农业风险管理中市场的定位范文

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我国是世界上受农业巨灾影响最严重的国家之一，台风、干旱、洪水、雪灾和地震屡有发生，给人民群众的生命财产带来了极大的损失。据不完全统计，2007-2009年，我国受农业巨灾影响的人口约4亿人，农作物受灾面积达0.45亿多hm2，绝收面积达490万hm2，造成农业直接经济损失达5500多亿元[1]。目前我国尚未建立农业巨灾管理制度，若发生巨灾，风险的转移和分散在绝大部分情况下只能依靠农民自我救助、政府救济和社会捐助这3种途径，市场化的保险力量在巨灾救济中基本不发挥作用。此外，巨灾发生后，国务院及地方政府救济的重点在于保障受灾人员的基本生活，对因巨灾造成的农业损失部分，无法获得经济补偿，农业再生产不能得到及时恢复。以2008年南方雪灾为例，根据相关部门统计，截至2008年2月12日，因雪灾造成的直接经济损失1111亿元(未含工矿企业损失)，而保险业雪灾赔付总额仅达10.4亿，占灾害造成的整个经济损失的比例不足1%。其中，由于交强险制度的实施，在该次雪灾赔付中，机动车辆损失获得赔付4.67亿，占总赔付的45%（截止2008年2月10日）；而农业作为该次受灾的重点领域，由于投保率极低，获得的保险赔付仅4014万元，只占总赔付的4%[2]。综上，有必要对巨灾农业管理制度进行研究，进而建立有我国特色的巨灾农业管理制度。笔者在考量如何使风险管理机制在转移和分散农业巨灾风险中发挥其应有的作用时，探讨了政府与市场在我国农业巨灾风险管理体系中的定位问题。

1农业巨灾风险管理的性质

要明确农业巨灾管理制度的运行主体，首先要了解农业巨灾风险管理的性质。只有明晰了农业巨灾风险管理的性质，才能明确政府与市场在其中的地位与作用。农业巨灾风险管理具有以下4种属性。

1.1强烈的政策性

农业是我国经济生活产业的支柱之一，可以说，农业作为国民经济中的第一产业，是第二产业乃至第三产业存在和发展的基础。农业对国民经济发展的贡献不容忽视，农业在国民经济中的基础地位还表现在其是整个国民经济波动的起点和重要根源[3]。美国经济学家罗斯托认为，世界资本主义市场经济的长期波动的原因在于农产品等初级产品与工业产品的相对价格的变动。但在面临巨大的自然灾害时，相对于工业以及第三产业等非生产性产业来说，农业生产恰恰是最脆弱的，其自愈能力也是最差的。正是由于农业经济的不稳定性和其在国民经济中所处的基础地位的矛盾，决定了政府应当采取政策措施，对农业加以保护和扶持[3]。政策性农业巨灾风险管理，就是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业巨灾风险管理体系。在宏观调控的背景之下，推行政策性农业巨灾风险管理以维护国民经济的基础产业，有其特殊的政策意义。首先，依靠国家财政和社会力量逐步为脆弱的农业生产经营建立可靠的风险保障、灾害补偿制度，有利于减轻农业自然灾害对农业的威胁，从而稳定农业生产经营者的生产生活，提高农业经济的稳定性，保障农业的持续、健康、稳定发展；其次，国家可通过农业巨灾风险管理系统对农业产业布局进行宏观调控，通过风险管理的手段鼓励农民因地制宜，调整产业结构，起到促进农业资源合理配置的作用；再次，农业巨灾风险管理的未雨绸缪，也可在灾害风险发生之时及时对风险进行评估和理赔，降低国家财政在救灾时筹措资金的财政压力；最后，通过农业巨灾风险管理体系的发展，可避免在发生巨灾时农产品价格的剧烈上扬，最大限度地消除灾害风险给农业生产造成的不利影响，维护国内农产品市场价格的稳定，在一定程度上减少通胀率，维护社会稳定。

