金融市场协调机制研究范文

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一、问题意识

中国正处在一个经济转型、制度转轨的时期,面对金融全球化的大背景,经济的全球化和金融的一体化已经成为不可避免的历史趋势。在党中央、国务院的正确领导下,在有关各方的共同努力下,中国金融业不断深化改革、扩大开放,处理了体制转轨时期积累的金融风险以及2008年全球性的金融危机,中国金融总体保持稳定。但是应当看到,中国的金融结构较显失衡,信用体系较为脆弱,金融监管略显滞后、缺乏配合,探索建立金融稳定协调机制的紧迫性尤其突出。同时,随着中国金融业的全面开放,国内金融业竞争空前激烈,综合经营趋势日益明显,跨行业、跨市场风险日渐突出,已对现有的分业监管体制提出严峻的挑战。如何在现行分业监管法律框架下,整合现有部门监管优势,建立有效的区域金融监管稳定协调机制,促进中国及各地区金融业繁荣稳健发展,已显得极为迫切。本文正是基于这样的目的,立足金融稳定的基本框架与目标,对首都金融协调机制的构建提出对策性建议。

二、金融稳定及其框架

自全球频发金融危机以来,学界一直都在探讨金融稳定的概念,西方国家的学者对此也无统一、准确的界定,较多地是从“稳定”、“不稳定”、“金融脆弱”等方面来展开对金融稳定及其目标、涵义的分析。如欧洲中央银行对金融稳定下的定义是:金融稳定是指这样一种金融环境,在这种环境中,金融中介、金融市场以及市场基础设施均处于良好状态,能够应对各种冲击,当冲击来临时,整个金融体系能够运转正常,即储蓄向投资转化的机制以及支付体系的运作不会受到影响和损害。德意志银行的学者认为,金融稳定是指一种稳定的状态,在此状态下,金融体系能够良好地履行其配置资源、分散风险、便利支付清算等经济职能。即使实际经济部门受到外部冲击,发生紧缩或较大规模的结构调整,稳定的金融体系应不为所动,继续正常运行。本文采用中国人民银行及其所属机构在其的《中国金融稳定报告》、《中国区域金融稳定报告》中的定义,金融稳定是指金融体系处于能够有效发挥其关键作用的状态。在这种状态下,宏观经济健康运行,货币和财政政策稳健有效,金融生态环境不断得到改善,金融机构、金融市场和金融基础设施能够发挥资源配置、风险管理、支付结算等关键功能,而且在受到内外部因素冲击时,金融体系整体上仍能够平稳运行。本文认为金融稳定是一个具有丰富内涵、动态的概念,它是金融体系功能运作良好的一种标志,体现了资源配置不断优化的要求,服务于金融发展的根本目标,它指金融体系能够有效地执行有关功能而且在出现冲击、遭遇压力和发生严重的结构变化时仍然能够实现这一点。

为了切实维护金融稳定,2003年中国金融体制进行了重大调整。银行监管职能从中央银行分离,新设了银监会,基本形成了“一行三会”(人民银行、银监会、证监会、保监会)的监管体制,同时在中央银行新设立了金融稳定局。新修订的《中国人民银行法》赋予了人民银行维护金融稳定的重要职责,并提供了履行职责必要的法律手段。就具体的工作而言,中国人民银行制定了维护金融稳定的框架,包括三个层面的内容:①首先,从宏观经济环境、金融市场、金融机构、金融基础设施和金融生态环境四个方面监测和分析金融风险;其次,运用科学的方法对金融稳定的形势进行评估和判断;再次,根据评估的结果,考虑针对不同情况采取不同的措施;在金融运行处于稳定状态时,充分关注潜在风险,采取预防措施;在金融运行逼近不稳定的临界状态时,采取救助措施,对有系统性影响、财务状况基本健康、运营正常、出现流动性困境的金融机构提供流动性支持,并通过重组和改革,转换机制,促使这些机构健康运行;在金融运行处于不稳定状态时,积极迅速采取危机处置措施,对严重资不抵债、无法持续经营的金融机构,按市场化方式进行清算、关闭或重组,强化市场约束,切实保护投资者利益,维护经济和社会稳定。同时,针对薄弱环节,及时推动经济体制、金融机构、金融市场、金融基础设施和金融生态环境方面的改革,通过全方位的改革促进金融稳定。中国金融稳定的主要目标包括:价格稳定;支付体系安全、快捷、有效;四大国有银行消除潜在风险,发展成具有国际竞争力的商业银行;资本市场稳健发展,增加金融市场工具,为间接调控打下更好的基础;银证保三业协调发展,逐步扩大间接融资比例,以及避免因个别机构风险引发社会不稳定因素。中国人民银行从2005年起定期编写和《中国金融稳定报告》,定期对中国金融体系的稳健性进行全面评估,这是正确判断金融形势、积极推动金融改革、及时化解金融风险、有效维护金融稳定的重要基础性工作。

