农地市场制度缺失范文

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编者按：本文主要从农地市场的制度缺失；农地交易市场化改革的制度安排，进行讲述。其中，主要包括：农地产权制度残缺，交易主体缺位、农地商品属性不明，交易客体非价值化、农地交易规则缺失、农地交易中介服务匮乏、市场与政府内生冲突、明晰产权边界，提高制度效率、集体土地所有权应享有完整的地权，即出让、转让、出租、入股、抵押等，强化集体经济组织对土地产权的行为能力、承包土地经营权应享有完整的地权，包括转包、转让、出租、入股、抵押、赠与、继承等。当前需要从政府行为、农民意识、市场机制等方面，解决浮出水面的困扰土地顺畅流转的承包土地经营权自由交易的突出矛盾，而最为紧迫的任务是完整界定农民承包土地经营权，拓展承包经营权的权责、权利、权能，实现承包经营权物权化、修正扭曲的土地价格、实现土地使用权证券化、土地承包权证券化意味着创造了一种能够带来与土地同样的经济性利益的金融资产，其实质就是为农业生产融通资金，这就很好地解决了土地资产流动性、收益性、融资性和财产性的问题、厘定政府与市场边界、土地市场的政府规制取、中介组织是要素市场的伴生组织，是连接政府与市场主体、市场主体之间的媒介或桥梁，其成熟程度标志着市场的成熟程度，等。具体材料请详见：

内容提要透视我国农村土地制度变迁路径，近年来，土地资产的商品、资本属性日益凸显，土地流转的速度日渐加快，地产交易日趋活跃。然而，因对土地经济功能认识的不足，农地市场交易机制的短缺，土地市场化程度不高，非市场配置、非法交易活动频繁，交易成本极高，土地资源利用效率低下。规范农地交易行为并提升其市场化水平，刻不容缓。本文重点探讨制度缺失对农地市场发展的影响，并基于我国农地市场化发展的取向，提出农地市场政府规制方向。

关键词农村土地市场化制度缺失政府规制

我国农村土地市场由两部分构成：一是农村土地所有权市场(包括国家征用农村集体土地的所有权交易和不同村集体之间的土地转让)；二是农村土地使用权市场，包括一级土地使用权市场(集体土地使用权出让或出租市场)和二级土地使用权市场(土地使用者在不违反土地使用权出让、租赁契约的前提下将土地使用权转让或转租给第三者的交易关系)。当前农村土地市场处于起步阶段，发展很不成熟。目前，我国农业总体市场化程度为60％左右，然而，要素市场化水平低于农业总体市场化水平15—25个百分点。其中，农业要素中土地的市场化水平最低。综合判断，我国农业土地市场化程度不足10％，农业要素中土地的市场化水平最低，处于非市场化阶段。

一、农地市场的制度缺失

现行土地制度框架下，农地市场存在着诸多内、外生制度性约束，提高了农地交易的制度成本、经济成本和社会成本，降低了土地资源的配置效率。

(一)农地产权制度残缺，交易主体缺位

产权“是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利，它主要包括使用权、转让权和收益权。”现行农地产权关系模糊导致交易主体缺位。交易主体是指买卖双方，包括所有权主体和使用权主体。他们共同构成行为主体、责任主体和利益主体。现行集体产权制度最根本的缺陷就是村集体是虚拟的，集体财产缺乏人格化的产权主体。农村土地归农民集体所有，这在我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定。不过，在各种成文法律法规中，“对农村集体土地所有权所指既不明确，又相互矛盾”。各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体分别有：①村农民集体，②乡(镇)农民集体，③农业集体经济内的农民集体。而且，各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么，这个“集体”无边界，“集体所有制内涵着一种矛盾和冲突”。残缺的农地产权制度，既模糊了土地所有者与使用者之间的关系、土地使用者之间的产权关系，也模糊了产权行为主体、责任主体和利益主体的关系。一方面，各级政府可以划拨和低偿征用集体的土地；另一方面，与国有土地相比，农村集体建设用地的使用主体和交易的限制较多。按照现行法律，农村集体建设用地使用主体是农村集体经济组织，村民和农村集体经济组织与其他单位和个人可以土地使用权入股、联营、共同兴办企业。

