行政监察论文范文

一、新加坡的廉政监察制度

新加坡素有“廉洁之邦”的美誉，廉政制度方面的成就举世瞩目，其廉政监察制度有以下特色：

1.科学健全的公务员制度。通过公开完整的公务员录用程度，保证优秀人才进入公务员队伍；建立了由公共服务委员会和公共服务署两个机构的共同管理，避免了公务员在管理中夹杂政治的科学周密的管理体系及优厚的待遇，保证了公务员队伍的高素质、高品位和高效率。

2.严格有效的监督机制。使公务员置身于严格的法律和纪律的监督之中，在新加坡公务员有犯罪意图，即便未实施，一旦被证实，也将受到惩罚。其法制体系相当完备，对于公务员的行为规范作出了明确而具体的规定同，通过逐步建立起来的内外结合、纵横协调的立体监督网和有效防止权力外泛的举措，如新加坡政府不仅对高级公务员本身进行严格规范，还明确规定了政府有关机构和人员在与高级公务员亲属业务接触时的处世主准则。

3.全面的廉政教育。新加坡致力于在全社会形成统一的廉政理念，在立法、行政的各方面都贯彻廉政思想，植入抑腐基因。其廉政教育往往从学校开始抓起，以使人们从小树立廉洁的理念，并通过开展人性化、全方面的广泛宣传，注重运用社会监督、舆论监督来促进廉政建设，力求形成以贪为耻，持正守廉的社会氛围，从而使廉政成为社会共识。

二、瑞典监察专员制度

瑞典的行政监察专员公署，是瑞典议会根据宪法和法律选举产生的设立于政府系统外，履行行政监督职能的一个专门机构。公署设有的4名行政监察专员，均从具有杰出法律才能和正直品质的人士中选出的，通过议会专员代表团投票、提名后方可任命，每届任期4年，最多连任期两届。4名专员分别负责日常事务，就司法狱政、武装民政、事业单位进行监督，另下设60名工作人员，协助专员开展工作。瑞典的议会行政监察制度职能在于调节政府于公众及社会各种关系、保障法律法规和政策的实施方面取得了良好的效果，在两百年来的发展实践，形成了其独具的特色：

1.行政监察专员具有权威的地位。行政监察专员的任命均于议会，任职期，监察专员享受最高法院法官的待遇，除议会外，任何机构和个人均无权对其进行罢免。在调查时，可以要求任何与调查内容有关的人员和机构提出问题，不得拒绝，否则会受到罚款或行政处分。

一、分析框架：多委托关系

公共政策或政策制定与执行包含着私人部门中典型的委托关系问题［4］，不过，在一个政府机构中消除偷懒现象的困难远远超出了标准的委托人—人理论所涉及的范围［5］191。与私人部门相比，多项任务委托和多个委托人在公共部门更为常见。作为政治委托关系，政治人要承担多种任务，政治委托人的多元化以及政治人之间的利益竞争促使人对这些任务的重视程度不一，主要视其效率作用而定。具体而言，公共部门中的多委托关系主要表现为三个层面。

（一）多委托人关系层面一般而言，多委托人是公共部门委托关系中的常见现象而非例外。在中央政府和地方政府的多重委托关系中，位于每个层级的地方官员实际上面临着多个委托人的约束。这些委托人在价值观念、目标导向和激励能力等方面存在差异，彼此间的影响力也不同，这些因素都会影响人感受到的激励强度及其行为选择。此时，人将面临较为困难的选择，即应该优先满足和回应哪位或哪些委托人的利益需求，对该委托人需求的满足又会对其他委托人以及自身的利益产生何种影响。总体而言，在这种多委托人的委托关系中，委托人的目标、利益追求、控制的资源以及提供的诱因等都会对人的行为产生影响，激励诱因无疑是其中最为根本的推动因素。

（二）多任务关系层面除了多委托人的委托关系以外，中央政府和地方政府间还形成了一种多任务的委托关系。地方政府承担着中央政府委托的诸如经济发展、治安和环保等诸多任务，这些任务要么彼此竞争，要么彼此互补，任务的履行会产生不同程度的外部性。因此，人对任务的选择也面临与多委托人关系中类似的选择，即哪种或哪些任务应该在人的行为选择集中处于优先地位，在分配努力程度、资源等方面得到更为优先的考虑。在精心计算的基础上，人对委托事项的态度会随着任务提供的激励信号的差异而有所不同。