在维护金融稳定特别是区域、地方金融稳定方面,中国人民银行正在逐步探索建立包括风险预警机制、风险校正机制、市场约束机制、金融重组机制、存款保险机制、最后贷款人机制、协调机制等一系列保障机制,值得首都学习与借鉴。②

三、首都金融稳定协调机制的现状

(一)现行金融监管协调机制没有发挥应有的监管协调作用

2005年中国人民银行的《中国金融稳定报告》明确提出:“监管协调机制是指在中国人民银行、财政部和金融监管机构之间,中央和地方之间,国内与国外之间建立有效的金融风险监测和处置的协调机制。为了维护金融稳定,还需要加强其他金融基础设施建设,包括完善公司治理,提高会计和审计标准,加强信用制度建设等。”同时,还提出要“探索建立由中国人民银行、财政部、银监会、证监会和保监会参与的制度化的金融监管协调机制”。其主要体现在:一是人民银行的货币政策、金融稳定职能与监管机构监管职能的协调与配合;二是人民银行的部分监管职能如外汇管理、支付结算管理、反洗钱等与监管机构间监管职能的协调与合作;三是监管机构之间针对业务交叉领域的协调与合作;四是金融监管协调不仅仅指国内金融监管机构之间的协同,还包括国内与国外金融监管机构之间的协同,中央和地方的协同,财政部与监管机构的协同。

北京地区在现行“一部三局”(人民银行营业管理部、北京银监局、北京证监局、北京保监局)的金融管理架构基础上,先后发展出两个金融监管协调机制模式:一是由三个监管部门于2003年年底组成的“北京金融监管联席会议制度”,人民银行营业管理部并不是该会议的成员;二是由人民银行营业管理部2004年3月组织的“北京金融管理机构主要领导人碰头会制度”。经过多年的实践,两个以会议为制度安排的机制先后签署了一些部门合作协议,为建立有效的金融监管协调机构进行了很多有益尝试和探索,但还远没有发挥应有的监管协调作用,主要表现为:一是信息共享仅仅停留在表现层次。各家均从自身监管的金融机构直接获取情况及数据,同时仅仅向他方提供地区汇总情况及数据,不提供具体被监管单位情况及数据,没有达到真正的信息共享;二是基本没有联合监管行动,协调仅仅停留于会议与文件之上。③

(二)现行监管协调框架中没有北京市人民政府,缺乏核心领导

实践证明,要使金融监管协调机制有效运行,最关键的一点就在于有一个领导力、号召力很强的核心。北京首都现行的两种会议制度,其参与主体均为平行单位,相互间没有隶属关系,缺乏一个领导核心维系。笔者认为,在现行法律框架下,最适合担当这个区域领导核心的正是北京市人民政府。④从国家层面来观察,监管协调机制的领导核心是中央人民政府即国务院,《中国人民银行法》第9条规定,“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”。相应地,地方政府同样有建立地方金融监督管理协调机制的职责。地方政府是法定的地方行政权力中心,负责本地区经济社会事务的统筹协调,发展地方金融业,维系地方金融稳定、进行风险处置和危机救助均需要充分发挥地方政府的作用。由地方政府牵头建立监管协调机制具有很大的优势,地方政府可以快速整合部门力量,在特殊金融事件处理中能够迅速动用公安、财政、审计、税务、工商等多部门行政力量,为金融监管部门提供强有力的地方资源支持,形成立体化的区域监管协调机制。但是同时,在中国目前金融监管体制之下,地方政府虽然可以作为区域金融监管协调机制的领导核心,但是地方政府没有直接的下属单位(北京虽然于2009年3月30日设立了金融工作局,但是在中国现行体制之下,仍然面临着如何与一部三局相衔接的问题)接近金融市场和被监管者,不适合作为监管协调机制的常设机构载体,没有精力也不宜作为监管协调机制的具体经办者和组织者,仍然需要发挥一部三局的作用。