对于农村集体建设用地的其他交易，我国法律只规定对符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，由于破产、兼并等原因，集体建设用地可以转移，但对转移的接受主体并没有规定。这些限制的后果，一是将农村集体建设用地的交易权变得极为有限，模糊了农村集体建设用地的所有权和产权意义，使正常的市场机制很难在农村建设用地中发挥作用；二是造成了国有建设用地使用权与农村建设用地使用权的不平等，从而将建设用地市场分割为一个二元结构的市场，即国有土地使用权和集体建设用地市场。而现实情况是，受经济利益的驱动，集体建设用地的隐形交易虽然没有得到政府的承认，却一直在半公开状态下进行着。尤其在城乡结合部，由于两个市场边界的互连，在“含权量”较少的集体土地较低价格吸引下，一些不符合条件的主体经常越过边界进入集体建设用地市场，成为土地市场的“偷渡者”，或称为农地的“隐性市场化”现象。这种幕后交易破坏了土地市场的公平机制，产生了一系列问题，如建设用地的权源，集体土地资产的管理，新的土地使用主体的权益保障等问题，也为滋生腐败提供了温床。

再者，农民的土地经营权益仍然受到各级政府和集体的侵蚀，未成为市场主体。其土地处置权即让渡权受社区与所有制、行业的限制，农户之间的交易局限在本村、本小组，不能跨区域、跨所有制流转，不能给企业经营，交易量小。产权多元化与关系模糊实质上就是一种主体缺位。

(二)农地商品属性不明，交易客体非价值化

我国农村土地长期以来实行的是实物管理，否定土地是商品，具有价值。农地的商品和资产属性目前仍无法律认可，割裂了土地所有权、使用权价格与价值之间的联系。

首先是国家与集体之间的产权交割，交易主要以国家无偿划拨或低偿征用(象征性补贴)的方式完成。以《土地管理法》补偿标准论，我国征地补偿制度存在两个机制陷阱：①补偿标准本身是计划经济的“产值倍数法”，不仅没有反映市场经济条件下征用土地的实际用途的价值，而且赋予地方政府具体宗地产值和倍数的很大的自由裁定权，因此制度设计本身不公平；②制定具体补偿标准的行政主体是政府，而支付补偿费用的征地主体又是政府，鉴于中国土地市场的政府已经不是单一在征地市场中履行公共职能的政府，而是在征地市场中参与与民争利的经济人政府，因此，作为行政主体的政府充任市场主体的目的，就是要“以地生财”，实现土地资产利益的最大化，从而聚财实现任期政绩。政府对农村土地的权力，已变成了一种绝对权力，极大地损害了农民的利益。

土地作为最基本的要素资源，其一级市场由国家垄断，需经过征用为国有土地，才能进入二级市场。这种制度安排，造成了土地资源供给与需求脱节，价值规律难以发挥作用，地价扭曲。在农地交易中，或因地区利益驱动，或因估价工作滞后，表现为入市土地定价行为不规范，主观随意性大，缺乏基准地价的控制及宗地条件的评估，地价明显偏低，低偿甚至无偿交易比例高，哄抬现象时有发生，不能真实反映土地的供求关系，价格信息失真。客观地说，农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。这种交易价格或者确切地称之为补贴费用是在市场发育不充分的条件下产生和形成的，并不是市场主体在成熟的市场环境下自由竞争所形成的，在很大程度上是由政府各级主管部门研究制定的，带有极强的主观性、随意性，缺乏与国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价和科学的农地评估制度，造成农地所有权价格被扭曲，价值不能完全实现。农村集体和农民多年投入的物化资本价值和土地增值被剥夺。这种无视土地价格和土地运动规律的非市场交易，其实是国家对农地产权的一种侵犯，违背了价值规律。而在国有土地出让中，协议价格所占比例较大，其实是属于行政性定价。这种协议价格不仅不能反映土地市场供求状况，违背了价格内在的客观性、真实性要求，反而提供了虚假信息，以致于不少地方为了争投资、争项目，常常搬出各种优惠政策，以低地价吸引投资，出现了“一元价”、“零地价”现象，不仅阉割了价格的调节作用，也导致国有土地资源的大量流失。近年来，各地虽然实施了土地供应招标制，表面上看是由市场需求来决定土地的价格，但这是在土地供给极其有限的情况下形成的土地真实价格(表1)。

