立法表决前工作指导意见范文

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对于多数民主，在立法工作中我们的理解基本限于法律案表决时的多数通过。但是，在不久前民办教育促进法制定过程中出现的另一个重要问题就是，如何看待立法过程中，更准确地说是立法表决前的多数意见。

九届全国人大常委会从去年六月起连续四次审议的民办教育促进法，曾经因为对其中所谓“合理回报”问题的争议而被媒体炒得沸沸扬扬，引起社会广泛关注。在民办教育促进法进入常委会三次审议中，对于草案三次审议稿中删去了有关民办学校举办者可以取得“合理回报”的规定，有的委员提出，要求法律规定民办学校举办者可以取得“合理回报”，是多数常委会委员的意见；多数常委会委员的意见，为什么听不进去？是听多数常委会委员的意见，还是听行政部门的意见？委员的意见也许听起来比较尖锐，但这些尖锐的意见表明了全国人大常委会立法过程中畅所欲言的民主气氛，更重要的是，它向我们提出了以下几个重要问题：

第一，立法表决前的多数意见是指什么范围内的多数意见？立法活动是广泛集中民智、反映民意的过程。立法中的多数意见不仅仅是指表决时的多数意见，更重要的是指立法表决前的多数意见。而立法表决前的多数意见，不仅包括常委会组成人员审议发言时的多数意见，还应当包括常委会列席人员的多数意见，包括各个地方和中央有关部门的多数意见，包括有关专家和学者的多数意见，包括立法中利益相关人的多数意见，以及普通公民和社会组织中的多数意见。所以，将立法表决前的多数意见仅仅视为立法机关组成人员的多数意见，是不全面的。立法机关组成人员的多数意见固然重要，但它只是复杂众多的意见单元中的一个方面，而并不代表立法活动中的多数意见。

第二，立法机关组成人员的意见与组成人员之外的意见有什么区别？立法过程既是一个相对封闭的过程，同时又应当是一个十分开放的过程。说立法过程的相对封闭，是指立法作为一项重要的国家活动，必须由法定的组成人员依照法定的程序进行；在这个程序中，立法机关的组成人员对法律案的意见具有重要作用，他们可以通过会议形式独立完成一项法律案的审议和表决工作。而立法过程的开放性是指立法必须面向社会、面向地方、面向部门、面向公众，广泛听取各方面的意见，才能保证立法决策的民主性和科学性，保证立法最大限度地反映民意。所以，立法机关组成人员的意见与立法机关组成人员之外的意见实际主要是会内会外意见的区别，前者更多地通过会议表现出来，后者更多地通过会场外的途径表现出来，两者在立法活动中相辅相成，缺一不可。

第三，立法机关组成人员是否具有意见特权？在表决之前的立法活动中，立法机关组成人员的意见和地方、部门以及普通公众的意见，应当没有优劣高低之分，只要是正确的意见，不管来自哪个方面，立法机关都应当认真听取和吸收。那种认为立法机关组成人员享有意见特权，他们的意见高于其他方面意见，可以凌驾于其他方面意见之上的想法是失之偏颇的。作为立法机关的组成人员，他们本身就来自于社会、来自于群众，他们的意见本身就应当代表民意；由于了解民意的有限性，在具体的立法活动中，立法机关组成人员就更应当深入实际，调查研究，广泛听取和十分重视来自地方、部门、社会和群众的意见。而实际上，在法律法规案征求意见的过程中，一个地方、一个部门反馈过来的意见本身就是经过多次座谈会和调查研究而总结出的认识，这些认识常常更贴近实际，更能反映民意，反映事物的规律。所以不能说一个或者多个委员的意见就比一个地方或者一个部门的意见重要，关键要看意见的正确程度。只要意见正确，即使是普通公民的个人意见，立法机关也应当积极采纳。当然，必须承认，立法机关的组成人员是有特权的，但这个特权仅限于其依法在参与表决中贯彻自己意见的特权，而不是表决前的特权。