(三)现行监管协调框架缺乏常设协调机构,没有发挥人民银行的统筹协调作用

有效的监管协调框架,单有地方政府的领导还远远不够,还需要一个有力的常设机构作为协调的具体组织者和经办者。因为监管协调的往往是部门利益的冲突所在,需要有一个固定机构为地方政府出谋划策、为成员单位沟通传递信息,必须投入相当大的人力、物力,仅靠每一年或半年开一次传言很难奏效,必须使协调工作日常化、专职化。这个常设机构应该适当地超脱于日常具体监管事务,避免自身陷入激烈的监管利益冲突;又不能远离金融市场,以免出现严重的信息不对称;在很难协调各成员部门冲突时,自身有能力作为市场最后的监管者和危机的救助者。笔者认为,人民银行具备设立监管协调机制常设机构的主要条件。从美国、英国等国家金融监管协调实践证明,中央银行是最佳金融监管协调者。从中国目前的设计来看,人民银行具备成为监管统筹协调人的法律基础,但是人民银行要在实践中真正发挥相应作用,还需要在法律或国务院部门职责分工中进一步明确其协调人职责。

(四)市级政府如何协调垂直管理的部门,学理上面临着一定的难题

从学理上讲,行政协调就是为了有效地实现行政的总目标,把各项行政管理活动加以调节,引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作,互相配合,同步地、和谐地完成任务和工作。在中国行政实践中,“职能交叉重叠”、“权限争议”等现象层出不穷。政府职能部门间的权限冲突,影响了行政整体效率的提高,也严重损害了公民的合法权益。为着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题,党的十七大提出了要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。2008年国务院机构改革的着力点也正在于组建大部门,破解职能交叉的问题。各地方各部门近年来也为解决部门间的权限冲突作出了不懈的努力,如实行综合执法、成立领导协调小组、建立联席会议制度,试图在部门林立的现实情况下保持各部门之间的协调一致。⑤其中,大部门制更是试图通过合并性质相近部门的职能,实行一件事情原则上由一个部门主管,从根本上消除多头管理、权限交叉重叠的现象。但是大部门制改革并没有朝着人们的美好愿望方面发展,如在食品安全监管领域,根据《食品安全法》,仍然实行“分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式,涉及到农业部门、质检部门、工商部门、卫生部门等多家部门,行政协调的任务依然存在,而且即便成立了“食品安全委员会”,监管协力显然还是必不可少。现实情况导致我们需要从理论上探讨跨部门之间的行政协调机制。应该讲北京在行政协调方面作出多方面的努力,如就扩大集中行政处罚权的试验、成立食品安全委员会等措施均取得了较好的效果,但是与这两方面不同的是,首都金融协调机制涉及的并非是北京市人民政府所管辖的机构,而是中央垂直管理的机构,如何协调,存在着学理上的困难。

四、构建首都金融稳定协调机制的对策

构建首都金融稳定协调机制的目的是在现行分业监管体制下,通过金融稳定协调机制、组织机构的建立,使辖内央行金融监管机构和地方政府各部门的职能得以融合,形成辖内防范和化解金融风险的合力,从而实现金融稳定的目标。主要涉及以下几个方面:

(一)组织架构

有效的监管协调机制必须有相应的组织为依托,来司职各部门间的日常监管协调事务。以上分析表明,既然是维持首都金融稳定工作,那么建立首都金融稳定协调机制,领导者应为北京市人民政府。业务涉及到前述的人民银行营业管理部、三家监管局以及北京市金融工作局,同时可能还涉及到北京市的财政、公安、工商、质检、统计、审计、海关等部门。方案之一,成立北京市金融稳定协调领导小组,领导小组下设办公室。在领导小组办公室下,还可根据需要设若干专业委员会。各区县也应设立金融稳定协调领导小组。方案之二,针对目前领导小组过多、并未真正发挥作用的情况,本文认为应该强化行政首长(北京市市长)的行政协调功能,将前述办公室作为行政首长的办事机构,由他们代表行政首长来协调金融稳定的问题。⑥这样做一方面可以强化北京市的作用,同时也可以解决金融工作局与人民银行营业部等机构的平等对话问题。

(二)日常工作机制

1.监管信息共享及交流机制。在信息共享机制中,最重要的一点就是明确数据共享的广度和深度。不仅要相互提供行业整体监管数据,还应相互提供被监管主体个别资产负债及经营情况的全部监管数据。借鉴发达国家监管数据共享的经验,明确监管部门需要金融数据的,应优先从其他监管部门获取,减少或避免不同部门要求金融机构重复报数的情况出现。建立信息分析机制,定期重点分析本地区金融运行整体状况,及时讨论本辖区法人机构风险状况,为中央和地方决策提供依据。