其次是集体与农户之间的纵向交易。土地集体垄断，供给缺乏弹性，必然伴随有绝对地租。地租以乡统筹、村提留的形式出现，其数量不是由土地的市场供求规律决定的，而是根据乡村工作的需要人为匡算。并随着乡村机构的膨胀和农村事业发展的攀比效应而不断提高。

再次是土地使用权的横向交易即农户之间的交易，也是非完整意义上的使用权交易，是排除“非农化”前提下的使用者之间的交易。我国土地制度以保护耕地为出发点，从承包经营年限、流转经营范围、用途管制、征用转用四大方面设立法律禁区管制集体土地。在这个法律框架下，集体土地已基本不具备像国有土地产权那样的完整权责、权利、权能。因此，土地流转根本不可能满足城乡统筹改革的土地预期。政府受制于法律、法规，也不可能为土地流转提供一个均衡价格的竞争市场结构和理性的市场信息预报体系。在此约束条件下，引致不可预测的非市场因素不断大量产生、叠加、扩散，从而造成土地价格按照非市场因素自身的需求形成均衡价格，甚至是交易双方没有任何依据情况下口头讨价还价形成的。交易方式脱离了市场配置的轨道，无科学计价标准的、无历史参考价格的交易扭曲了农地承包权价值。调查表明，农地流转绝大多数发生在本村，半数以上的交易没有显化的市场价格。在转出的土地中，有87.6％的土地转包给本村的亲戚或其他村民，其中半数以上不收取任何报酬。在进行过土地转出的全部农户中，有50.9％的农户未收到流转价款，有33.6％的农户得到现金补偿，有14％的农户得到粮食补偿(图1)。现金补偿的中位数为133元／亩年，粮食补偿的中位数为691斤／亩年。如果以5％的资本回报率来计算，每年每亩133元的回报大致相当于2660元的资产现值。换句话说，目前中国17省农地的“沉睡资本”所显化出来的价值平均约为40000元／公顷。

(三)农地交易规则缺失

一是当前的法律规定没有给集体建设用地市场配置留下空间。虽然《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但《土地管理法》也同时规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；集体建设用地使用权转移只有在“破产、兼并等情形”下才能进行。1990年5月国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了国有土地使用权出让和转让的有关程序和措施，但对集体土地使用权的流转，至今尚未有全国性或地方性法规出台。集体建设用地交易双方虽然是躲躲闪闪，交易却又屡禁不绝，暗地进行，形成错综复杂的集体土地交易“隐性市场”。这种无法可依、无章可循的格局，既限制了集体土地使用权流转，又为土地的私下流转提供了政策边缘。周其仁认为当前大多农地交易属于“法外活动(extralegalaction)”，即“未经法律许可、不受法律规制的活动”。

二是农用地登记制度不健全，引致过高的市场交易费用。土地登记的一项重要功能是确保土地交易的安全，维护当事人的合法权益。土地登记要求按照严格的法定程序，运用科学的技术手段对土地权属、位置、面积、用途、级别等事项在统一的地籍簿中加以记载，由于土地位置的固定性和土地在空间上的连带性，任何一宗土地的宗地图及其权属证书都必须以统一测量形成的地籍簿作为最基本的依据，而地籍簿、宗地图和宗地权属证书是进行土地资源管理和推行公共政策的基础资料。许多土地资源开发利用和环境保护公共政策的实施都要借助于土地登记形成的地籍资料。我国现行的农用地登记制度不完善，直接影响了土地资源开发利用、环境保护等方面公共政策的顺利实施。