（三）多人关系层面在中央政府和地方政府之间的委托关系链条中，地方政府及其层级内的人首先是作为中央政府的人而存在的。因此，这种委托关系首先也可以看作是一种“一对多”的委托关系。在这种多人的委托关系中，人之间存在“竞争”和“合作”两种关系。这种竞争或合作关系对中央政府和地方政府间信息不对称的影响是多方面的。一方面，人间的竞争有助于提高中央政府和地方政府间的信息透明度，那些在竞争中处于劣势的人或许会有目的性地向中央政府透露某些信息，尤其是不利于竞争对手的信息，使中央政府能够更清楚地掌握政策信息。然而，这种竞争不利于培养合作行为，为每个竞争者提供了从事破坏性活动的内在激励，这种破坏性活动给竞争对手造成的破坏力要高于对自己的影响［6］。另一方面，人间的合作则可能进一步扭曲信息，合谋的人都尽量向中央政府传递有利于自己的信息，中央政府很难辨别出信息传递中的“干扰”因素。

二、行政监察组织困境的表象

（一）多委托人视角下的行政监察困境：有限的自主性对于行政监察机构而言，中央政府和地方政府构成了需要其负责、汇报工作的委托人。与中央政府的“业务领导”相比，地方政府能通过资源分配、人事安排等方式对行政监察机构施加更具实质性的影响，成为影响其利益的关键委托人。重建之后，行政监察机构于是满足于以一种消极、被动的方式来履行行政监察职能，时任监察部部长的尉健行对地方监察业务的开展情况并不满意，认为“行政监察机构实施监察的范围仅限于极少数受到检举揭发的干部，而对于绝大多数行政机关工作人员履行职责、廉洁奉公的情况却了解不多”［7］276。与此同时，作为委托人的地方政府也以猜疑的态度对待行政监察机构，即使后者处于其庇护之下，唯恐其“脚踏两只船”，向中央政府“打小报告”，暴露地方政府的不良行政行为。行政监察工作自然也就难以得到地方政府的重视和支持，“一些地方和单位监察工作摆不上领导的议事日程，得不到应有的重视和支持；办案中调查取证难、处理难”［7］216。行政监察机构对地方政府的依附，意味着中央政府通过行政监察来调控地方政府行为的意图难以落实，作为委托人的中央政府必须采取新的策略来引导行政监察机构的行为。经过较长时间酝酿，中央政府改组了行政监察机构，1993年5月开始推行合署办公的纪委监察体制，实行“一套人马、两块牌子、两项职能”。合署办公体制虽然是在精简机构的改革背景下被引入的，但是从委托关系角度来看，合署办公体制实质上增加了行政监察机构面对的委托人，即“监察机关领导班子要按照纪委常委会的统一部署，结合政府工作，研究和确定监察工作的重点”。合署办公后的行政监察机构虽然仍属于政府序列，行政监察人员却被纳入了党的机关工作者的管理范畴，人员编制属于党的系统，其职务转换与晋升轨迹主要沿着党的系统进行［8］1973。因此，为了提高行政监察机构的独立性，在提供的激励强度基本不变的情况下，凭借引入的新委托人———纪律检查委员会，中央政府强化了对行政监察机构的领导，地方政府反而觉得不便于领导行政监察工作，将其视为党委管理的范畴。针对这种情况，原中央纪委书记尉健行一改对地方政府干预行政监察工作的批评态度，反过来强调各级政府要重视监察职能，加强对监察机关的领导，多给他们任务。与此同时，中央政府也加强了与纪律检查委员会之间的委托关系，逐渐将纪律检查委员会置于自己直接领导之下。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确纪律检查委员会的双重领导体制，明确提出要“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”。此外，中央政府还通过异地任职、建立巡视组、规范纪委书记在党委委员中的排序等举措来加强对纪律检查委员会工作的领导。总体而言，纪委的加入改变了行政监察机构偏向于地方政府这一不利于中央政府的局面，提高了行政监察机构相对于地方政府的独立性。不过，在合署办公体制下，行政监察机构仍然没有享有完整的自主权，行政监察机构不仅要向纪委常委会负责，而且不担任行政监察职务的纪委常委还能够分管行政监察领域的事务，在重大事项的管辖权问题上，监察机构似乎并没有决定权。从“具有管辖权的纪检监察机构双方经过协商决定，若仍不能解决的，应报请其共同的上一级纪检监察机关，由该上一级机关制定”的论述也可知行政监察机构的尴尬处境。