2.联合行动机制。金融控股公司和跨市场金融产品是中国金融业综合经营趋势的具体体现,存在较多监管真空,迫切需要监管协调机制。人民银行应被明确赋予监管金融控股公司的职责,但也需要其他监管机构的配合。对金融控股公司和跨市场产品的监管,需要统一监管标准,需要统一监管标准,采取统一行动特别是采取联合检查行动。

3.突发事件和危机处理机制。北京市人民政府与“一部三局”应联合制定金融突发事件应急预案,演练金融突发事件快速反应机制;加强区域金融风险成因研究,建立多边紧急磋商制度;在个别金融机构可能发生支付危机时,能迅速发现并提出共同救助方案;在出现系统性风险暴露并可能引发系统性危机时,能及时向上级部门报告反映,及早使风险得到化解。

4.高风险金融机构处置机制。近些年高风险金融机构处置实践表明,金融机构市场退出涉及问题复杂,关系到社会稳定,需要地方政府甄别债权和金融管理部门发挥各自优势、全力配合方能奏效。从现行的退出机制分工来看,地方政府要维护社会稳定与金融稳定,甄别个人债权,垫付应由地方负担的收购资金部分;人民银行提供必要的流动性支持,在未建立投资者保护机制前,还需要提供大部分的债权收购资金,把握国家资金的最后出口;行业监管部门负责日常监管和机构的具体清理、清算事务;缺少任何地方政府或任何一个部门,或各部门相互间配合不足,都可能导致处置工作步履维艰,甚至出现危及社会稳定的恶性事件。

(三)法律机制

目前相关机关如北京市人大、北京市法制办等机关应该研究制定首都金融稳定协调的具体办法(同时也期望在中央层面颁布类似的金融稳定协调的法律规范),明确金融稳定协调主体的有关权利、义务和责任,将金融监管协调的主要内容和具体作法以文字形式固定下来,为首都金融稳定协调机制的制度化、规范化运作提供坚实的法律机制与基础。可能包括的内容有:(1)金融协调的层次:金融协调的组织、金融市场、金融监管部门、金融工具、金融制度,金融与经济的协调以及金融与社会的协调。(2)金融协调的内容:宏观方面包括总量协调、结构协调、区域协调、内外协调、货币政策、金融监管、金融机构间的协调、金融监管与金融创新、金融衍生工具与金融风险控制等问题。微观方面包括证券业与银行业的协调、资产结构、银企关系、收益与风险等问题。(3)金融协调的方式:市场机制协调、计划和行政制度协调作为市场机制协调的替代、网络协调等。(4)金融协调的收益与成本,目的在于提高金融协调的绩效。

(四)建立健全金融稳定国际协调合作的制度安排

目前,首都北京已经成为国际性的金融城市,因此在协调机制方面也应注意与国际协调合作的制度安排与设计。国际上通行的金融稳定协调机制是巴塞尔规则所规定的关于国际银行业协调监管的框架,对此我们除了要学习相关的先进理念之外,还要积极参与国际金融监管协调合作,加强信息沟通交流、促进政策趋同与相互融合,加强行动联合,特别是在紧急联合救援行动之中,针对各国金融运行中出现的突发性事件或某种金融危机,首都要与国际性金融组织共同行动。要加强对外资银行监管的国际协调合作,积极配合巴塞尔新协议的实施,建立首都银行境外分支机构和境内外国银行分支机构的档案制度,便于开展联合监管协调制度。

五、结语

当前,首都金融业发展面临着新的形势和任务,并已进入一个重要的上升发展时期。为进一步推动首都金融业持续、健康、安全发展,发挥金融对首都经济社会发展的促进作用,要充分发挥人民银行营业管理部、北京市长、北京市金融工作局等机构的作用,加大政府资源整合力度,统筹协调,建立服务机制,搭建服务平台,为国家金融管理部门、在京金融机构提供优质、便捷、高效、全面的服务,进而实现首都金融业的定位和工作目标:即北京成为国家金融决策中心、金融管理中心、金融信息中心和金融服务中心。通过建立全方位的政策支持体系、多层次的金融市场体系、多样化的金融组织体系、立体化的金融服务体系,不断提升首都金融业的创新力、集聚力、贡献力和辐射力,将北京建设成为具有国际影响力的金融中心城市。