三是土地监察执法不力。由于土地监察执法体制不完善，受到的制约太多，因而对土地违法行为的查处不力。再者，土地问题往往连着个别乡村干部越权批地等违法行为或少数国家工作人员的腐败，因此，有关部门有时对农地的“隐性市场化”不敢管，也不愿管。

(四)农地交易中介服务匮乏

虽然我国土地交易的中介组织已经有了很大发展，但总体上仍然相当匮乏，并显现出规模小、机制不活、市场意识差、职业素质低、经营管理弱等缺憾，没有一个自上而下、网络状、多功能、高质量的中介服务体系，为土地交易穿针引线、牵线搭桥，提供市场信息、价格和法律咨询等。要么是由市场主体自己漫无目的寻找转让对象，致使其理性行为逐步过渡为非自觉性、非逻辑性、盲目性的非理性行为，以高搜寻成本、高谈判成本和高履约成本完成交易过程或交易中断等现象，或者是由集体经济组织越俎代庖，它们既当“裁判员”，又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，免不了干涉交易主体的活动，侵蚀其利益，从而使这种中介组织失去应有的媒介功能与效率，影响土地交易的速度、规模和效益。

(五)市场与政府内生冲突

目前的土地市场是政府垄断下的市场，政府掌握和控制了农村集体土地的最终处分权，只有政府通过其机构可以改变农村集体土地所有者的归属，政府在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制，已经远离法律意义的财产所有权基本权能的范围。

权力介入市场，造成了这样一种市场后果：各级政府既充当了土地供给者的角色(相对于土地需求方)，又充当了土地需求者的角色(相对于村集体和农民)。于是，土地租金的绝大部分被各级政府借助土地产权的残缺和虚化或是装进了自己的腰包，或是成为土地批租收入。这就类似于双轨制的模式。农民在市场上拿到的是按照国家牌价(按照使用权交易而不是按照所有权交易)出让的土地收益，而政府拿到的是土地按照市场供求出让得到的收益。无疑，市场价格要远远高于国家牌价，其价格差额就是所谓的“灰市加价”，灰市场由此产生。一些地方和部门携权力而入市场的行为，已造成了市场的机能紊乱并产生了严重的后遗症，扭曲了土地交易市场的自然发展轨迹，市场品质也由此裂变。经权力之手摸过顶的所谓市场主体，其对市场本身的破坏，对市场规则的践踏，已使市场不再成其为市场，而成为权力意志之下的玩偶。而这种破坏和践踏往往颠覆了市场的根基，使市场元气大伤。长此以往，当良币逐个被劣币驱逐，市场的完整性和优良品质就不复存在。

二、农地交易市场化改革的制度安排

(一)明晰产权边界，提高制度效率

产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，活跃市场交易，提高经济效率；有利于保障产权主体的权益，从而能够激励和约束产权相对人的非理性市场行为。

第一，集体土地所有权应享有完整的地权，即出让、转让、出租、入股、抵押等，强化集体经济组织对土地产权的行为能力。作为地方政府，应积极研究并制定适合本地实际的农村集体建设用地流转办法，以使相关法律具有可操作性。加快农村集体土地所有权的登记发证工作，强化农村集体建设用地流转的管理程序，以规范集体建设用地流转的条件、方式、期限、程序、收益分配机制以及管理措施等。这是增强农民与集体经济组织对土地所有权行为能力的关键。原则上应取消行政划拨土地，建立政府公益征地目录，建立政府征地补偿标准农民讨价还价机制，实行军事等极少数公益用地强制征收、市价补偿的国家征用制度。

第二，承包土地经营权应享有完整的地权，包括转包、转让、出租、入股、抵押、赠与、继承等。当前需要从政府行为、农民意识、市场机制等方面，解决浮出水面的困扰土地顺畅流转的承包土地经营权自由交易的突出矛盾，而最为紧迫的任务是完整界定农民承包土地经营权，拓展承包经营权的权责、权利、权能，实现承包经营权物权化。

第三，实行宅基地市场配置制度。国家赋予农民修建、拆除、转让、出租、抵押宅基地的权利。除生活特别困难的新增农户并经村民委员会讨论通过的情况实行划拨外，一律以市场配置；原有宅基地转让后不能再申请划拨宅基地。

