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行政许可制度范文

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行政许可制度

行政许可制度

我国的《行政许可法》从起草到审议历经7年之久,于2003年8月27日经十届人大常委会第四次会议审议通过,并于2004年7月1日已经开始施行。它是世界上首部以单性法形式颁布的《行政许可法》,开创了我国行政许可法制化的新进程,是我国行政审批制度改革的又一转折。

《行政许可法》是一部关于行政许可的设定和实施的行政程序方面的法律,它体现了合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则,其具体条款的制定是在借鉴了国外通行的做法,并对中国国情进行了综合分析后,对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用、对行政许可事项的监督检查和法律责任等都做了明确规定,是对现行行政审批和许可制度所作的重大改革和创新。

一、《行政许可法》颁布实施后的主要问题思考

《行政许可法》的颁布实施,它一方面给中国的行政审批制度乃至行政改革带来了一定程度上的根本性的转变,另一方面,也呈现给我们许多需要进一步解决的问题。

(一)《行政许可法》本身具有的局限性。目前,通过对各国行政许可法律规范的比较研究发现,其他国家对行政许可的规范基本上都是通过单个法律,在漫长的时间里逐个实现的,尚无制定类似的《行政许可法》对所有的行政许可进行统一的规范。而我国的国情决定了建立统一的行政许可制度的必要性,但这种发展模式是在摸索中进行的,没有现成的经验可供我们参考,因此也决定了《行政许可法》所具有的局限性,它只能在现有实践和研究的基础上做非常概括性的原则规定,不能为各类具体情况提供具体的答案,具体判断仍需要由许可的设定机关来确定。

1、行政许可的设定范围不清。《行政许可法》事无巨细,什么事都设定许可,以致不少行政机关甚至行政机构从行业、部门或地方利益出发,竞相设立许可。这样做既严重限制了市场主体和公民个人的自由,阻碍了经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥,又大大增加了政府的管理成本,加重了人民的负担。

2、行政许可的设定权限不清。在《行政许可法》颁布前,我国的法律对部门和地方的规制权没有加以限制,一些中央政府部门和地方政府通过规章,甚至一般规范性文件滥设许可,进而通过许可乱收费,为部门和地方争权谋利。据统计,部门规章和部门文件以及部门的内设机构设定的行政许可占中央一级设定的行政许可总数的40%左右。

3、行政许可程序不规范、环节过多。本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序,却由行政相对人去办理,周期过长,由于对行政许可的期限没有限定,导致很多申请久拖不决,效率低下。正是由于缺乏公开、公平机制,行政机关在相当的行政审批、许可中,暗箱操作,钱权交易,滋生腐败。还有许多本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序,行政机关基于不当和非法目的,将本应由自己去报批的事项让行政相对人去办理,乘机收费等现象并不鲜见。再加上许可期限缺少规定,导致许可久拖不决。

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行政许可制度

《行政许可法》是一部关于行政许可的设定和实施的行政程序方面的法律,它体现了合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则,其具体条款的制定是在借鉴了国外通行的做法,并对中国国情进行了综合分析后,对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用、对行政许可事项的监督检查和法律责任等都做了明确规定,是对现行行政审批和许可制度所作的重大改革和创新。

一、《行政许可法》颁布实施后的主要问题思考

《行政许可法》的颁布实施,它一方面给中国的行政审批制度乃至行政改革带来了一定程度上的根本性的转变,另一方面,也呈现给我们许多需要进一步解决的问题。

(一)《行政许可法》本身具有的局限性。目前,通过对各国行政许可法律规范的比较研究发现,其他国家对行政许可的规范基本上都是通过单个法律,在漫长的时间里逐个实现的,尚无制定类似的《行政许可法》对所有的行政许可进行统一的规范。而我国的国情决定了建立统一的行政许可制度的必要性,但这种发展模式是在摸索中进行的,没有现成的经验可供我们参考,因此也决定了《行政许可法》所具有的局限性,它只能在现有实践和研究的基础上做非常概括性的原则规定,不能为各类具体情况提供具体的答案,具体判断仍需要由许可的设定机关来确定。