在提出了上述三个问题后，就可以进一步讨论立法表决前的多数意见。在笔者看来，在立法表决前即立法的审议和征求意见过程中，既存在一个多数意见，实际上又不存在什么多数意见。说存在一个多数意见，是指有不少人、不少单位或者说有一些人、一些单位对法律法规的某一条款、某一问题发表了意见。说不存在什么多数意见，是因为我们所说的不少人或者不少单位、一些人或者一些单位，在发言人数的总数和征求意见的总数中没有超过半数或者几乎不可能超过半数。而在全国人大常委会的立法实践中，通常所据以修改法律草案的意见，无论来自常委会组成人员的意见，还是来自各地和有关部门以及专家学者的意见，根本不是也几乎不可能是多数意见，最多只能说是不少人的意见或者一些人、少数单位或者一些单位的意见。因为在常委会审议法律案或者各方面对法律案提出意见的过程中，存在这样的情况：对法律案的某些或者某一条款，直接发表意见的常常只是有权发表意见人员或者单位中的极少数。就拿全国人大常委会来说，在150多名常委会组成人员中，只要有10人以上对某一问题发表同样的意见，即使其他140多名常委会组成人员对该问题都保持沉默，这样的意见也都是十分重要的了，有关的专门委员会和其他工作机构就必须对这一意见进行慎重研究，考虑是否吸收。而这10多名组成人员的意见在常委会全体组成人员中实际只是极少的一部分，他们的意见无论如何是不能算多数意见的。再比如，一件法律案发往30多个省级地方和40多个省会市、较大市以及几十个中央部门征求意见时，这些征求意见的地方和部门数量都是具体确定的，而对法律案中某一问题或者条款同时发表相同意见的地方和部门也极少能够超过征求意见的地方和部门总数的半数以上。但即使是60个地方中有10个地方、40个部门中有10个部门对某一问题持相同的意见，这一意见也就必须引起重视了。而这些意见从数量上只能说是少数意见。

这里提出的问题是，立法过程中除表决之外的多数意见实际是一个虚拟的量词，是达不到多数的“多数意见”。那么，这样虚拟的多数意见和在征求意见的总数或者发表意见的总数中在实际数量上超过半数的多数意见，是否有区别以及有什么区别呢？笔者认为，在数量上没有过半数的多数意见和在数量上超过半数的多数意见存在着重要的区别：一方面，两者实际是少数民主和多数民主的分水岭，前者本质上只是少数民主，而后者是名副其实的多数民主。另一方面，对于前者的认真考虑实际是对少数民主的认真考虑和应有尊重，同时这也意味着，对于前者可以考虑但并不必须接受，而对于后者就不一样了，对于后者我们则没有考虑和研究的余地，有的只能是服从了。所以，多数民主即使是错了，我们也只能服从。沿着这样的思路可以发现，在我国的立法活动中，对法律法规案中问题和条款的研究修改，实际存在和广泛运用的就是对少数民主的尊重和研究，因为任何法律法规案在常委会的审议和征求意见过程中，对问题和条款提出的意见绝大多数都是少部分的意见。

上述多数意见和少数意见的论述在民办教育促进法的立法活动中得到体现。关于在法律中规定“合理回报”的问题，草案二次审议稿没有作出修改，但是它引起了常委会会议与会人员的热烈讨论。其中，明确反对民办学校举办者可以取得“合理回报”的有8人，明确主张民办学校举办者可以取得“合理回报”的14人，认为民办学校举办者取得“合理回报”有一定道理，但同时提出“合理回报”与教育的公益性质有矛盾并要求对回报.新晨

予以严格限制的有5人，认为民办学校举办者应当有“合理回报”，但对如何规定“合理回报”存在不同意见的有6人。在常委会一次审议后向各地和中央有关部门征求意见的过程中，赞成规定“合理回报”者没有作为意见反馈，但反对规定“合理回报”的地方和有关部门有10多个。在法律委员会的几次审议过程中，对“合理回报”的讨论意见都比较分散，也没有通过表决的方式予以确定。在此基础上，法律委员会修改后的草案三次审议稿对所谓“合理回报”作出否定性的规定。在常委会的第三次审议中，反对规定“合理回报”者有9人，赞成恢复有关“合理回报”的规定者有19人。从上述列举的具体数字来看，在全国人大常委会会议的发言人员（在常委会审议法律案中，有权发表意见的实际远远不止150多名常委会组成人员，还包括30多名省级地方人大常委会的负责人、全国人大各专门委员会的组成人员以及10多名全国人大代表）中，对有关“合理回报”问题发表意见的其实只是参加会议人数的极少部分，而在这极少部分人员中，有不少人还不是常委会委员。可见，对所谓“合理回报”这个关键问题，我们实际面对的是多数人的沉默。

这里需要进一步提出的问题是，对于“合理回报”，在少数人的发言者中，也存在两种相反的观点，而在两种相反的观点中，支持“合理回报”者又占相对多数。那么，应当如何对待少数发言者的意见呢？如何对待少数发言者中的多数意见呢？正确的方法是高度重视，认真研究，反复权衡，将两种意见都作为修改法律案的重要参考，但却不能作为必然依据。而对少部分意见中的多数意见是否必须采纳呢？答案同样是否定的，因为这少部分意见中的多数意见情形十分复杂，在性质上与少数意见并没有区别；只有当这少部分意见中的多数意见上升到常委会全体会议组成人员中过半数的多数意见时，不管这种意见是正确还是错误的，它才必须成为修改法律案的依据，因为这是多数民主的要求，也是多数民主的代价。