市场化与公共财政机制范文

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摘要：财政运行机制体现的是财政收支运行过程中，各个构成要素之间的相互联系和彼此作用关系，构建与社会主义市场经济与公共财政体制相适应的财政运行机制是我国市场化改革中财政体制改革的一项重要內容。从财政运行机制中的三个层次一一财政收入机制、财政支出机制和财政管理机制入手，梳理了我国市场化改革中财政运行机制的变迁过程、分析了目前财政运行机制所存在的问题，提出以社会公共需要为基础依次界定政府的财政职能、财政支出和财政收入是构建我国公共财政运行机制的必由之路。

关键词：市场化改革；财政收入机制；财政支出机制；财政管理机制

一、市场化改革中构建我国财政运行机制的基础

我国的市场化改革经历了一个曲折的探索过程，即从计划经济为主、市场调节为辅，到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济。从变迁历程也反映了我国的经济体制转轨是一个市场与政府之间关系逐渐优化的过程，是市场与政府互为主客体，相互影响、各自调整磨合的过程。而财政体制作为联结市场与政府的制度中介，其自身也伴随着市场化改革的进程发生着变革，以不断适应市场经济发展的要求。财政体制变迁中最具意义的改革在于从计划经济下的“生产建设性财政”向市场经济下的“公共财政”的转变。公共财政通过弥补市场失灵和满足社会公共需要来保障市场机制的有效运作，而不是直接参与一般性的生产活动，因此公共财政的建立能够形成良好的市场与政府关系，从而促进我国的市场化经济改革。

财政体制要发挥其经济效应是通过财政运行机制来实现的，所谓财政运行机制是指财政收支运行过程中各个构成要素之间的相互联系和彼此作用关系。财政收支运行过程分为财政收入运行过程、财政支出运行过程和财政管理运行过程，相应地财政运行机制也就包括财政收入机制、财政支出机制和财政管理机制三个层次，这三个层次即构成了分析财政运行机制的三方面内容。由于市场经济下要实行公共财政，所以公共财政是构建财政运行机制的基础，财政运行机制的变革必须以建设公共财政为基准和目标。简单地说，我国市场化改革中财政运行机制变革的目标就是在公共财政体制框架上，按照财政收支运行规律，通过财政收入、财政支出和财政管理三个层次来构建财政运行机制，即构建公共财政运行机制，其基本框架如图1所示。

二、我国市场化改革中财政运行机制的变迁轨迹

市场经济下的财政运行机制与计划经济下的财政运行机制是根本不同的，这是因为两种体制下的财政职能存在本质差异。随着我国市场经济改革的发展，财政运行机制也必然发生变迁，因此可以从财政收入机制、财政支出机制和财政管理机制三个层次来勾勒出我国市场化改革中财政运行机制的变迁轨迹。

从财政收入机制来看，市场化改革中财政收入的形式及运行过程逐步发生了重大变化。首先，调整了政府与国有企业之间的财务关系，用税收取代了计划经济体制下的企业利润上缴，税收成为了国家财政收入的主要形式，这标志着我国财政收入机制开始发生质的变化。其次，我国重新启用了国债，开始利用有偿形式筹集财政收入。它们在筹集建设资金、加快现代化建设步伐、调控宏观经济运行等方面都发挥了积极作用。最后，财政收入机制的法律化建设也取得了重大发展。各个税种的税收行政法规尤其是1992年《中华人民共和国税收征收管理法》的颁布实施，标志着财政收入机制的法律保障进入一个新的阶段。

从财政支出机制来看，公共财政下财政支出的目的是通过提供市场不能有效提供的公共产品和服务来满足社会公共需要，同时要退出一般性的生产领域，而让市场发挥资源配置效率。随着市场化改革的深入和政府职能转变，在许多领域我国的财政支出机制已经进行了重大调整，这从财政支出职能结构的变化中可以看出(见图2)。经济建设支出比例呈下降趋势，从1978年的66％降到2003年的36％；而社会公共管理支出比例则呈上升趋势，从1978年的34％增加至2003年的64％。经济建设支出比例下降主要基于两方面原因：一是由“拨改贷”引起的流动资金支出减少；二是由投资主体多元化和投资资金来源渠道多元化引起的基本建设支出的缩减。而在公共管理支出上，科技、教育、卫生等方面的财政支出有了较大幅度的增长，体现了财政对促进社会发展的重视程度逐步提高。

从财政管理机制来看，市场化改革进程中在财政管理机制方面也进行了多次重大改革，不断向制度化、规范化的方向发展，这主要表现在两个方面：一是中央与地方财政关系的改革；二是预算管理体制的改革。对中央与地方财政关系的调整，从1980年的“分灶吃饭”到1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”，再到1988年的“财政大包干”，直至1994年的“分税制”财政体制，一系列的制度变迁无不体现了寻求与市场经济体制相配套的分级财政体制的努力。在预算管理体制方面的改革也同样取得了进展，我国自1992年起开始编制复式预算，并于1994年颁布了《中华人民共和国预算法》，政府采购制度、“收支两条线管理”等其他预算管理改革措施也相继迈出了步伐，这些都表明我国财政管理进入了一个新的历史阶段。