1、行政许可的设定范围不清。《行政许可法》事无巨细,什么事都设定许可,以致不少行政机关甚至行政机构从行业、部门或地方利益出发,竞相设立许可。这样做既严重限制了市场主体和公民个人的自由,阻碍了经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥,又大大增加了政府的管理成本,加重了人民的负担。

2、行政许可的设定权限不清。在《行政许可法》颁布前,我国的法律对部门和地方的规制权没有加以限制,一些中央政府部门和地方政府通过规章,甚至一般规范性文件滥设许可,进而通过许可乱收费,为部门和地方争权谋利。据统计,部门规章和部门文件以及部门的内设机构设定的行政许可占中央一级设定的行政许可总数的40%左右。

3、行政许可程序不规范、环节过多。本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序,却由行政相对人去办理,周期过长,由于对行政许可的期限没有限定,导致很多申请久拖不决,效率低下。正是由于缺乏公开、公平机制,行政机关在相当的行政审批、许可中,暗箱操作,钱权交易,滋生腐败。还有许多本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序,行政机关基于不当和非法目的,将本应由自己去报批的事项让行政相对人去办理,乘机收费等现象并不鲜见。再加上许可期限缺少规定,导致许可久拖不决。

4、对行政许可中重权不重责,重视许可证的发放,忽视许可证发放之后对被许可人活动的监督管理。实施行政许可的机关比较重视对许可证申请人的条件进行审查,而对被许可人获得许可证之后的活动是否合法,是否符合公共利益,却疏于监督和管理。事实上,事前预防和事后监督相结合是行政许可的基本原则,只重许可权的行使,而不履行许可后的监督和管理责任,则会导致行政许可可能成为被许可人利益的保护伞,相应地就兑现不了对公众的承诺。针对行政许可领域的众多问题,规范行政许可,实行行政许可法制化已是众望所归。这是实现依法行政、从源头上预防和治理腐败的需要,是适应市场经济发展、为其保驾护航的需要。同时也是履行我国加入世界贸易组织有关承诺的需要。

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行政许可制度

目前,我国行政许可制度在适用范围、实施机关、程序及监督等方面存在一系列问题,为腐败的产生和部门垄断地方利益的形成提供了可乘之机,影响了政府形象和行政效率,增加了公民法人的负担。为此,作者提出尽快研究制定许可法的立法构想。主张严格限制许可适用范围,严禁规章及以下规范性文件设定许可制度;行政机关应尽快制定并公布许可标准和条件;提倡许可机关联合办公,实行“一站服务”体制;许可程序应当简化,促使行政机关及时公正地行使许可权力;许可收费要有限制,涉及经济利益许可或竞争许可的,可采用竞价拍卖方式,许可收费全部上缴国库。还应当加强对许可机关及被许可人的监督,规定各自承担的法律责任。

随着我国社会主义市场经济体制的建立,行政许可制度的适用范围日益广泛。与此同时,许可的设定和实施也出现了一系列问题,其中较为突出的是:行政机关从行业或地方利益出发,利用许可制度搞垄断,竞相设定许可制度,造成许可泛滥,使许可制度日益成为行政机关滋生腐败的温床;许可机关权限不清,多层次多部门许可形成新的官僚主义;许可标准混乱不统一;许可程序冗长繁琐;行政机关利用许可乱收费;许可证缺乏监督等等。上述种种问题不仅严重阻碍了统一市场体制的建立,也影响了行政效率和政府形象,给公民法人带来日益沉重的负担。为此,有必要针对许可制度存在的各种问题予以分析,尽快研究制定统一的行政许可法。本文将我国许可制度存在的问题归纳为七个方面,并结合国外有益的经验,提出我国许可法的立法构想。

一、行政许可的涵义及许可法的适用范围

关于行政许可的概念,理论界有几种定义方式。第一种为“行政许可是行政主体应行政相对方的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”[1]第二种为“许可通常指行政机关根据当事人的申请,在一定条件下解除禁止,准许个人或者组织从事某种活动的一种行政行为。”[2]第三种为“许可是行政主体准许、变更和终止公民、法人或其他组织从事特定领域活动的具体行政行为。”[3]上述三种定义的内涵基本一致。首先,许可是行政机关或行政主体实施的一种行政行为;其次,许可是被动的行政行为,即公民法人或其他组织申请在先,行政机关许可在后;再次,许可是准许申请人从事某种活动的行为。三种定义方式的差别体现为以下几个问题:

第一,行政许可必须是要式行为吗?除许可证、执照以外,有无其他非要式的许可?