（二）多任务视角下的行政监察困境：监察职能迷失按照正式文件的说法，纪委和监察机构合署办公是为了“避免纪检、监察工作的交叉和重复，提高工作质量和效率”［10］。然而，就委托关系而言，纪委和监察机构在监察对象、监督范围上的重叠可以视为相互监督和相互竞争的体现，在组织内部保持相互冲突的压力，以此作为上层或外部对组织进行有效控制的一个条件，提高党政监督效率似乎并不能很好地解释合署办公体制的产生。更为合理的解释似乎是，自经济转轨以来，腐败现象愈演愈烈，更加隐蔽和专业化，严重威胁到党的执政基础，仅靠纪委的力量显然难以有效遏制腐败现象的蔓延，需要在更大程度上借助于监察机构的力量。时任中共中央纪律检查委员会书记的尉健行才会在合署办公之后再三强调要充分发挥“纪检和监察两种职能”，认为“政府职能部门多，管辖的业务范围广，我们为什么不主动去依靠和发挥政府部门的力量来反腐败呢？”因此，合署办公主要体现了党加强对政府的渗透和控制的需要，借助于行政监察机构，将党外干部也纳入了纪委的监督范畴。在合署办公体制下，纪委常委会全面履行纪检和监察两项职能，行政监察机构需要对纪委常委会负责，监察中的重要事项和重大问题需要由纪委常委会讨论决定。行政监察机构的优势和长处通常没有受到应有的重视，行政监察职能被削弱似乎是必然的结果，因此，时任监察部长的李至伦不得不再三强调“不要一合署就变成只有纪委了，只注意发挥纪委的职能”。既然由纪委常委会尤其是纪委书记来全面负责纪检和监察职能，那么就面临如何合理分配有限资源和完成任务的优先顺序的问题。除了组织架构方面的影响外，这种资源分配的依据似乎还可以从委托关系角度得到很好的阐释。在以晋升为主要行为动机的科层体制中，纪委书记未来的职业发展将在很大程度上取决于其在党风廉政建设以及反腐败斗争两项基本任务中的表现，在这两项基本任务中，查办违法违纪案件被赋予了重要意义，被视为推进反腐倡廉建设的重要手段，自然成为了纪委和监察机构的核心任务，被要求从“政治和全局的高度充分认识查办违纪违法案件工作的重要意义”。相对于执法监察、效能监察等行政监察职能而言，以查办违法违纪案件为主要内容的监督具有更高的激励效度，能够凸显纪委书记的政治素质和责任感。有基层监察局长感叹道：“监察部门由于没有单独的人、财、权，因此没有单独的权力与利益，造成其职能的缺失。”①况且，针对纪委、监察机构通过办案收缴的各种违纪款项，有的地方政府还与之划分相应的经费提成比例，以便解决办案经费短缺的问题。既然能够从反腐败或者查办案件中获取足够的政治和经济利益，纪委书记自然倾向于把相当大的资源投入查办违法违纪案件中去，以执法和效能监察为主要内容的勤政问题因其后果不直观或者说个人没有从中捞好处而检查不够，处理也不够［8］1976。地方政府在放松对行政监察业务领导的同时，也有意无意地为行政监察机构添加了大量与行政监察无关的事项，进一步挤占了原本有限的资源。对此，基层行政监察人员也认为“监察人员做了很多政务工作，而本职工作并未到位”。②

一、着力解决监督内容不明造成的“错位”问题，切实增强军事训练中行政监察工作的针对性

从实际情况看，目前旅团单位由于监督内容不明造成的“错位”问题主要表现为：一是少数机关科股人员对自身所要监察的相关内容还不够熟悉，比如部分机关人员平时工作中只满足于写写材料、发发通知、承办文件等，对于本科股相关规章制度的主要内容还不能做到熟记于心，导致行政监察工作的针对性实效性还不强。二是各业务科股还存在依靠纪委和纪检干部统抓行政监察的错位思想，比如本该由纪委牵头，作训、军务、组织、干部、战勤等相关科股共同制定的训风演风考风监察实施办法，可能最后只落到兼职纪检干事身上；干部、财务等科股平时的行政监察不到位，上级强调时才认真抓落实，等等。解决这些问题，要严格按照总部“五查五看”的要求，切实把行政监察工作的质量效益统一到实现强军目标的要求上来。一是坚持把训风考风演风作为关键环节突出出来。研究制定贯彻落实总参、总政、军委纪委关于开展贯彻军事训练与考核大纲专项执法监察的意见具体措施，充分发挥作训、军务、组织、干部等科股“一岗双责”职能，跟进搞好军事训练各个环节、各个阶段的跟踪检查和军事斗争准备任务的针对性检查，重点对方案计划、训练内容、质量效果和训练安全等情况进行监督监察，大力纠治缺斤短两、降低难度、流于形式等问题，进一步规范训练秩序、推动训练落实、提升训练科学化实战化水平。二是坚持把干部选拔、基层敏感事务处理、安全保密作为重要内容突出出来。在干部选拔上，牢固树立以打仗标准选人用人观念，多渠道、多角度考察掌握干部在政治品质、号令意识、打仗本领、战斗精神、廉洁自律等方面表现，探索制定重要岗位人员能力素质标准，严格落实常委酝酿推荐、集体研究决定、听取群众反映、征求纪委意见等程序规定，真正把想打仗、懂打仗、会打仗的人才选出来用起来。在基层敏感事务处理上，重点监督查处侵害官兵合法权益、侵占官兵切身利益等违纪问题，牢固树立基层至上、士兵第一的理念，确保官兵在立功受奖、士官选取、入党考学等切身利益方面得到有效维护。在安全保密上，针对部队涉密载体多、信息管控难等实际情况，进一步建立健全军地联防协作机制，定期召开形势分析会，加强对各级落实保密制度、执行保密纪律的检查监督，特别是对涉密计算机、移动存储介质、文件资料登记统计进行系统检查，确保将各类安全隐患消灭在萌芽状态。三是坚持把经费管理使用、物资采购和工程建设作为重点领域突出出来。在经费管理使用上，重点监督党委认真落实财经纪律情况，坚持党委集体研究重大经费开支，定期听取财务预算执行情况汇报。认真落实党委统一领导下的分管领导“一支笔”审批制度，明确经费审批权限、程序和责任，严禁超权限、超预算审批经费，切实维护党委理财制度的严肃性。在物资采购和工程建设上，纪检要协助财务、军需、营房等科股，重点加强对物资采购的原则、合同、方式和质量，以及工程建设单位招投标制度落实情况的监督检查，切实规范物资采购和项目招投标行为，把好价格关、质量关，坚决杜绝“暗箱操作”等问题发生。