第四，国家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生财。农业用地可以兴办农民专业合作社，包括农产品加工合作社、信用合作社、消费合作社等服务于农业项目；农业建设用地在产业政策下可以独资、合资、联营、入股方式直接参与房地产业、旅游业、服务业、乡镇工业、现代农业等。

第五，实现产权平等。一是实行国有、集体土地产权统一国民待遇，实现“同地、同权、同价”；二是实行各地集体土地统一政策。

(二)实现农地价值化管理，提高要素效率

1、修正扭曲的土地价格

价格是市场的精髓，资源配置的信号，它反映了资源的稀缺度。土地市场，其地域性、层次性十分明显，唯有合理的价格才能使不同层次及同一层次市场之间的关系协调化、比例化，并形成一个有机整体，从而优化土地资源配置和土地市场的运行。在农村，所有权的流动需要一个合理的地价，保障农民的生存与发展，保证土地所有者的合法权益，包括平等交易和受尊重的权利，征地补偿费不能同市场形成两个价位，影响未来收益，更不能“黑箱”操作。使用权的流转，如土地适度规模经营过程中，跨行政区的连片承包、转包，以土地联营为条件获得租金分成，股份合作制把土地的实物占有转变为价值占有，并且按股分红等，同等条件的土地理论上要求它价格一致，实际操作过程中地价客观上也必须一致，因此，须建立一个公平、公开、公正的价格机制，这是规范农地市场交易的重要前提。

总体上看，我国农地价格须遵循两个原则：一是分等定级估价。必须遵循先定级、再估价，先分区、再估价的技术路线，其程序为：农用地分等定级及价格区划→农用地基准地价测算→农用地宗地价格测算→农用地估价成果分析、整理。二是依据市场来定价。农地货币计价的方法很多，如收益资本法、市场比较法、成本法、购买年限法、长期趋势法等。我国土地定价应真实反映土地市场的供求关系，在科学估价基础上，进入市场竞争，最终由市场成交实现土地价格。换言之，使土地价格如实反映其稀缺程度，是增强内生变量对价格有效反映的根本途径，是规范市场交易行为的关键。具体而言，流入城市土地一级市场的农地，应由政府按市场价格向农村集体经济组织购买；对国有企业的存量土地(主要是无偿或低价划拨的土地)收取完全市场价格的等量使用费，推动其进入市场流转，从而避免闲置和浪费；农户之间的土地流转价格应根据市场供求、土地资源稀缺程度等进行市场化定价。

2、实现土地使用权证券化

这是土地价值管理的一条新路径。由于土地的固定性、且不易分割与不可携带特点，其流动范围、速度、方式均受到限制。这就要求对土地流转方式进行创新。20世纪80年代以来，国际金融市场上出现了融资方式证券化趋势，土地证券化已成为一种世界性的发展潮流。土地证券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益转变成为资本市场上可销售和可流通的金融产品的过程。有如下三个特点：一是土地是融资的载体。在土地证券化过程中融资载体是将土地承包权或者使用权作抵押，而不是以融资主体的所有资产、信用作为担保。二是承包权证券化主要是以抵押债券或者收益凭证的形式进行。这种收益凭证或者抵押债券可以在证券市场上流通(即背书转让)，以保证土地证券的流动性，体现其金融衍生品的特征。三是土地本身的质量和级差地租决定融资的风险。土地承包权证券化实现了证券本身与融资主体的信用等级分离。其信用等级取决于土地本身，而与融资者的风险程度没有关系。承包土地融资的主要类型有：申请抵押贷款；发行抵押债券和发行股票。

