应当退而求其次，将目光转向对行政权力的类型化研究。所谓类型化，是以事物的根本特征为标准对研究对象的类属划分［4］。行政权力类型化，就是要将那些具有共同特征的行政权力视作一类行为，加深对相同类型的行政权力的认知。例如，行政处罚、行政许可、行政强制和行政征收等行为，虽然它们在本质上都属于行政权，但是我们对于这些具体行政权力类型特征的认知要明显高于对行政权这一高位概念的认知，这也反映出我们对于行政权的认知事实上遵循了从特殊到一般的认识规律。因此，立法机关可以在对具体行政权力类型有清楚认知的基础上，通过单行立法对行政权力予以类型化，为行政相对人和司法机关更准确地判断特定组织所行使的权力是否为行政权提供基本的规范依据。

2.通过司法判例积累对特定组织的身份认知如果说对行政权力类型化的单行立法强烈依赖于立法机关对某一权力类型的共识的话，那么司法机关对特定组织身份的认识更加灵活、更加具体，从而揭示了另一条认知路径。由于我国法律规范对法律、法规授权的组织的授权边界确定往往十分模糊，导致对特定组织的身份界定可能更多依赖于司法在个案中的认知。一方面，我国所有有权受理行政诉讼案件的法院都可以在个案裁判中对特定组织是否在行使行政权作出具体判断，逐渐积累相关判例；另一方面，作为全国法院系统的领导，最高人民法院可以在各地法院司法实践的基础上，通过诸如指导案例等方式，将某些具有示范作用的案例定位为指导性案例，从而深化司法机关内部对法律、法规授权组织的认识。需要说明的是，在我国人民代表大会制度这一根本政治制度之下，法院的司法能动必须保持应有的谨慎和克制。作为立法经验和资源的重要来源之一，在司法经验积累到足够丰富程度的时候，司法机关可以通过提请全国人大及其常委会以立法或者法律解释的方式，将某一类型的行政权力类型化，由此作为界定特定组织是否为法律、法规授权的组织的依据。

五、结语：在积极、审慎的探索中推动行政法治

虽然《行政诉讼法》对法律、法规授权的组织规定极为简略，但是这类组织在我国行政管理活动中扮演着非常重要的角色，能否有效地约束和规范这类组织的行为，直接影响我国行政法治的前景。《行政诉讼法》过于简单的规定导致对法律、法规授权组织的规范分析只能依靠各单行立法中的相关条款来进行。由于法律、法规和规章对特定组织的授权方式并不统一，授权范围模糊、权力边界难以确定，导致法官在以特定组织为被告的行政诉讼案件审理过程中很难找到合理的规范依据，从而不得不过分依赖逻辑上并不周延的“三段论”论证模式作为确定被告身份的主要裁判方法。然而，随着当代社会权力多元化的发展趋势，特定组织除了可能行使国家通过法律、法规授予它们的国家公权力，也可能行使源自组织内部成员通过契约转让个体权利而形成的社会公权力，“三段论”的论证模式不可避免地将特定组织行使不同权力的行为全都化作行使行政权的行为，这既是一种司法惰性的表现，却也是我们对法律、法规授权组织认知不足的直接后果。正是基于这样一种现状，我们提倡放弃那种寻求统一标准的努力，而是将目光转向丰富多彩的司法实践。法官应当秉持一种积极、审慎的司法态度，在个案裁判过程中从形式和实质两个方面对特定组织的身份进行司法认知。在形式上，主要判断特定组织是否具备作为授权媒介的法律、规范和规章所要求的具体条件，比如应当具备有专业知识的工作人员、应当具有相应的执法工具，等等；在实质上，主要判断特定组织所行使的权力是否确实为作为国家公权力的行政权而不是其他性质的权力。在司法经验积累到一定程度时，立法机关可以据此针对特定类型的行政权通过立法予以类型化，作为此后司法裁判的普遍依据。由此，通过司法与立法的互动，逐渐将法律、法规授权的组织纳入我国行政法治的版图中。

作者：朱学磊 单位：北京大学 法学院