二、着力解决监察机制不全造成的“失位”问题，切实保证军事训练中行政监察工作的长期性

结合部队实际，当前旅团机关因行政监察机制不完善而造成的监察“失位”问题还不同程度存在：一是对自身工作中发现的方法不活、效果不好等问题，不能提供有效措施，比如作训科（股）对于解决干部骨干组训过程中存在的方法老套、形式不活等问题还不够有效，宣传科（股）对于部队开展的经常性基础性思想教育效果评估不够，还缺乏完善的跟踪问效机制。二是对训演过程中发现的偏训漏训、险难课目不训、“跑点位”、保障不得力等问题，各业务科股还不能从根本上及时制定出查纠整治的有效措施。三是对考核监察中发现的“人情分“”潜规则”问题，不能严格落实相关规定；在物资采购和工程建设上，还存在重视大宗采购、工程质量监察，轻零星采购、工程进展监察，没有形成有效的监察机制。解决这些问题，必须聚合整体力量，狠抓末端落实，不断提升监察工作质量水平。一是建立完善分析预测机制。坚持旅团每季度分析一次行政监察工作形势，认真研究新情况新问题，突出查找矛盾隐患和不良倾向，针对性地制定防范措施。结合部队考核比武和演习、战备工程建设、大项经费开支等重大事项，严格落实方案审定、专家分析预测、官兵代表监督等制度，防止决策过程发生问题。二是建立完善监督检查机制。坚持旅团每季、营连每月对贯彻执行上级命令指示、训练计划、训练经费使用、训练物资器材采购等方面进行一次检查，确保人、财、物等各种资源向按纲施训“聚焦”。结合大项任务完成、工作总结等时机，采取理论考核、个人述职、民主测评等方式，检查考评机关基层党风廉政建设情况，并将考核结果与个人成长进步、单位评先挂钩，以责任全面落实确保部队廉政建设不断巩固深化。三是建立完善办事公开机制。积极畅通民主渠道，通过公开监督电话、设立监督信箱、开辟网上监督专栏，采取会议通报、文电、专栏公告、网络登载等形式，公开按纲施训进程、经费管理使用、场地建设等情况，扩大官兵知情权、参与权、选择权和监督权，积极营造人人监督、事事监督、时时监督、处处监督的良好氛围。四是建立完善合力监察机制。坚持以政策法规为准绳，充分调动各科股抓监察的主动性，特别是在影响部队战斗力提升、基层风气建设等方面，旅团纪委要主动会同司政后装部门进行联合监督、联合跟踪问效。积极探索军地联防的有效形式，采取纪检、财务、军需、营房等科股联合，适时邀请地方质检、物价等专业人员对物资采购和工程建设等领域进行检查监督，有效防止违规操作。坚持把上级定期检查与本级随机抽查、组织监督与群众监督、制度预防与军地联防有机结合起来，充分发挥网络监督、舆论监督、群众监督的各自优势，不断提高监察工作的综合效益。

作者：王丽荣杨雷单位：解放军边防学院讲师73091部队政治部干事

一.由一句“名言”说开去

据说，被判处死刑的原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了。”这话在多大程度上反映了客观现实。我们难以断定，但至少反映了一个官做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。例如，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，可是我们的纪检监察机关都监督到哪里去了呢？还有权力机关，北京市人大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？