第二,行政许可是否以禁止为前提?许可与认可、登记等概念有何关系?

第三,许可为解除禁止恢复权利的行为还是赋予相对方法律资格和法律权利的行为?

第四,许可行为是否包括准许、变更、终止等其他有关许可过程的行为?

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行政许可制度思考

对行政许可可以从制度、行为与结果三个层面理解。制度层面的行政许可是有关行政许可的静态的法律规定,是一国法制中关于行政许可的概念、性质、特征和种类、设定范围、条件、行政许可设定权、行政许可实施机关、行政许可程序及法律责任等法律规定的总称。它包括有关行政许可的实体与程序性规范。行为层面的行政许可侧重指示行政许可实施机关对行政相对人的许可申请是否符合法律规定的条件进行审批,并以此决定是否给予许可的具体行政行为。结果层面的行政许可是指根据相对人的申请,经行政主体审批后,已经准许或不准申请人从事某种活动、具有某种资格或享有某种权利的具体行政行为。

行为与结果层面的规定属动态的规定。

一、我国现行行政许可制度与实践的反思

目前的行政许可中存在的问题:

1、行政许可设定权不明。不但法律、法规、规章设定审批,各种其他规范性文件(如市、县级政府的管理办法等)也设定许可项目。

2、行政审批种类过多过滥。有的利用行政许可搞垄断、地区封锁、排斥竞争,这不但加大了市场的成本,妨碍了市场秩序的形成,而且容易滋生腐败,阻碍了市场经济的发展。

3、行政许可实施主题缺乏法律上的依据。对同一事项的管理,出现交叉、重复现象;越级越权行使许可权的现象普遍发生。

4、许可条件、标准模糊笼统,行政机关的自由裁量权大,与许可有关的信息公开的少,内部掌握的多,易搞“暗箱”审批。

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对行政许可制度思考

行政许可制度究竟是什么?为什么在相当长的时间里学界对行政许可制度研究的焦点大都停留在行政许可的表层,只作表象上的理解与诠释而难以深入?是否有必要在法理学的层面上考察行政许可制度?行政许可制度的逻辑起点在哪里?构成行政许可制度的本质内涵与法理基础究竟是什么?把理论法学的研究方法和研究成果引入行政许可领域是否可以得出更接近本质的答案?

作为法学研究的两个重要分支-理论法学与应用法学之间存在着无法割裂的内在联系,它们互相作用,互相支撑。如果两者都在各自的空间内单独进行,不进行或很少进行交叉与融合,尤其是应用法学研究不与理论法学的研究相结合,这样的一种研究方法对于发现和认识法学的本质规律不利,对于法现象所体现的法的本源、它的深层次所体现的事物的本质的认识,也都极易产生误导或流于片面,导致研究结论发生偏差。

本文试图以权利、权力及其关系为起点做一个较为深入的考察与分析,以期就上述种种作出更接近行政许可制度应有之义的解答。

一、行政许可制度之逻辑起点

一个有序的、发展的社会应该既保护所有成员的每一个合乎理性的权利要求,同时又保障全体社会成员共同赖以实现自己权利要求的秩序。在社会现实生活中,由于每个社会个体(在行政法领域即为行政相对人,下同)的自我利益需求的特定性与自我指向性,必然使社会个体在行使权利的过程中往往更多地只是从自身利益实现的角度出发,忽略对实现自我利益追求所必须依赖的、据以协调每个社会成员利益关系的社会秩序的维护,或者甚至当个体利益的实现受到秩序的制约和限制时,置社会共同利益与社会所有成员共同确认的秩序于不顾,表现出一种无制约和恣意妄为,这是理性社会所不容的。社会个体成员共同利益的代表-国家机关-必然以一种强力的形式出面,强行干预该权利的实现。可见,权利主体对个体利益追求的价值指向与权力保护社会共同利益的价值走向不完全相吻合的现实使得权利和权力的冲突不可避免。