借鉴国外经验，我国可推行土地使用权证制度，走农地证券化道路。使用权的标的只是地表及地表的附属物。确定初始使用权后，给使用者颁发《土地使用权证》，以维护土地使用权的权威性、严肃性，确保使用者有较完整意义的使用权。使用权证在一级地产市场交易时(或承包时)一次性签发，作为土地交换的媒介以代替土地实物交易。一般以1亩为单位(类似于股票1元1股)，允许承包期内在二级市场上交易，土地使用者的权利义务关系随证券持有人(证券持有人交易时要在土地管理机构过户登记)进行流动。土地使用权证的所有者，又可将土地委托、租赁给农户经营，也可抵押、入股，实行使用权的二次分离。土地使用权证交易实行权属登记制度，对权属变更进行监督，按照“认地不认人，地证合一”的原则，只与最后登记在册的土地产权主体发生契约责任关系。事实上，土地使用权的交易变成了证券交易，相当于把土地变成了可分割、可流动、可携带的收藏财物，扩大了其流转范围。

一是抵押贷款。抵押贷款是一种间接的社会融资方式，就是以农户或者企业(含土地合作社、土地股份经营公司)所拥有的集体土地承包权或者长期使用权作为抵押向金融机构申请贷款。其实这种方式不属于土地证券化，但是，由于这种方式是以土地承包权作为载体向金融机构筹集资金，是不动产证券化的初始阶段。笔者将这种方式也划为土地承包权证券化的范畴。因为土地抵押贷款是土地其他证券化形式的基础，其他证券化形式都是通过土地抵押申请贷款而发展起来的。国际经验告诉我们，能否进行土地抵押贷款是发展农村资本市场增加农民贷款来源的关键因素。

二是发行抵押债券。抵押债券是土地证券化一种较为常见的方式，就是把土地能够获得的收益作为担保(抵押品)债券，然后把这些债券卖掉。抵押债券最典型的是地价指数债券。所谓地价指数债券，是把预定偿还额规定为：面额随着地价上升而上升。美国很早用这种方式对不动产进行证券化，日本也用这种方式处理有关废旧铁路用地。笔者建议将农户所拥有的土地承包权作为一种单独的财产来进行抵押发行债券，并作为担保(抵押品)债券，增强资本功能。

三是发行股票。这种方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作为资产上市融资。这是金融业向农村延伸的必然结果，也是土地证券化的高级形式。

土地承包权证券化意味着创造了一种能够带来与土地同样的经济性利益的金融资产，其实质就是为农业生产融通资金，这就很好地解决了土地资产流动性、收益性、融资性和财产性的问题。

(三)强化政府公共管理职能，提高行政效率

1、厘定政府与市场边界

需以定性和定量设定政府管理市场的边界和市场配置资源的边界。土地市场建设必然要求建立政府和市场合理分工的资源配置机制，市场的责任是提供平台，政府的职能是指导而不替代。充分发挥市场的调节功能，让市场调节土地的供给和需求，让市场成为控制农地交易数量的“总阀门”。凡是能通过市场机制来运作的，权力就不要插手；要完善制度和规范程序，实现运作全过程的公平、公正、公开，让权力插不上手；对违规者加大惩治力度，让权力不敢插手。以此制衡政府与土地资本的结盟，从而确保农地市场获得应该属于它们的市场权力、权利和份额。政府的监督和调控，主要指交易方式、信息披露、契约公平。就市场而言，必须全面引入竞争机制。