中华文明对于“治吏”具有重德治轻法治的传统倾向，但各朝代贪官污吏的层出不穷也说明，希望为官者通过自身的修养，通过自我约束、自我控制来保持清正廉洁只能是一种美好的愿望，虽然各朝代都出现过为国为民公而忘私正大光明两袖清风的父母官，但那实在是凤毛麟角。人性都有其弱点，对权力、财富以及美色的向往是人类的通病，抑制（并非医治，因为这是无法根除的顽症）这种通病的办法不外乎两方面，即内在对荣誉的追求和外在的对惩罚的恐惧。如今，我国的荣誉机制并没有很好地确立，而监督和惩罚机制又是如此疏于职守，欲使官员们清正廉洁，谈何容易？

在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。

当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。

由此想起一条著名的定律：结构决定功能。比如同是碳元素，只由于排列组合的方式不同，可变成金刚石，也可变成石墨，而金刚石较之石墨，无论在硬度上和用途上均有天壤之别。回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统，另一方面却是腐败现象愈演愈烈，其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。

总书记1998年5月29日在中央党校发表的重要讲话中，强调“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，要求全党“必须进一步加大力度”，“标本兼治”。应该在哪些方面“加大力度”？怎样才能“标本兼治”？廉政机制的建设无疑是其中最重要的方面，因为干部廉洁与否，是个影响广泛的社会问题，而任何社会问题的解决，虽然要以对社会成员的思想教育为基础，但又必须充分发挥社会机制的作用。

二、我国现行廉政监察领导体制问题浅析

内容提要

官员腐败是当今我们面临的相当严重的社会问题,反腐倡廉已成为人们关注的焦点.可是每当某个官员的腐败行为被揭露出来时,我们总习惯于从腐败官员主观方面去找原因,却很少甚至根本不去探求腐败行为形成的制度环境.基于这一点,本文力图通过对现行行政监察体制造成的监察不力的原因分析和中国古代汉唐以及西方国家和香港的行政监察制度的经验借鉴,提出构建符合我国国情的纵向层级行政监察领导体制----行政监察院体制的设想.

一.由一句“名言”说开去

据说，被判处死刑的原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了。”这话在多大程度上反映了客观现实。我们难以断定，但至少反映了一个官做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。例如，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，可是我们的纪检监察机关都监督到哪里去了呢？还有权力机关，北京市人大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？

中华文明对于“治吏”具有重德治轻法治的传统倾向，但各朝代贪官污吏的层出不穷也说明，希望为官者通过自身的修养，通过自我约束、自我控制来保持清正廉洁只能是一种美好的愿望，虽然各朝代都出现过为国为民公而忘私正大光明两袖清风的父母官，但那实在是凤毛麟角。人性都有其弱点，对权力、财富以及美色的向往是人类的通病，抑制（并非医治，因为这是无法根除的顽症）这种通病的办法不外乎两方面，即内在对荣誉的追求和外在的对惩罚的恐惧。如今，我国的荣誉机制并没有很好地确立，而监督和惩罚机制又是如此疏于职守，欲使官员们清正廉洁，谈何容易？

在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。

当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。

由此想起一条著名的定律：结构决定功能。比如同是碳元素，只由于排列组合的方式不同，可变成金刚石，也可变成石墨，而金刚石较之石墨，无论在硬度上和用途上均有天壤之别。回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统，另一方面却是腐败现象愈演愈烈，其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。

一、行政监察主体的完善

20世纪80年代以来，监察专员制度传播到世界各地。在亚洲，巴基斯坦、印度、菲律宾、斯里兰卡、孟加拉、韩国等榜上有名。

论文百事通在非洲，毛里求斯、莫桑比克、津巴布韦、马达加斯加等国也步其后尘。这股旋风同样吹遍南美大陆，短短10年间，阿根廷、秘鲁、哥伦比亚、墨西哥、厄瓜多尔、乌拉圭、巴西都出现了“人民卫士”，即监察专员。原东欧的匈牙利、波兰也仿效之。监察专员制度在全球范围的推广，促进了行政监察领域的国际交流。1978年，国际监察专员协会成立。各洲也相继成立了地区监察专员协会。[1]除了行政监察主体数量的发展以外，行政监察专员的类型也有了新发展，使行政监察制度更加完善。

1992年《欧洲联盟条约》（《马斯特里赫特条约》）据其138e条设立了欧洲议会行政监察专员。前芬兰议会行政监察专员杰考伯?索德曼(JacobSoderman)被选为首位欧洲议会行政监察专员并且于1995年9月1日开始办公。[2](p69)介此，一种新型的跨国议会行政监察专员产生了。按照规定，监察专员必须为欧洲公民，具备在本国最高司法机关任职的条件，能胜任职位要求，保持独立性。其地位级别相当于欧洲法院大法官。监察专员由欧洲议会选举产生，向议会报告工作，任期也由议会决定，可连选连任，一般不能被解职，除非个人提出辞职，或不能再胜任工作，或犯有严重错误。监察专员必须以欧洲整体利益和公民利益为重，完全独立地履行职责，不得寻求或听从任何政府或机构的指示，不得担任其他政治或行政上的职务。监察专员犯有严重错误时，经议会要求，由欧洲法院将其罢免。[3]在国际上还有已建立的类似制度，这类行政监察官制度有：联合国人权高级专员，欧共体统计局高级专员，波罗的海地区高级专员等等。