权利与权力冲突的原因源自于各自相对应的个体利益与社会公共利益的差异。个体利益与社会公共利益之间反映出来的个别与一般、特殊与普遍、个性与共性之间的差异正是引发它们之间产生冲突的前提。人类的需求是一切社会现象产生的原因,人类的个体需求,产生个别的社会现象,人类共同的需求,则导致整体的社会现象。在漫长的历史长河中,人类相袭繁衍,形成了两种鲜明的特性,这就是人类的个体性与社会性。人类个体性和社会性反映在人类的生存状态上,观照出人类的需求也分为两个方面:一是人类自身追求利益和自由选择利益的需求;二是对自身追求利益和自由选择利益的环境安全与秩序的需求。①人类的第一种需求导致了权利的产生;第二种需求则使得人们集体让渡出他们自身权利的一部分汇聚成一种公权强制力,从而导致了权力的出现。权力因其自身的价值取向所决定,并不仅仅保护某一个体的利益需求,甚至有时恰恰相反,当个体发生权利滥行或无制约任性行为时,不仅不保护,反而否定其所追求的利益。权力只保护被所有社会个体共同利益相容的个体利益追求行为。权力的这一特性,是与每个社会个体让渡自身部分权利形成权力的初衷不完全一致的。这是权利与权力产生冲突的最根本的原因。

权利与权力之间无休止的冲突,必将使得人类社会的活动趋于非理性化和混乱状态。人类对社会合乎理性和有序发展的要求,使得人类在社会发展的历史进程中,必须消除引发权利与权力冲突的因素。人类社会孜孜以求不断探索的结果,是一种被社会全体认同和接受的、权利和权力的冲突得以消解和平衡的、秩序得以建立和存在的模式的产生,这便是法律主导下的社会秩序。法律是人类社会在追求理性发展的进程中用以消解和平衡权利与权力冲突现象的必然产物,是人类社会全体成员对保障自身利益与意志实现的秩序追求的最高表现形式,是人类追求理性的必然结果。权利与权力的平衡则是人类追求社会理性存在和发展的永恒的目标和终极的要求。权利与权力通过法律得到了明确的界定与规范,并因此得到了全社会的有效确认;权利与权力也只有通过法律的限制与制约才能达到真正的平衡。②法律对权利和权力的限制与约束分别体现在以下两个方面:对权利而言,第一,限制社会个体对与社会公共利益不相容的利益追求,第二,限制社会个体在利益追求过程中的无制约任性。③对权力而言,则首先约束权力的任意扩张,其次还约束权力行使者任意扩张权力及在权力行使过程中的权力滥行。

作为法律体系中行政法律制度的一个重要组成部分,行政许可制度也同其它法律制度一样,是权利与权力从冲突走向平衡的结果之一,这是显而易见的。行政许可制度在社会生活中的作用,一方面表现为是权力介入权利的一种手段,即否定相对人的与社会公共利益不相容的利益追求及在追求利益过程中的无制约任性,保护相对人在该法律制度范围内的权利要求和权利行为,以维护社会公共利益。行政许可主体在该法律范围内的任务主要也是为了保障相对人在该法律范围内的权利得到有效的行使和实现。另一方面,行政许可制度又是约束行政权力即行政许可权的任意扩张,防止权力过分干预权利以及行政许可行使过程中的滥行的结果。因此,行政许可权作为行政权力所对应的是相对人的权利,行政许可制度的基本点就在于权利与权力及其关系以及与此相联系的相对人的个体利益与社会公共利益之间的关系上。行政许可制度以权利与权力为逻辑起点,而且主要是脱胎于它们之间的冲突与平衡。