1.2准公共物品性

农业巨灾风险管理具有强烈政策性的更深层次原因在于其准公共物品的特性。经济学按照是否具有竞争性和排他性对私人物品和公共物品作出了分类，农业巨灾风险管理因其具有较大程度的正外部性等特性而介于两者之间，属于准公共物品的范畴。以农业巨灾保险为例，虽然在直接购买农业巨灾保险这一保险产品及灾害发生之后的保险理赔中，未购买保险的农民在巨灾发生之后不能与投保人一样获得相应的理赔，因此具有一定程度的排他性特征。但在农业巨灾保险这一保险产品的消费过程中，由于其利益外溢性，同一地区未购买保险的人可借助他人购买保险的行为免费获得利益，因此造成了大量“搭便车”现象的存在。如保险公司为了预防干旱，及时为购买保险的农民进行了人工降雨，从而有效减少了旱灾的发生，但该地区没有买保险的农民虽未支付保险费用，但同样因为保险公司防灾防损的行为获得了灾害次数减少、灾害程度下降等利益。对投保人来说，其购买农业巨灾保险得到的部分收益并非具有排他性特征，未购买保险的人同样可以获益，这也会造成农业巨灾保险市场上的逆选择。

1.3社会公益性

从表面来看，农民支付保费购买了农业巨灾保险，可在一定程度上保护其自身的财产权益免遭流失，但真正能够在农业巨灾保险中获得利益的并非投保的农民本身，也并非经营农业巨灾保险的保险机构，而是广大的农产品消费者。投保人所能获得的个人利益要远远小于农业巨灾保险所能提供的利益总量，农业巨灾保险的实施更深层次上是维护了社会公众的利益。社会其他成员未支付任何费用，却能“利益均沾”，享受着农业稳定、农产品价格低廉、国民经济稳定的益处[4]。正是出于维护社会利益和提高社会效率的目的，政府和社会应当给农业生产提供一定的风险保障。

1.4市场失灵性

农业巨灾风险管理在商业运作过程中的不成功，也在另一方面促进了其走向政策性保险的道路。美国、加拿大等国的实践经验表明，由于农业巨灾风险管理的高风险性、高成本性、在投保过程中易出现逆选择及高赔付率，使得商业保险公司经营农业巨灾风险管理的积极性缺失，商业保险机构的纷纷退出导致了农业巨灾风险管理市场上的供给严重减少。而在消费市场上，尽管不少农民具有投保的愿望，但由于农业巨灾风险管理的高损失率和高赔付率所带来的高费率，也在一定程度上打击了农民主动进行投保的积极性。较低的财产保险渗透率、巨灾风险意识的缺乏以及低收入者无力支付保险费用等原因，共同破坏了巨灾保险市场的良性发展[5]。如果没有政府的补贴和经济政策的引导，农业巨灾保险市场很难维持下去。农业巨灾风险管理本身的准公共物品的属性，以及其风险承担成本与所获收益的不对等性，共同导致了农业巨灾风险管理市场上保险机构与投保人“双冷”的局面。面对农业巨灾风险管理的市场失灵，为了实现社会效率，促进社会资源的合理配置，政府应当选择公私合力的模式，通过其政策性的手段给农业巨灾风险管理市场的正常运行提供必要的政策、法律、财政保障，由政府和市场共同来应对农业巨灾所带来的风险。

2其他国家或地区的巨灾风险管理

制度及启示(以巨灾保险为例)一些国家与地区已建立了巨灾风险管理制度。笔者认为，农业巨灾风险管理属于巨灾风险管理下属的一个概念，学习研究国外巨灾风险管理制度，对建立我国农业巨灾风险管理制度，具有重大的借鉴意义。根据政府在巨灾风险管理制度中的参与程度，大体可将巨灾风险管理制度划分为4种模式。

2.1新西兰模式：政府独资设立的特别保险机构

新西兰所受的主要巨灾为地震，其政府于1945年设立地震保险委员会，以应付因地震灾害所造成的居民住宅损失。其法律依据是1993年《地震保险委员会法案》，该法案于1998年就自然灾害基金运用部分作了小幅修正。根据1993年法案第18条规定，新西兰地震保险以强制方式附加于住宅火灾保险单上，即只要居民购买住宅火灾保险，就默认购买了地震保险。地震保险费由保险公司收取，经扣除2.5%的管理费后，交给地震保险委员会。地震保险委员会设立自然灾害基金，其资金来源于被保险人所缴纳的保费。此外，地震保险委员会为降低风险，向国际市场购买再保险。当地震灾害发生，如果自然灾害基金和再保险无法填补损失时，赔偿不足的部分由新西兰政府承担清偿责任。依据该法案，为了降低巨灾发生后政府的赔偿责任，新西兰地震保险的投保保险金额有限制，房子的保险金额为10万新元，动产的保险金额为2万新元。