还有一种重要的行政监察官就是国内人权行政监察官。在许多国家，特别是在那些存在大量社会紧张状况的国家，人权行政监察官是提倡并保护基本人权和自由的一个重要手段。在八十年代末期，拉丁美洲就建立了人权行政监察官制度。在九十年代，行政监察官制度在东欧几个前共产党国家如波兰、南斯拉夫、斯洛文尼亚、波斯尼亚－黑塞哥维纳也相继建立。在南非废除种族隔离制度以后，人权行政监察官的设立在宪法辩论中成为一个重要议题。南非现已建立了名为“公众保护人”的行政监察官制度。[4]

目前国际上通行着四五种监察模式，监审合一是较为普遍的一种，不少国家的监察机构都被赋予监察和审计两种职能，波兰最高监察院最具有代表性。最高监察院以合法性、经济性以及效益、廉政为标准，对国家的预算、法律的执行情况和政府各部门行政管理和运作情况，实施全面监察、检查。其中行政监察的主要任务是检查评价被监察对象的行政管理情况，特别是各部门行政负责人履职情况，发现存在的行政违规和腐败现象。波兰最高监察院认为，消除腐败现象，首先要管住钱和权，防止资金滥用和贪污行为的发生。为此他们加强了对资金使用情况和使用效益的审计监察，颁布了从政道德规范、财产申报制度、礼品登记制度等，并且加大了廉政监察的力度。近年来，还制定了《防止腐败法》、《政党法》、《议员道德法》，重点展开反腐败斗争。[5]根据韩国宪法规定，监查院的主要任务是审计国家决算及受国家与法律约束的团体的财务，监察国家行政机关及公务员履行职务的情况，以及揭露公职人员违法违纪问题。无论新成立的监察机构的各国还是原来就有监察机构的国家都把廉政和反对腐败作为一项重要的任务，而前者尤其注重。2002年1月，韩国制定的《反腐败法》正式出台，直属总统的反腐败委员会也与当年开始正式投入运行。新加坡贪污调查局、香港廉政公署在监察腐败行为方面都很有成就。

民主与宪政的体制是行政监察机关职能得以发挥和完善的社会基础。波兰在1957年通过议会立法成立了最高监察院。但是它的职能经过几度变更：开始时归议会领导，后来——为了有效体现党的领导作用，在归兼任政治局委员的政府总理的监督下，为议会、国务委员和部长会议服务。直到1980年，一场新的危机（团结工会的兴起）发生时，波兰议会在同年10月8日对宪法作出修改，并颁布实施了《最高监察院法》，将最高监察院重新划归议会领导，并向议会负责。1989年波兰制度发生巨变后，这种隶属关系一直未变。1994年修改宪法时对监察院的职能和地位重新作了法律规定。根据波兰的经验，如果最高监察院属于总理监督，它的监督职能肯定不能很好发挥。一个简单明了的原因是：监察院的工作对象主要是总理领导的政府各部门，所以“自己不可能对自己实行有效的监督”，监察机关的的工作容易流于形式，达不到对国家行政机关有效的监督的目的。这也是当时在波兰国家政权中出现特权阶层的原因之一。[6]在韩国，反腐败问题之所以成为朴正熙政权最关心的问题之一，朴正熙希望能通过大规模、急风暴雨式的群众运动，毕其功于一役，“彻底”清除腐败。朴正熙被刺后，继任的两位总统全斗焕和卢泰愚都继续把反腐败作为最重要的行政目标之一。他们分别发起了“社会净化”运动和“新秩序、新生活”运动。但众所周知，这两位总统本身后来都被指控贪污并获重罪。1992年，韩国历史上第一个民选政权金泳三政权出现了。金泳三把清除腐败宣布为执政第一任务，作为第一个民选总统，金泳三的反腐措施一开始就显示了与以往截然不同的特点，那就是大力推进制度反腐。早在1960年，韩国政府就曾提出过财产登记法案，但是议会通过后不久又被议会否决。1981年，全斗焕政权制定的《公务人员伦理法》则明确把公职人员财产登记作为主要内容，全斗焕政权没有勇气真正实施这一政策，而是对财产登记实施了非公开原则。金泳三于1993年5月20日向临时国会提交并通过了以高级公务员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案。此法于同年7月11日生效。金泳三推行的第二项制度性反腐措施是推行金融实名制。与财产公示制度一样，金融实名制也早就在韩国开始了尝试，最后却都因为各种社会力量的反对不了了之。正是因为金融实名制的实施，才使得两位前总统卢泰愚、全斗焕巨额秘密资金被揭露出来。继任的金大中则继续推进反腐败，并取得了巨大的成效。韩国政府在反腐之路上走得一直坚定的另一个原因是强大的民意压力。[7]这说明，政治反对势力的存在，民主和宪政条件下的反腐制度是对腐败是一种有力的制约，同样如此，监察机关才能真正地发挥作用。