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统计行政许可制度

许可制度是目前世界各国已经普遍建立的法律制度,广泛运用于政治、经济、文教各个领域。许可制度在我国的经济发展中正发挥越来越大的作用,许可的种类也越来越多。在统计工作领域建立统计行政许可制度的问题,已越来越受到社会各方面的重视。尽管目前还没有明确提出统计行政许可的概念,但在有关的统计法律法规和政策文件中已分别从不同的角度对这个问题的实质内容有所涉及。本文拟从目前统计工作的实际出发,对建立统计行政许可制度提一点粗浅的看法。

统计行政许可的概念和统计行政许可的分类

统计行政许可是统计行政主管机关根据个人、组织的申请。依法准许个人、组织从事某种统计活动的行政行为,通常授予书面证书形式赋予个人、组织以统计方面的某种权力能力或确认具备统计方面的某种资格。

根据目前统计工作的现实情况,统计行政许可可分为:

(一)、有关统计调查人员方面的许可

目前有关统计法律法规和政策文件规定从事统计工作的人员必须持证上岗。国家统计局已于1989年7月8日印发了《统计专业人员岗位专业知识培训暂行办法》,经过近十年的努力取得了一定的成效,但在配套措施上、宣传的力度上和培训的组织方式上还有待进一步改进。

(二)、有关统计调查组织方面的许可

1、对于国内统计调查组织方面的许可,目前,在国家统计法和我省的统计法规中还没有系统具体的规定,但全国有一些省市已作出明确的规定。如《重庆市统计管理条例》第二十一条规定:“开办经营性统计信息服务机构应当经市或区、县(市)人民政府统计机关根据国家规定审核同意……方可开业”。

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行政许可制度法理

行政许可制度究竟是什么?为什么在相当长的时间里学界对行政许可制度研究的焦点大都停留在行政许可的表层,只作表象上的理解与诠释而难以深入?是否有必要在法理学的层面上考察行政许可制度?行政许可制度的逻辑起点在哪里?构成行政许可制度的本质内涵与法理基础究竟是什么?把理论法学的研究方法和研究成果引入行政许可领域是否可以得出更接近本质的答案?

作为法学研究的两个重要分支-理论法学与应用法学之间存在着无法割裂的内在联系,它们互相作用,互相支撑。如果两者都在各自的空间内单独进行,不进行或很少进行交叉与融合,尤其是应用法学研究不与理论法学的研究相结合,这样的一种研究方法对于发现和认识法学的本质规律不利,对于法现象所体现的法的本源、它的深层次所体现的事物的本质的认识,也都极易产生误导或流于片面,导致研究结论发生偏差。

本文试图以权利、权力及其关系为起点做一个较为深入的考察与分析,以期就上述种种作出更接近行政许可制度应有之义的解答。

一、行政许可制度之逻辑起点

一个有序的、发展的社会应该既保护所有成员的每一个合乎理性的权利要求,同时又保障全体社会成员共同赖以实现自己权利要求的秩序。在社会现实生活中,由于每个社会个体(在行政法领域即为行政相对人,下同)的自我利益需求的特定性与自我指向性,必然使社会个体在行使权利的过程中往往更多地只是从自身利益实现的角度出发,忽略对实现自我利益追求所必须依赖的、据以协调每个社会成员利益关系的社会秩序的维护,或者甚至当个体利益的实现受到秩序的制约和限制时,置社会共同利益与社会所有成员共同确认的秩序于不顾,表现出一种无制约和恣意妄为,这是理性社会所不容的。论文百事通社会个体成员共同利益的代表-国家机关-必然以一种强力的形式出面,强行干预该权利的实现。可见,权利主体对个体利益追求的价值指向与权力保护社会共同利益的价值走向不完全相吻合的现实使得权利和权力的冲突不可避免。