2、土地市场的政府规制取向

一是建立土地市场供需均衡制度。①建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供应量实行严格控制。各级土地行政主管部门要把盘活存量建设用地作为土地供应的重要来源，切实负起控制建设用地总量的职责。依照《土地管理法》，严格按土地利用总体规划、城市规划的要求，按《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批办法》，规范建设用地审批。②城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应，同一城市范围内的新增建设用地应由市土地行政主管部门统一征用、统一提供。市辖区及各类“园、区”的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道。对原有存量建设用地，城市政府要积极试行土地收购储备，统一收购和回收土地，掌握调控土地市场的主动权。收回的土地由政府统一储备、统一开发，按市场需求统一供应。③城市土地储备制度。城市土地储备制度是指城市土地管理部门或机构对土地征购、整理、储备、供应和开发集中进行管理的制度。城市土地储备的运行应根据城市社会、经济、生态和环境可持续发展的整体利益和长远目标来运作。政府应将城郊结合部的土地纳入城市土地储备体系，在其尚未整理为建设用地时，应将这些土地视为同质化的土地，以便将来根据城市规划的需要、调控房地产周期的需要(主要是地价水平)，通过调节土地的供求量达到宏观调控地产市场的目的。目前，要把市地和农地结合地带作为重点监控区。任何农地转为市地必须经过政府征用的法定程序，由政府垄断供应土地资源的源头。具体办法可采取：对近期城市的空间拓展，政府可根据城市规划将集体土地成片地征为国有土地，作为城市土地储备。对中期城市规划区内的土地，有条件的可以先征用，然后租赁给农民在保持原用途的情况下充分利用，政府需要时随时收回。对中长期规划区内的土地，政府未做征用处理的，也应将之纳入城市土地储备计划，允许集体或农民个人在法律和城市规划许可的范围加以利用，并保护其权益。对于现在已经进入“市地”、但不符合城市规划的农村集体土地，予以清退，并依法对有关责任人员进行处罚；对符合城市规划要求的，应补齐有关手续，使之依法转为国有土地。把城郊结合部的集体农用地纳入城市土地储备体系，可以避免土地供给和用地结构安排的盲目性，从而可以有效地调控进入一级土地市场的土地供应数量、用途结构及布局，进而提高土地利用管理水平。

二是完善市场主体入市资质审查制度。为保证土地市场运作的有序性和主体之间公平竞争，设定统一的标准对入市主体进行资质审查十分迫切。资质审查是全面性的，除对用地需求进行审查外，更要重视土地使用权受让人的经营能力、土地使用方向及筹资能力等审查。否则会造成已批租或转让的土地由于资金不到位而造成土地闲置浪费。

三是加强农用地登记管理。①用具有物权公示意义的土地证书取代现有的土地承包合同，实现农民土地使用权的物权化。②统一土地登记机构，实行城乡土地登记的统一管理。世界上土地登记机关主要有三种类型：其一由司法机关负责登记；其二由专职机关负责登记；其三由土地、房屋行政管理部门负责登记。笔者认为，目前我国农用地登记制度的改革和完善，应当首先实现由政府土地管理部门的统一管理。我国政府的土地管理部门，已经对城市土地和农村大部分的建设用地实行了比较规范的土地登记，在此基础上由其负责包括农用地在内的城乡土地的统一登记管理是很自然的事。在土地管理部门对城乡土地建立起比较规范的地籍簿和地籍档案等基础资料、土地产权制度趋于规范的时候，可以再由司法部门来接管土地登记管理工作。③统一土地登记程序，向农民颁发统一的土地权属证书。④分步推进，在全国范围内建立具有统一法律效力的土地登记体系。

四是健全交易规则，规范市场行为。①加快法治建设步伐，完善相应法律法规，特别是细化某些原则性条款。例如，目前《农村土地承包法》中关于农地流转的条文大多是原则性规定，应具体细化；对允许土地调整的“特殊情形”应做出更具体的规定；建议制定《农村土地流转条例》、《土地使用权证券化细则》，关于集体土地产权出让、转让的方式、程序和管理办法的法规，以及土地使用权价值化、资产化管理条例等相关法规、条例，规范土地交易程序与手续，使众多交易从“地下”引到“地上”，渐趋明朗化、规范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《农村土地承包法》与其他法律如《村民自治法》等的相互协调。强化执法监管力度，依法对越权批地、违法占地用地、乱搞开发区、随意圈地的行为，进行严肃查处。可在经济警察中设立土地警察，在法院里设立土地审判庭，依法审理和解决各种土地纠纷，防止和打击土地违法行为。根据国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于加强国有土地资产管理的通知》有关文件精神，对于那些不实行公开交易的、交易不符合相关法规而互相串通压价的；对于土地交易机构工作人员在办理土地使用权交易过程中利用职权接受贿赂、徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽职守的，或擅自删除、修改、增加计算机信息系统中交易信息的，由其所在单位或监察部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。进一步完善土地监察管理体制，强化土地监察执法手段，维护土地市场的正常秩序。可以考虑建立土地监察执法的垂直管理体制，以减少来自“块块管理”的约束，并进一步探索土地管理执法机构的人事管理新体制。同时，要加强土地监察执法队伍建设，以确保土地监察执行人员有法必依，执法必严。②按照公平竞争原则，强化市场机制在配置土地资源中的作用，充分发挥中介组织、行业自律的作用，并建立公众参与机制，大力推行土地使用权的招标拍卖和挂牌交易，杜绝市场竞争中的偏袒、乱摊派等人为现象，防止暗箱操作。在土地供应上要一视同仁地对待境内外的用地者，为投资者创造公平的市场环境。加强地价管理，防止竞相压价的不公平竞争行为。严厉打击黑市交易，人为增加其交易费用，将其逐出隐形市场，避免投机、人为炒作等抬高价格的现象，保障产权安全和交易安全，保证土地市场的有序竞争。③按照透明度原则，建立公开、公平、公正的土地市场秩序，提高社会化服务水平。要向社会公开土地市场管理的法律和政策，提高法律法规及政策的透明度；拓宽市场信息渠道，公开土地交易信息、交易程序、收费标准，广泛采用招标、拍卖手段，实行挂牌公告方式交易，正确引导投资。