台湾的监察制度承继了国民党在大陆时期的监察体制，其理论和制度基础来源于孙中山的“五权宪法”思想。早在广州国民政府时期，就颁布了《监察组织法》成立了监察院。1928年开始的“训政”时期，国民党中央常务委员会颁布“中华民国国民政府组织法”，成立五院制政府。监察院是最高监察机关，它接受国民党的监督、指导和国民政府的命令。1947年“中华民国宪法”的颁行，对监察院的性质、地位、成员的产生、监察的对象和职权均作出了新的规定。监察院仍为国家最高监察机关，但同时依大法官会议第七十六号解释，监察院构成国会的一部分。监察院除仍拥有弹劾、审计、纠举、调查等法律性职权外，又取得了二项政治性职权，即纠正权和（人事）同意权。监察院从一个准司法机关变为中央民意机构兼准司法机关。但是，1948年通过的“动员戡乱时期临时条款”和1949年公布的“台湾省戒严令”，使监察院仅在法律上和理论上而不是事实上成为民意机构。直到1986年国民党决定推行“政治革新”，开放党禁，解除戒严，“充实中央民意机构”，加强“议会政治”的运作，全面推行“民主宪政”，废除“极权专政”。民选委员尤其是民进党委员进入监察院，使监察院事实上成为民意机构兼准司法机关。1992年5月，台湾增修“宪法”，监察院的性质、地位、职权发生相应的变化。监察委员、院长由“总统”提名，经“国民大会”同意任命。“总统”对监察院的控制增强，监察院不再享有同意权。[8]民国时期和台湾当今的监察院都受中国古代监察制度和西方民主制度的双重影响，在一定程度上也体现了孙中山的政治思想。从其发展的历史可以看出，不管法律上如何规定，政治制度背景对其作用的发挥却具有实质性的影响。

一、我市特邀监察员制度建立以来的简要回顾

为了在行政监察工作中更好地贯彻党的群众路线，建立健全行政监察与群众监督相结合的监察体制，监察部于**年建立了特邀监察员制度，并向全国监察机关下发了《监察部关于聘请特邀监察员的几点意见》。按照监察部、省监察厅的要求，当时的地区监察局于l993年3月从派中聘请了首批特邀监察员，在特邀监察员工作中，我们紧紧围绕党风廉政建设和反腐败斗争中心工作，始终把抓好特邀监察员工作作为实践“三个代表”的重要思想和强化纪检监察职能的重要举措来抓，充分发挥特邀监察员的双重监督作用，联系群众的桥梁纽带作用，取得了明显的成效。市监察局实行特邀监察员制度12年来，聘请了4批共×××名特邀监察员，他们共参与案件查处×××人次，参加专项检查×××余人次，转呈群众来信×××件次，接待群众来访×××人次。实践证明，我市的特邀监察员工作在促进全市纪检监察机关履行职能、推动党风廉政建设和反腐败工作中，起到了积极的作用。

二、我市第四批特邀监察员工作的基本情况

市监察局于**年4月聘任的第四批×××名特邀监察员，分别来自民革、民盟、民建、农工、九三学社、工商联和无党派人士，其中有的是政协委员、政协常委，有的是人大代表、人大常委会委员，具有很强的代表性。三年来，他们在不同的工作岗位充分发挥特邀监察员作用，做了大量力所能及、富有成效的工作。

一是发挥参谋咨询作用，为改进全市纪检监察工作和加强党风廉政建设，提出了大量有价值的意见和建议。×××名特邀监察员来自不同的行业和部门，在参加我市纪委全委、廉政工作会、各类座谈会以及平时工作中，他们都注意发挥自身的特长和优势，紧密联系纪检监察工作实际，就加强党风廉政建设和反腐败斗争，向我们提出了很好的意见和建议。他们都能敢于讲真话，各抒己见，畅所欲言，及时将自己的意见和建议向纪检监察机关反映。他们先后对治理中小学乱收费，公路“三乱”，医药行业不正之风，违规招投标，领导干部违规兼职等提出了一些好的意见和建议，对我们开展纪检监察工作和党风廉政建设发挥了重要作用。据统计，在第四批特邀监察员任期内，15位特邀监察员通过座谈会、专题征求意见会、书面等形式共提出各类建议×××余条，提供各类信息×××余条。