权利与权力冲突的原因源自于各自相对应的个体利益与社会公共利益的差异。个体利益与社会公共利益之间反映出来的个别与一般、特殊与普遍、个性与共性之间的差异正是引发它们之间产生冲突的前提。人类的需求是一切社会现象产生的原因,人类的个体需求,产生个别的社会现象,人类共同的需求,则导致整体的社会现象。在漫长的历史长河中,人类相袭繁衍,形成了两种鲜明的特性,这就是人类的个体性与社会性。人类个体性和社会性反映在人类的生存状态上,观照出人类的需求也分为两个方面:一是人类自身追求利益和自由选择利益的需求;二是对自身追求利益和自由选择利益的环境安全与秩序的需求。①人类的第一种需求导致了权利的产生;第二种需求则使得人们集体让渡出他们自身权利的一部分汇聚成一种公权强制力,从而导致了权力的出现。权力因其自身的价值取向所决定,并不仅仅保护某一个体的利益需求,甚至有时恰恰相反,当个体发生权利滥行或无制约任性行为时,不仅不保护,反而否定其所追求的利益。权力只保护被所有社会个体共同利益相容的个体利益追求行为。权力的这一特性,是与每个社会个体让渡自身部分权利形成权力的初衷不完全一致的。这是权利与权力产生冲突的最根本的原因。

权利与权力之间无休止的冲突,必将使得人类社会的活动趋于非理性化和混乱状态。人类对社会合乎理性和有序发展的要求,使得人类在社会发展的历史进程中,必须消除引发权利与权力冲突的因素。人类社会孜孜以求不断探索的结果,是一种被社会全体认同和接受的、权利和权力的冲突得以消解和平衡的、秩序得以建立和存在的模式的产生,这便是法律主导下的社会秩序。法律是人类社会在追求理性发展的进程中用以消解和平衡权利与权力冲突现象的必然产物,是人类社会全体成员对保障自身利益与意志实现的秩序追求的最高表现形式,是人类追求理性的必然结果。权利与权力的平衡则是人类追求社会理性存在和发展的永恒的目标和终极的要求。权利与权力通过法律得到了明确的界定与规范,并因此得到了全社会的有效确认;权利与权力也只有通过法律的限制与制约才能达到真正的平衡。②法律对权利和权力的限制与约束分别体现在以下两个方面:对权利而言,第一,限制社会个体对与社会公共利益不相容的利益追求,第二,限制社会个体在利益追求过程中的无制约任性。③对权力而言,则首先约束权力的任意扩张,其次还约束权力行使者任意扩张权力及在权力行使过程中的权力滥行。

作为法律体系中行政法律制度的一个重要组成部分,行政许可制度也同其它法律制度一样,是权利与权力从冲突走向平衡的结果之一,这是显而易见的。行政许可制度在社会生活中的作用,一方面表现为是权力介入权利的一种手段,即否定相对人的与社会公共利益不相容的利益追求及在追求利益过程中的无制约任性,保护相对人在该法律制度范围内的权利要求和权利行为,以维护社会公共利益。行政许可主体在该法律范围内的任务主要也是为了保障相对人在该法律范围内的权利得到有效的行使和实现。另一方面,行政许可制度又是约束行政权力即行政许可权的任意扩张,防止权力过分干预权利以及行政许可行使过程中的滥行的结果。因此,行政许可权作为行政权力所对应的是相对人的权利,行政许可制度的基本点就在于权利与权力及其关系以及与此相联系的相对人的个体利益与社会公共利益之间的关系上。行政许可制度以权利与权力为逻辑起点,而且主要是脱胎于它们之间的冲突与平衡。