2.2法国模式：政府的再保险计划

法国的巨灾风险管理体系较为独树一帜。1982年经法国国会投票通过的《自然灾害保险补偿制度》是该保险制度的基本法律依据。根据法国保险法典，只有那些由超强度的自然风险所造成的不可保险的直接物质损害，而采取正常的措施又无法避免这些损害时，才能被认定是一起自然灾害，才能由政府支持的这一自然巨灾保险制度来加以覆盖[6]。目前承保的自然灾害包括洪水、地震、海啸、雪灾、旱灾、飓风和冰雹等。法国中央再保险公司是一家国有公司，依据法国1982年第82~706号令，授权其在《自然灾害保险补偿制度》中提供由政府担保的再保险合约开展自然灾害再保险业务。法国的保险公司在向公众承担自然灾害保险责任后，可要求法国中央再保险公司进行再保险，以减少承保自然灾害险的风险。法国自然灾害保险为附加强制投保，即要求投保“火灾”、“其他风险”、“营业损失险”的所有资产和陆上机动车辆都必须购买巨灾保险[7]，这使得自然灾害保险制度迅速在法国普及。法国自然灾害保险制度强调国家与私营保险公司的合作，由私营保险公司与以国家为后盾的法国中央再保险公司共担风险，这避免了私营保险公司在碰到巨灾时，因承保自然灾害险而破产。

2.3智利模式：政府主导的商业保险体系

智利是一个地震和火山灾害频发的国家，在长期的实践经验中，智利已建立了一套完备的由政府支持的多层次的商业地震保险风险分担体系。其中，市场化的保险机制在智利的地震救灾体系中发挥了较大的作用。在灾后的救济补偿中，大部分的经济损失由保险业承担。巨灾保险的市场失灵在智利未发生的原因一方面是政府的大力支持（智利政府对地震保险业务提供财政、税收等政策支持,客户在购买财产险时，一般都要额外购买地震保险），另一方面则要归功于智利完善的再保险系统。“国际主要的再保险公司，如慕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司等都在该国设有子公司，地震等巨灾风险的大部分都转移给了再保险公司，再保险人再通过巨灾证券、巨灾期权等金融衍生工具转移到北美及欧洲等发达资本市场。截至2009年9月，智利财产和意外伤害保险业的准备金和股本分别为13.0亿和6.2亿美元，扣除向国际再保险企业转让的金额外，智利保险行业的净损失依然维持在可控的范围内[8]”。

2.4中国台湾：巨灾基金

台湾地区地震频发，为满足社会公众关于建立地震保险制度的需求，台湾政府在2002年开始建立住宅地震保险震保险共保组织（由办理住宅火灾保险业务的财产保险公司与中央再保险股份有限公司共同建立），实施和管理住宅地震强制保险。若发生地震，住宅地震保险共保组织承担20亿台币的赔偿责任。住宅地震保险共保组织成员所承担赔偿份额的依据是各成员过去3年平均住宅火灾保险保险费收入的占有率比例。若20亿台币不足以赔偿地震带来的损失，则由住宅地震保险基金承担380亿台币的赔偿责任。其中住宅地震保险基金自身承担180亿，其收入来源主要是住宅地震保险分配的纯保费与管理费用，以及投资收益；此外，剩余的100亿，住宅地震保险主要通过向国际市场购买再保险，由再保险机构承担。若地震带来的保险赔偿数额超过400亿，则由政府承担100亿台币的赔偿责任。