二是发挥了桥梁纽带作用。各位特邀监察员结合自身的工作实际，通过行风评议、参与人大政协工作、问题调查、会议座谈等多种形式积极宣传党和国家有关党风廉政建设的方针政策，宣传纪检监察工作，使广大干部群众了解党的政策和我们在党风廉政建设方面取得的实际成效，让社会各方面都来关心和支持党风廉政建设。同时，特邀监察员充分发挥来自不同行业，不同岗位，有着广泛的群众基础等方面的优势，及时将收集掌握的群众来信来访向纪检监察机关反映，较好地发挥了联系群众的桥梁纽带作用。如去年我们一位特邀监察员在了解到“部分领导担任美容美发行业协会名誉会长，群众反响强烈”的问题时，及时与我们进行了沟通，我们会同组织部对此问题进行了及时处理。通过特邀监察员的纽带作用，增进了党政机关与群众的联系，提高了群众参与民主监督的积极性，促进了党政机关与领导干部的作风建设，推动了我市的党风廉政建设。

三是通过参与党风廉政建设的重要会议和重要的监督检查工作，充分发挥了特邀监察员的双重监督作用。特邀监察员除参加每年的全市党风廉政建设工作会、市纪委全委会、纪检监察工作会及各种研讨会、工作情况通报会等会议外，还参与了一些专项治理和监督检查活动。据统计，在第四批特邀监察员任期内，15位特邀监察员参与各种专项检查×××余人次，接待来信来访×××件次，参与办案×××件。特别是在近三年的行风评议活动中，特邀监察员在开展调查研究，广泛听取群众意见的基础上，先后参加了对市级交通、卫生、国土、教育、技术监督、地税、国税、工商、农行、电力等十多个部门的行风评议及复评工作，反映了社会各界群众的呼声，使评议工作客观公正，对监察对象进行了有效监督，收到了良好的效果。同时，特邀监察员还代表党派和人民群众对监察机关的工作进行监督，如在03年我们召开市纪委、监察局集中纪律教育开门纳谏会上，特邀监察员们就针对我们工作和队伍中存在的问题积极发言，建言献策，起到了很好的监督作用，推动了我们的工作。

总之，第四批特邀监察员做了大量的工作，取得了很好的成效，也得到了市委、市政府领导的肯定，这些成绩凝聚了大家的辛勤汗水，也包括几位因年龄、身体及工作变动等原因届满后未被续聘为第五批特邀监察员同志的不懈努力。在此，我特别提议，让我们以热烈掌声对未被续聘的第四批特邀监察员为我市特邀监察员工作所做出的成绩表示感谢！也希望这些同志今后通过多种形式一如既往地继续关心和支持我市的党风廉政建设，支持纪检监察工作。

一、国内外理论研究与实践现状分析

1．国内方面

目前，全国很多地区围绕加强行政管理、提高行政效能，因地制宜地开展了行政效能监察工作。其中很多可圈可点之处，如北京市实行的“全程办事制”，主要特点是:一门受理，全程代办;有机运作，及时反馈。福建省的机关效能建设对行政效能进行赋分，并设立了专门的行政效能投诉渠道。四川省的行政问责工作，对于违反首问负责制、限时办结制的部门及人员严肃处理，以儆效尤。深圳市的政府绩效管理，科学建立绩效评估指标，充分运用科技平台，对行政效能行为进行全过程全天候监察，效果显著。这些地区的有益探索，对于进一步优化行政效能、改进监察手段，无疑都是具有积极作用的，可以说，我国行政效能监察工作已经走上了一条全面发展的良性轨道。

2．国外方面

20世纪80年代以来，国外的政府绩效研究由传统的“效率途径”向“绩效途径”迈进，研究关于绩效预算公共管理的技术与方法等著作和论文大量涌现。西方学者通常特别注重吸收经济学、管理学的基础原理和实践经验，这是西方绩效管理研究的显著特点和成功之处之一。当前，政府绩效管理已经成为资本主义国家普遍实行的一种政治管理制度，建立专门的行政效能监察机关，实行与民众进行行政对话制度，普遍设立了行政审议会，在保证政策的科学性和提高政令高效运行方面发挥了积极作用。

二、行政效能监察工作存在的问题及原因分析

1．制度建设相对滞后。

目前，我国行政效能监察专门法律仍很缺失，尚未颁布专门的行政效能监察法律法规，没有形成比较系统和完备的法律体系。对于行政效能监察的界定和范畴，对于行政效能监察行为的实施，对于行政效能监察的考核和评判，普遍存在规定不具体、不全面的问题，没有形成系统的行政效能和行政效能监察制度体系，这在一定程度上严重地影响了行政效能监察工作的发展和开展。