五是打造规范的交易中介组织，提高交易效率。中介组织是要素市场的伴生组织，是连接政府与市场主体、市场主体之间的媒介或桥梁，其成熟程度标志着市场的成熟程度。

从国外和我国部分地区的实践看，各种类型的农村市场中介组织，是克服小农户分散经营弱点、引导和保障农民进入市场的有效组织形式。但在我国土地市场的中介机制还处于待完善或缺位状态。尽管目前土地市场中介组织特别是土地估价机构迅速发展，但随着我国市场经济的发展，中介组织的制约越来越明显。为此，政府须着力培育和促进中介组织的发展。主要包括：①土地投资经营公司，专门从事进入市场的土地使用权的交易活动。②土地评估事务所，显化农村土地价值，确定土地价格，为土地流转提供合理的数量界限，以保证集体土地的保值和增值，从而遏制土地资产流失现象。农村土地评估而且相对于城市土地评估来说，面积更大，范围更广。因此，需走出传统下评估机构由政府垄断的困境，在加强行业管理的同时，使评估事务社会化、市场化。③土地融资公司，主要从事土地抵押业务和储蓄业务，对放弃土地使用权的农民给予低息或无息贷款，以便从事

二、三产业。④土地保险公司，从事土地投资、经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训费、养老金；可以通过收受逾期抵押土地并将其出租、变卖等活动，来充当土地交易中介组织。⑤委托机构，主要是接受客户的要求为之买卖土地。⑥土地租赁公司，专门从事收购那些无力经营者的土地，转租或转卖给那些经营能力强的农户，促进土地的集中与规模经营。⑦土地证券公司，专门从事土地使用权交易的场所，这种公司可与土地经营公司合并在一起。⑧信息组织，一种专门为农地交易提供信息服务的机构。建立信息、土地登记公开查询制度，土地公开交易制度，基准地价定期公布和更新制度，完善信息服务体系，增加预期信息流量，及时公布和提供土地供求信息，收集、储存、土地交易行情及结果，提供有关土地政策法规、市场管理规则及土地利用投资方向咨询，从根本上改变信息不对称、双边垄断的市场格局，降低交易成本。

中介组织必须成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，严格按照独立、客观、公开的原则进行执业。要加大中介机构的整合、重组和分化，促进其做大做强，形成品牌和规模优势，增强竞争力；严格市场准入，加强对中介机构的监管，加大对违规行为的处罚力度，防止其通过提供虚假信息影响市场安全运行。

此外，还需建立国家土地利用税收调节体系。通过向交易双方征收土地交易税，规范土地交易收益。建立土地市场调节基金。地价下降时，政府可以回购；地价上升时，政府可以抛出。这就既防止了土地的自发交易，保证了国有土地资产不流失，又可以增加政府调控土地市场的能力。 新晨