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行政许可听证制度

听证制度是现代行政程序法中核心制度,为各国所广泛采用。我国1996年制定的《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序,这在我国行政程序立法历史上具有里程碑的意义。之后,听证扩展适用至政府价格决策、城市规划、行政立法、行政裁决等领域。2002年1月12日国家计委主持举行的铁路价格听证会,由中央电视台向全国现场直播,使得听证会成为普通老百姓所熟知的话题。如今,听证制度又一次被引入到行政许可领域,从而使听证制度在我国适用范围日益扩大。行政许可听证是指行政许可机关在作出是否准予行政许可的决定之前,告知申请人或者利害关系人听证权利,申请人或者利害关系人陈述意见、提供证据、申辩、质证以及行政许可机关听取意见、接纳证据并作出相应决定的程序法律制度。严格来说,听证并不是一个独立的行政许可程序,它只是行政许可审查过程中的一个特殊程序。[1]虽然并不是每项行政许可都必须要经过听证程序,但听证在一些重大的行政许可尤其是涉及利害关系人正当权益时的适用却具有十分重要的意义。通常认为,行政许可中的听证程序体现了对许可申请人及其他利害关系人的尊重,通过吸收申请人及其他利害关系人的参与,既有利于保障其实体权利和程序权利的实现,也能够为行政许可机关作出正确的行政许可决定奠定坚实的基础,从而增强行政许可决定的可接受性。

我国《行政许可法》明确规定了行政许可听证制度。在第四节用了三条的篇幅规定了听证的提起、范围和程序,声明申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用,听证公开和根据听证笔录作出行政决定等一系列内容,但我们认为,该法有关听证的内容仍存在下列尚待完善之处。

一、从深度和广度上扩大行政许可听证的适用范围

对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围,行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项,行政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”,从立法本意来看,是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以概括,将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定,能够照顾到不同种类行政行为的特点,为听证的范围不断扩大留下充分空间。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言,法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见,只有极少数做了类似规定。例如,根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定,对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的,有关地方政府在作出决定前,应当组织专家论证,并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意,报上一级政府批准;而涉及大型公共文化体育设施的,上一级政府在批准前,因当举行听证会,听取公众意见。[2]

期望许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证又有一定的难度。在行政许可实施过程中,往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突:对于某个具体的申请人来说,行政机关作出准予许可的决定意味着其可以从事某种特定的活动,即属于一种受益性行政行为,申请人自然不会要求听证;然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁,如征地拆迁许可、排污许可一旦北批准,广大拆迁户及污染源附近不特定居民的利益就会受损,且这种不利影响往往是长期的、全局性的。这可能使利害关系人的合法权益得不到有效保障。因此,一方面要在制定和修订行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重视。另一方面,我国应借鉴各国常用的两大类标准,从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准,其依据是行政行为的性质和种类;二是利益标准,依据是相对人在行政程序中的利益范围。此两项标准是密不可分的。具体而言,在确定某一行为是否适用听证程序时,首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响,其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益,最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件,就可适用行政听证。[3]

对于许可机关应申请举行听证的事项,行政许可法规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项,对于此类事项,相对人提出申请的,许可机关即有组织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定的较为原则,这给予许可机关较大的自由裁量权,具有较强的灵活性。但弊端也是十分明显的,它将会经常发生相对人认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”,而许可机关认为不是的情况。下面所举的美国1946年“阿什巴克尔广播公司诉联邦电讯委员会案”就是以上弊端的具体体现,该案的基本案情如下:

联邦电讯委员会先后收到两个公司请求广播执照的申请,这两个公司在邻近不远的地方,而申请使用的频率相同。由于两个频率互相干扰,所以电讯委员会只能批准其中一个申请。根据当时的电讯法规定,批准执照的决定不用听证,而拒绝批准的决定必须举行正式听证。联邦电讯委员未经听证,批准其中一个申请,同时通知另一公司举行听证,后者不服提起诉讼,最高法院判决认为联邦电讯委员会的决定侵犯了被拒绝公司所享有的听证权利,因为对前一公司的实现批准使得给予后一公司的听证形同虚设。为了维护两个当事人的听证权利,判决要求联邦电讯委员会必须合并互相排斥的申请,举行比较听证,在听取和审判各申请人的辩论和证据以后,才能作出决定。[4]

一般而言,“多人同时竞争的有数量限制的行政许可,给予申请人的行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可等”[5],应当视为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系,但这在实践中仍将可能被规避。这就需要借鉴行政处罚中对“较大数额罚款”的界定方法,对适用范围以列举的方法作出较为细致、明确的界定并确定评判的具体方法和制度,便于实施中的准确把握。

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