2.5启示

综观已建立巨灾风险管理制度的国家与地区，政府均作为巨灾风险管理制度的管理者。在新西兰模式中，政府通过独资设立特殊机构来运行巨理制度的管理者。在新西兰模式中，政府通过独资设立特殊机构来运行巨灾风险保险制度，市场几乎没有参与，巨灾的风险主要由国家承担，政府为了降低风险，对保险金额进行了限制。但这种制度设计不利于保护被保险人的利益，当巨灾发生时，不足额保险无法弥补被保险人因灾难带来的损失。法国模式的特点是充分实现了公共部门与私营公司之间的合作，充分尊重私人保险公司的自主选择权，政府只是安排法国中央再保险公司需要开展自然灾害再保险业务，其他保险公司可根据自身的情况，选择是否要求其对自然灾害险进行再保险，以共担自然灾害发生后的损失。市场的调节作用使得私人保险公司与以政府为后盾的法国中央再保险公司共担风险，减轻了巨灾发生后政府的赔偿责任。智利模式中，政府对地震巨灾保险给予了强大的政策支持，积极推动建立巨灾保险基金和有关巨灾强制保险制度，形成了政府政策主导、商业保险体系为辅、全球再保险市场分散风险的巨灾保险保障模式,使保险将其市场化的风险转移机制的优势充分发挥。台湾模式中，政府承担的责任较小，如果毁灭性的地震发生，500亿台币不足以赔偿被保险人的损失。但政府只需承担100亿台币的赔偿责任，超过部分则由被保险人自行承担，这不利于保护被保险人的利益。此外，正是因为市场在巨灾保险调节中的失灵，巨灾保险才需要政府的参与，台湾模式却十分注重市场调节的作用，主张巨灾风险由保险公司、被保险人自行承担，政府只承担有限的一部分，这样的制度设计不利于住宅地震保险制度的开展。

3政府与市场在农业巨灾风险管理中的作用

从各国的巨灾风险管理实践来看，由于巨灾所造成的损失十分严重，任何私人组织均无法承担相应的赔偿责任，因此，无论采取何种方式，政府都是巨灾风险管理的直接或间接参与者。目前，应当由政府和市场共同来应对农业巨灾所带来的风险已在学界达成了广泛的共识。但在我国农业巨灾风险管理的发展模式应当由政府主导还是由市场主导这一问题上，学界存在一定的争议。有学者认为，商业主导的模式可减轻国家财政的压力，因此我国应当发展商业主导型的农业巨灾风险管理[9]。政府的过度介入,将会排除市场主体交易的灵活性,带来交易成本的增加和效率的降低。我国国土面积大，若政府专门设立一个机构来管理农业巨灾风险，该机构需在地方设立多层级的分支机构，在这种情形下，机构的运行费用将会很高。此外，多层级的政府运行机制必然造成效率的低下。也有学者认为，我国农业巨灾风险管理应当由政府主导。巨灾的发生具有不确定性，多数农民存在侥幸心理，不愿意花钱购买农业巨灾保险；此外，若发生巨灾，政府在事后或多或少将会进行救济。因此，农业巨灾保险在我国不一定有市场。不仅如此，市场在农业巨灾风险管理中会失灵。农民比保险公司更了解自己的情况，处于高风险状况的农民购买保险，而处于低风险状况的农民通常不会购买保险，在这种情况下，按照自愿原则，必然导致保险公司的高赔付率和亏损。因此，保险公司不愿开展农业巨灾保险这项业务。所以，农业巨灾风险管理应当由政府主导。笔者认为，我国应当采取政府政策主导，商业保险运作为辅的模式。具体理由如下：第一，只有政府强制推行农业巨灾保险，才能让绝大多数农民投保。若政府不出台鼓励政策，农民出于侥幸心理，多数农民将不愿为农业巨灾投保。若投保的农民过少，保险公司出于利益上的考虑，将不愿开展农业巨灾保险，这将使得农业巨灾保险无法持续稳定地发展。第二，农业巨灾保险收益低，风险大，保险公司以营利为目的，一般不愿承保该类险种，只有政府对开展农业巨灾保险业务的保险公司给予政策性支持，并分担部分风险，保险公司才会愿意开展该项业务。第三，巨灾带来的损失很可能会超过保险公司的赔付能力，承保农业巨灾险种的保险公司很可能会因一次巨灾的发生而破产。因此，需要政府通过建立风险分担机制来减轻保险公司的风险。因此，我国的巨灾风险管理机制的有效实施应当首先由政府部门的强有力的政策主导作为保障。第四，当农业巨灾风险分散市场出现以上种种缺陷，通过市场经济已无法有效调节时，农业巨灾风险管理市场应当纳入经济法的调整范畴之中。在如何实现农业巨灾风险管理市场上需求与供给在总量和结构上的均衡状态，提高效率和促进宏观经济稳定与增长方面，政府应当通过法律及政策导向发挥其“看不见的手”的干预指导作用。无论是私人或公共的风险管理项目，其主要目的都是为了使已被确认和量化的涉险对象得到积极的管理，从而使损失最小化甚至避免损失[10]。公私合力对农业巨灾风险进行管理，其直接的社会效果是减小受灾农户的损失，更深层次的效果是实现社会的实质公平，促进国计民生的稳定发展。私人保险市场的供需不平衡，农业巨灾保险的强制购买性、便利性、更富效率性以及社会期望，共同组成了政府应当参与农业巨灾保险运作的原因[11]。但不容忽视的是，市场风险分散的作用对维护农业巨灾风险管理系统具有举足轻重的作用。仅凭政府之力，并不能从根本上为农业巨灾风险提供保障，反而只会为政府背上沉重的财政包袱。通过市场的作用来分担风险，符合经济法追求社会效率的价值观。根据成本-收益的经济学分析方法，如何以最少的立法及实施成本获得最大的社会效益，是国家宏观调控过程中应当考虑的一个重要因素。而通过农业巨灾风险机制的实施，能够实现政府、保险人、再保险人、被保险人在农业巨灾风险管理上的共同参与和风险损失的有效分担。笔者认为，在处理市场与政府的关系这一问题上，智利模式对我国的借鉴意义较大，我国应当着力于改变目前巨灾救济体系中政府承担责任占较大比重的现状，充分重视市场的风险分散作用，利用资本市场上金融衍生工具实现风险对冲，在巨灾风险管理的实践中充分重视资本市场运作，一方面减轻政府财政压力，另一方面促进农业生产健康良性发展，为国计民生提供坚实后盾。