三、当前构建公共财政运行机制过程中存在的问题

虽然我国财政运行机制的变革取得了一定的成绩，但由于改革的渐进性和各种制度约束，我国当前的财政运行机制仍有颇多不完善之处，不少方面与公共财政要求不相符合，需要进一步地深化改革。

从我国财政收入机制来看，当前最突出的问题是财政收入体系不规范。20多年来我国政府的非税收入在总量上一直呈现上升趋势，导致非税收入严重挤占税收收入。更严重的是非税收人管理上的不完善还致使大量政府非税收入游离干预算管理体系外，规模庞大并呈上升趋势(见下表)，成为“三乱”和腐败滋生的根源。财政收入体系不规范导致的后果是宏观税费负担不断提高，加重私人投资者负担，不利于经济发展，也不利于政府实施宏观调控。另外，现行的税制结构也存在着一定的缺陷，我国目前实行的是以流转税为主体的单主体税制结构，这种税制结构虽然在提高效率方面比较具有优势，但却影响税收再分配功能的有效发挥。

对我国财政支出机制中所存在的问题，可以从财政支出的职能结构和地区结构两方面进行分析。在职能结构上，目前财政支出中的缺位、越位现象仍大量存在，如对社会保障、环境保护方面的支出严重不足；而对竞争性行业投资、给国企亏损补贴等支出则过多。近年来，在调整财政支出结构的过程中，缺位问题逐步得到解决，而对越位问题的解决却由于存在支出的“刚性”(只能增不能减)而非常困难。此外，在地区结构上，财政支出的区域不平衡和城乡不平衡现象愈加显著。如在不同地区省级政府之间，最高人均预算支出和最

低人均预算支出的比率已从1990年的6．1上升到1999年的19．1，而差异系数则从0．55上升到0．86，在省级以下政府这种地区性差距还要大。

最后，财政管理机制方面也存在许多矛盾尚未解决。在中央与地方财政关系上，一是中央与地方收支范围还不够明确，1994年的分税制改革只对中央与省级政府的财政关系进行了比较明确的规定，但对省以下各级政府间的关系并没有作出深入规范；二是中央与地方间的转移支付制度目前主要在中央与省级政府间实行，而省级以下体制仍在探索。在预算管理体制方面，首先，现行预算制度没有统一政府收支，大量财政性资金在预算外循环，国家财政实际上没有能力通盘掌握政府财政收支的规模、结构及效益，也难以履行市场经济条件下公共财政的职责；其次，对政府采购制度、“收支两条线管理”等预算管理改革，有些尚未全面推广，有些改革还不彻底。

四、完善公共财政运行机制的政策建议

面对当前我国市场化改革中财政运行机制所存在的种种问题，还是要从财政收支运行的三个层次人手，逐个分析和破解。

对于完善财政收入运行机制，首先要从解决好税费改革问题着手建立起规范的财政收入体系，改革的基本思路是以积极稳妥的精神，在清理整顿各种现行收费的基础上，按照市场经济和公共财政的要求，决定税收和各种收费的组合方式，按照不同的资金性质、特点使它们分流归位、各行其道，并理顺相关的分配关系及社会经济关系。其次，要完善所得税与财产税，发挥所得税与财产税的收入再分配作用，缩小贫富差距，服务于和谐社会的建设。

对于进一步优化财政支出机制则要按照市场经济要求，从纠正市场失灵出发，重新审视目前的财政职能，在此基础上界定财政支出范围。根据公共财政要求，财政应退出一般的竞争性生产领域，而将重点用于保证社会公共产品与服务需求的满足，尤其是要加大社会公共事业支出(包括科技、教育、卫生、环境保护等)、社会保障支出和支农支出。另外，还应当根据统筹区域与城乡发展的要求，加强中西部地区与农村地区的财政投入，规范转移支付制度，加大转移支付力度，保证其享受到最基本的公共服务。

对于重构财政管理机制，首先要进一步完善分税制，以法律形式划分各级政府的事权与财权，建立规范的转移支付制度，尤其是将省级政府以下的分税制改革深入贯彻下去；其次是继续改革现行预算管理体制，包括编制部门预算、实行政府采购制度、进行国库集中收付制度以及“收支两条线”管理等，下一步重点是扩大成果，着力于全面推广。此外，还要逐步将预算外资金纳入预算管理中，禁止制度外政府收支，根除乱收费、乱摊派的现象。

在以上分析的基础上，可以概括出财政运行机制改革的基本思路：社会公共需要决定政府的财政职能、财政职能决定财政支出、财政支出决定财政收入，由此形成了“以支定收”的财政运行机制，遵循这种财政运行机制是通向公共财政之路的一条可行路径。以满足社会公共需要为标准重新规范政府财政职能、以政府提供公共物品与服务的财政职能为依据重新界定财政支出的适当范围、以政府提供公共物品与服务的成本为准绳界定财政收入的适当规模，这是构建我国公共财政运行机制的必由之路。