4我国农业巨灾风险分散机制的构建建议

4.1制定相关法律为实现政府与市场之间的良性互动，需要完备的法律体系作为保障。完善的法律规范对促进农业巨灾风险分担的市场机制的生成具有举足轻重的作用。我国应当制定《农业巨灾风险管理法》，明确农业巨灾保险的性质、承保机构、承保范围（洪涝、干旱、地震等我国发生较为频繁的自然灾害）、承保方式（由于我国农民目前的风险管控意识并不强烈，因此，农业巨灾保险应当采用强制投保的方式）以及具体的实施措施。同时，应当明确提出政府能够提供的政策支持，其中包括财政补贴、税收减免、国家再保险等。此外，还应明确规定农业巨灾风险的风险转移机制，如巨灾风险证券化等，以及农业巨灾风险管理过程中的监督管理办法。国务院以及保监会等应出台配套的法规规章，形成完善的法律体系。

4.2建立多层次巨灾风险分散机制目前，我国拥有多家大型保险公司，国家只需设立一家再保险机构，不用专门设立多层级的巨灾风险行政管理机构，巨灾风险由保险公司承保，若保险公司认为风险过大，可要求再保险机构进行再保险。同时，允许再保险机构通过巨灾证券、巨灾期权等金融衍生工具向资本市场转移风险。这不仅解决了政府参与巨灾风险管理将会排除市场主体交易的灵活性问题，也降低了巨灾风险管理的成本。

4.3政策支持第一，对开展农业巨灾保险业务的保险公司，政府对其应给予政策性优惠，如在税收方面给予减免。正如有学者提到的，国家介入农业保险的主要方式是为农业保险计划提供财政扶持[12]。第二，政府应出台政策鼓励农民投保农业巨灾保险，如对投保农业巨灾保险的农民进行补贴，或者由全国各地的村民委员会统一投保农业巨灾保险，村民委员会投保后，向村民收取一部分保费，剩余部分的保费由国家进行补贴。政府应当为本国的农业巨灾风险管理体系的有效运行提供财政保障与政策支持，允许保险机构将农业巨灾风险通过证券期权等金融衍生工具向资本市场进行转移。若经过保险机构和资本市场的风险转移，仍然存在部分风险超出市场承受能力时，应当由政府出面充当最后买单者的角色。

5结语

笔者认为，我国应借鉴国外实践经验，结合我国的社会主义初级阶段的基本国情，建立政府政策主导、市场商业运作为辅的政策性农业巨灾风险管理机制。明确政策指向，健全相应的法律法规体系，建立相应的财政、税收支持体系，从体制上为农业生产解决后顾之忧，也为社会经济生活的稳定发展奠定更加坚实的基础。